第一章 社区居民委员会

第一节 发展和演变

陕西省社区居民委员会的前身是居民委员会，是在1954年12月第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并颁布《城市居民委员会组织条例》后陆续建立起来的。条例规定：居民委员会是群众性的居民组织，任务是办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，组织群众性的治安保卫工作，调解居民间的纠纷等。

居民委员会按照居民居住情况并参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以100～600户成立一个居民委员会，下设居民小组，由居民小组推选居民委员会成员，再由成员推选主任、副主任，每届任期一年。据有关资料记载，至1955年年底，陕西省仅在西安、宝鸡、咸阳、汉中4个市（地区）和少数城镇建立居民委员会132个。1954～1977年，居民委员会组织建设经历了一段较长时间的曲折发展时期，功能、任务甚至名称都几经改变，“文化大革命”中更是受到严重破坏，几乎处于瘫痪状态。直到1978年中共十一届三中全会后拨乱反正、1980年颁布《城市居民委员会条例》、1982年居民委员会正式纳入宪法后，才逐渐走上正常发展轨道。到1984年年底，全省居民委员会已发展到2435个，西安、宝鸡、咸阳、汉中、铜川、延安、渭南、韩城等8个地市全部建立，之后又在其他城市（县城）普遍建立，基层群众性自治组织逐步完善起来。

1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》颁布后，居民委员会组织有了新的发展。据统计资料，1990年陕西省共设居民委员会2380个，其中西安市1155个，宝鸡市238个，咸阳市（含杨陵区）128个，铜川市92个，渭南地区187个，榆林地区179个，延安地区135个，安康地区124个，汉中地区124个，商洛地区18个。到1996年，居民委员会数量增加到2926个，其中：西安市1524个，宝鸡市374个，咸阳市（含杨陵区）147个，渭南市204个，铜川市94个，汉中市141个，延安市142个，榆林地区117个，安康地区126个，商洛地区57个。

从2000年开始，城市社区建设在陕西省逐步推开。按照省委、省政府对城市社区建设的安排部署，从实验试点到全面推进，都首先对原居民委员会进行了调整合并，并将名称更名为“社区居民委员会”。除少数规模较大的居民委员会外，一般以2～3个居民委员会合并为一个社区居民委员会，居民户数一般为1000～3000户。到2002年7月，陕西省已对23个区、68个县（市）的3213个居（家）民委员会进行了重新规划和调整，新成立社区居民委员会1287个。集中调整合并工作至2004年年底以前基本结束。以后，随着“城中村改居”等工作开展，社区居民委员会数量仍有增长，截至2010年，陕西省共设社区居民委员会1988个（详见表4-1）。

1990～2010年，陕西省社区居民委员会（居民委员会）组织大体经历了两个发展阶段：

一、平稳发展阶段（1990～1999年）。

体现这一阶段特点的有两个重要的标志：一是管理进入法制化轨道。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》;1991年9月27日，陕西省人大常委会颁布了《陕西省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》，各级人民政府出台了有关居民委员会组织的规则。对居民委员会的性质、规模、机构设置、主要任务、组织形式、产生方式、工作经费、干部补贴等做了明确规定，居民委员会组织得到了法律的确认和保护，初步确立了群众自治、直接民主、由民做主的基本原则，纳入法制化管理轨道。二是“社区”概念和社区服务引入居民委员会建设。初步形成了以福利性、群众性、服务性、区域性为特征，以老年人、残疾人、优抚对象服务和便民利民服务为主要内容的社区服务业发展格局。到1996年，各类社区服务设施已达1599个，便民利民服务网点1.88万个，居民参与率不断提高，居民委员会影响不断扩大。

