一、治理的概念与内涵

近些年来，无论是在学术领域还是实践领域，“治理”都是最“热”的概念之一，同时，它也是最“泛”的概念之一。所谓“热”，指的是“时髦”，言必称治理；所谓“泛”，指的是“广泛”，在广泛运用中具有包罗万象的能力。所以我们有必要追根溯源，从不同语境与不同视角尝试厘清治理的概念和内涵。

（一）不同语境谈“治理”

中国古代语境中的“治理”

在中国古代的语境中，“治”的概念可谓源远流长。“治大国如烹小鲜”“治国之道，必先富民”“修身、齐家、治国、平天下”等，都充分体现了中国历代统治者治理国家的智慧和经验。但古人所说的“治”以及部分情况下的“治”“理”连用，都和现代意义上的“治理”，以及现在人们常用的“治国理政”层面的“治理”具有很大差别。具体来讲，中国古代的“治”一般可分为以下四种含义：

1．管理、统治

这种情况下的“治”和“理”是两个含义接近的动词。

●《荀子·君道》:“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”

●《汉书·赵广汉传》:“壹切治理，威名远闻。”

●《孔子家语·贤君》:“吾欲使官府治理，为之奈何？”；“任能黜否，则官府治理。”

●《池北偶谈·谈异六·风异》:“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆关治理。”

2．理政的成绩

这种情况下的“治理”整体用作名词。

晋袁宏《后汉纪·献帝纪三》:“上曰：‘玄在郡连年，若有治理，迨迁之，若无异効，当有召罚。何缘无故徵乎？'”

3．治理政务的道理

这种情况下“治”用于修饰名词“理”，“治理”即“治之理”。

清严有禧《漱华随笔·限田》:“蒋德璟出揭驳之：‘……由此思之，法非不善，而井田既湮，势固不能行也。’其言颇达治理。”

4．处理、整修

如治理黄河。

西方语境中的“治理”

在西方，“治理（Governance）”来源于古拉丁语和古希腊语中的“掌舵”一词，长期以来它与“统治（Government）”一词交叉使用，其意为控制、引导和操纵。除了被广泛运用于与国家公共事务相关的政治统治和管理活动，“治理”这个词也早早出现在柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》等著作中。柏拉图的《理想国》探讨的“治理城邦”问题，就是理想的国家治理问题。亚里士多德的《政治学》致力研究的也是“城邦的治理”，即国家治理。

20世纪90年代，西方学者赋予了“治理”新的含义。治理理论的主要创始人之一詹姆斯N·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。格里·斯托克指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”

需要说明的是，中国语境中的“治理”与西方在20世纪80年代提出的“治理”概念事实上是有所不同的。中国语境中的国家治理体系和治理能力现代化是以国家建构为角度，更多强调的是国家层面的治国理政。而西方所提出的“少一些政府，多一些治理”更多的是在公共事务管理的操作层面。当前西方发达国家所面临的治理危机，以及中国所面临的国家复兴，其共同点反映在理论上就在于国家如何再次复兴，就在于在当今的信息技术、后工业化、人的流动性以及跨界问题等交织而成的复合风险环境中，如何重新发现国家的作用。这也是国家治理体系现代化超越工业化时代的现代化的关键所在。关于国家治理内涵的进一步辨析将在后文中做系统讨论。

“治理”概念的现代发展

自1989年世界银行在“撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长”报告中首次以“治理危机”来概括当时非洲的发展情形之后，“治理”一词便被引入经济、政治、社会等多个领域，提出了公司治理、社会治理乃至全球治理等概念。它们虽然都借用了“治理”这一概念，但在各种治理特别是国家治理的内涵上是有根本不同的含义的。

在治理的各种定义中，全球治理委员会在1995年作出的如下界定具有较大的代表性和权威性：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。”

可见，与统治、管制不同，治理指的是一种由共同的目标支持的管理过程，这些管理活动的主体未必是政府，也不一定依靠国家的强制力量来实现。从本质上看，治理行政与管制行政有很大的不同。一方面，管制行政的权威主要来自政府，而治理虽然需要权威，但权威并不为政府所垄断。治理行政是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。另一方面，两者的权力运行向度不同。管制行政的权力运行是自上而下的，它运用地方政府的政治权威，通过发号施令、制定和实施政策，对公共事务实行单一向度的管理。治理行政则是一个上下互动的过程，政府、非政府组织以及各种私人机构通过合作、协商和建立伙伴关系，在共同目标的支持下处理公共事务，所以其权力运行向度是多元的，并非纯粹自上而下的。在治理行政中，社会力量的作用日益增强，各种非政府组织和私人机构可以通过正常途径，自下而上地对政府施加影响。

治理理论的兴起

当代世界的宏观社会、政治、经济状况发生深刻变化这一现实，促进了西方治理理论的兴起，概括起来主要包括三个方面的原因：

一是西方福利国家出现管理危机。许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。从20世纪90年代开始，随着市场失败和政府失败现象的出现，愈来愈多的人热衷于以治理机制应对市场或国家政府协调的失败。所谓市场失败，是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率，包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场无法解决效率以外的非经济目标。所谓政府失败，是指政府机制存在本质上的缺失，无法使资源配置达到最佳情形。因此，以强调多元主体共同参与的治理开始逐渐替代以单一主体为主的统治，“更少的统治，更多的治理”（Less Government, More Governance）成为当前一些国家政府管理改革和发展的口号。

二是全球化的推动与国家转型。全球问题的出现需要全球治理。全球政治经济一体化产生了大量的、超出民族国家治理能力范围的公共问题，这些问题的最大特点就是共同性和不可分割性，没有一个国家可以置身于这些问题之外，也没有一个国家可以独立解决这些问题。这就决定了必须通过“全球治理”（Global Governance）的方式解决这些问题。全球化大大推进了具有全球性特征的某些意识形态，改变了民族国家的地位和政府的实际角色，削弱或限制了政府的公共服务能力，导致政府管理的“空心化”。在这种冲击和影响下，强调与基于国家主权之上的民族国家体系合作的多方治理主体参与协调的治理理论应运而生。

三是技术进步带来的全球性变革。技术进步使全球化成为可能的信息科技和运输系统，可以使任何一个地方都不再“偏远”，使地方得以（越过国家）直接与全球（某个地方）相连。地方经受着全球化的影响，但地方也登上了全球舞台，这就是所谓的“在全球中的地方、在地方中的全球”。在这种情况下，实现全球治理逐渐具备了技术与方法层面的基础和保障。

国内外部分学者主要论点

1998年英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）对当时流行的各种治理概念作了一番梳理后，总结出作为一种理论的治理的五种主流论点，提出治理是指一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者的复杂体系。1995年，罗伯特·罗茨总结出六种有关治理的不同用法，即作为最小国家的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理（Good Governance，即良好的治理）、作为社会—控制系统的治理和作为自组织网络的治理。学者们基于不同的分析角度和对象，对治理概念的内涵有着不同的理解（见表1-1）。

除学者外，世界银行、全球治理委员会等国际机构与组织也基于不同的视角提出了治理的概念，见表1-2。

我国理论界也对治理理论给予了大量关注，并产生了丰富的研究成果。根据郁建兴等人的研究，国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，发表在《公共论丛·市场逻辑与国家观念》专辑（1995年）上署名“智贤”的论文“Governance：现代“治道”新概念”。此外，徐勇1997年发表的论文“Governance：治理的阐释”、毛寿龙等人的专著《西方政府的治道变革》（1998年）、俞可平1999年发表的论文“中国公民社会的兴起与治理的变迁”等，都相当及时地介绍了治理理论的基本理念及其发展态势（见表1-3）。

根据前述的各种治理定义可知，治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。这反映出治理的内涵至少包括如下方面：

（1）在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围。存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家，权力机关、非权力机构，社会、市场等）、力量和运动构成的复杂网络结构。

（2）在治理的基础上，超越国家权力中心论。对内，国家已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。

（3）在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商、谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时，所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施和约束。

（4）在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

（二）多种视角看“治理”

通过对跨学科的治理理论文献进行回顾可以发现，治理理论主要有以市场、网络和国家为中心的三种视角。

以市场为中心的视角

市场视角的治理理论的主要思想来源于经济学理论。首先是公共选择学派的理论，这一学派的研究者假定，在公共组织中工作的人们同样会受到自私天性的制约，这就导致人们的行为模式类似于在市场中进行交易。该种治理理论的第二个思想资源来自对企业内部管理结构的研究。新制度的学者们发展了独特的研究范式，以考察私营部门内部管理制度的性质，并以此来解释在不同管理层级之间出现冲突的模式和原因。企业治理中，普遍存在的信息不对称和管理目标上的不一致是造成股东与其代理人之间对各自的行为目标和责任发生混乱的主要原因。这一理论通过将公共和私人部门概念化为可抉择的治理结构，从而拓展了企业治理概念和方法的使用范围。

与抽象的经济学的学理性讨论相比，市场观点在治理领域内的应用则更加具体，其中两个最重要的应用领域是政府结构和人事管理。在市场观点看来，政府最严重的治理问题源自其庞大的规模和复杂的结构，即传统上大型的、垄断式的政府部门很难应对不断变化的环境因素（如市场信号），它们的焦点通常会集中在内部的正规制度和科层权威方面，并以此作为行动依据。因此，改革者们建议，有效的变革方案就是分散制定政策的权力，并创造出大量竞争性的小型机构来分解原先较大的部门。

治理理论的市场视角有效地将人性中的自利取向作为分析治理问题的个人主义基础，并强调其应作为治理理论建构的起点。此外，它还为在复杂条件下提高治理水平的技术工具作出了贡献。但其缺陷也很明显，由于将治理问题简单还原为公司治理和商业交易活动，它在很大程度上模糊了政治学与经济学的理论边界，也因此忽视了政治制度和机构的独特性。更加突出的是，它将权力结构简化为市场意义上的资源分配，从而难以充分解释特定环境下权力运作的具体逻辑和规律。

以网络为中心的视角

网络视角的治理理论植根于政治科学中的政策研究领域。这种观点认为，现代社会中公共政策的制定和执行越来越依赖于国家与社会领域内多元主体之间的双向互动。这便意味着，在某种程度上国家或政府嵌入网络状的政策环境中，并必须通过与其他社会团体进行合作才能达到治理的目标。学者们将这些现象定义为“新型治理（New Governance）”或“现代治理（Modern Governance）”，认为其主要的特征是“自我组织的组织间网络”的形成。治理也因此成为一个系统层次的概念，指的是由多元参与者进行协同决策时的特定结构和过程。

网络视角的思想基础之一是政策网络的研究。学者们主张使用“治理”这一新的概念来描述这种在微观环境下提供公共服务的新形式，认为其主要特点就是从地方政府到各种社区组织对公共政策的全面参与。网络视角的另一个思想基础是欧盟研究中浮现的多层治理观。在多层治理的分析框架中，一个典型的政策制定过程通常要包括超国家、国家与次国家层面的公共机构以及非公共组织之间复杂的协调和谈判活动。

在分析治理问题方面，网络思路首先意味着对政府治理环境的重新确认。根据“权力互赖（Power Interdependence）”的概念，任何投身于集体行动的组织都需要借助其他组织的力量来进行资源交换并合作达成共同目标，这便要求网络参与者建立起一种彼此信任和基于规则的互动模式。网络治理被罗兹和其他英国学者归纳为一种社会网络性的控制系统，它强调单一中心的主体进行治理时的局限和多元化的主体针对特定政策领域进行治理的优越性。

以国家为中心的视角

从这一视角来说，治理就是指政府做事的方式。因此将国家作为中心应是探讨治理问题的最佳途径。这一视角假定，在很大程度上现代民族国家及其机构仍然是治理的主导力量，其在目标设定方面的重要作用仍是达到有效治理的关键因素。国家主义视角的一个重要特点就是坚持以批判的和整体性的方法来考察政治理论或学说。因此，在理论层面它能够提供一个有效的工具来发掘治理理论潜在的政治含义。以国家为中心的治理理论对将国家作为治理理论的焦点给予了持续的关注，特别是将其看作在变动环境中稳定的治理结构和有规则的政策过程的主要维系。