二、快速发展阶段（2000～2010年）。

这一阶段的标志是：社区建设从大中城市开始，向小城市和县城、建制镇全面推开，居民委员会统一更名为社区居民委员会，并随着社区建设的推进而发展，成为城市基层社会管理、服务居民的重要平台，地位和作用日益突显。其特点主要体现在五个方面：一是社区居民的概念发生了变化。由过去仅局限于只有城市户籍但没有单位归属的自然人居民，拓展为居住在社区范围内的所有居民，包括驻社区单位的居民，外来务工居民等。社区服务功能由较为单一的社会福利性服务和便民利民服务扩大为面向社区全体居民的社会公共服务，涵盖社会救助、劳动保障（就业）、卫生计生、文化体育、环境保护、社区治安等各个领域。二是社区规模发生了变化。社区管辖范围扩大、居民人数增加后，更加便于开发社区资源，便于社区居民自治，便于建设公共服务体系和开展社区服务，便于加强城市基层社会管理。三是社区居民委员会工作条件发生了变化。通过国家在陕西实施“老年社会福利星光计划”，陕西省实施“民生八大工程”，社区基础设施共建等措施，加大了对社区的投入，社区居民委员会的工作用房、活动阵地、服务设施得到改善，社区服务体系基本建立。四是社区居民委员会工作人员构成发生了变化。社区居民委员会与社区服务站实行“一个机构、两个牌子”，社区居民委员会成员由民主选举产生，社区服务站人员面向社会公开招聘。目前，社区工作人员以中、青年人为主，40岁以下的占50%左右，高中以上文化水平的占90%以上。五是社区工作人员待遇得到提高。社区党支部书记、社区居民委员会主任每月生活补贴1200元以上，副书记、副主任达到1000元以上，其他人员达到800元以上，社区工作人员还普遍享受养老保险、医疗保险等待遇。

第二节 社区居民委员会管理

一、管理职责和任务

在不同的历史时期，社区居民委员会（居民委员会）的管理形式、任务和重点不尽相同。1990～1999年，陕西省居民委员会管辖范围较小，组织形式单一，工作人员少，管理职责和任务也相对单一。主要有六项：宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财物，开展多种形式的社会主义精神文明活动；办理本居住区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府及其派出机关做好与居民有关的公共卫生、计划生育、优抚救助、青少年教育等工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

陕西省从2000年开展社区建设以后，社区经过整合调整合并，管辖范围得到扩大，组织和工作机构逐步健全，工作人员队伍壮大，任务也发生了变化。管理机构图示如下：

在上述社区管理服务机构中，社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心。其职责是：宣传和执行上级党组织的决议；讨论决定本社区建设和管理中的重要问题；支持社区居民委员会依法办理居民自治范围内的工作事项；协调社区居民委员会与其他社区组织的关系；管理社区党的组织建设和党员教育工作等。

社区志愿者组织和社会组织具有民间性、自主性、自愿性和非营利性等特点；业主委员会和物业企业是根据《物业管理条例》建立的组织，也是社区管理与服务的重要组成部分。

社区居民委员会和社区服务站目前是“两个牌子、一套人马”，是社区管理和服务的主体组织和机构。社区居民委员会的职责重在管理，社区服务站的职责重在服务。据在有关社区的调查，其各项任务加起来有100多项，主要包括从企业剥离出来的社会职能和从政府转移出来的服务职能，加上社区居民自治范围内的事项。其管理和服务的职责与任务包括四个方面：

（一）依法组织居民开展自治活动。宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育居民遵守社会公德和居民共约，依法履行应尽义务，开展社会主义精神文明活动；办理本社区居民的公共事务和公益事业；开展便民利民的社区服务，兴办有关服务业，推动社区互助服务和志愿服务；组织居民参与社会治安综合治理、群防群治，调解民间纠纷，促进家庭和睦、邻里和谐；管理社区居民委员会公共财产，推进居务公开；向人民政府或者它的派出机关反映社区居民的意见、要求和提出建议。

（二）协助基层政府和派出机关开展工作。包括社会治安、社会矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育和老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作。

（三）开展有关监督活动。组织居民参加对基层政府和它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设情况进行民主评议，对市政服务单位在社区的服务情况进行监督，指导和监督社区社会组织、业主委员会和物业企业的工作。

（四）承担政府在社区的相关公共服务。开展社区劳动就业、社区保障、社区救助、公益慈善、社会事务、社区治安及法律服务、卫生和计划生育服务、文化体育服务、便民利民服务、为老服务等。

二、管理工作人员

陕西省社区居民委员会（居民委员会）管理工作人员由社区居民委员会成员和社区服务站专职工作人员两部分构成。省政府在有关文件中，还提倡社区党组织、居民委员会和社区服务专职工作人员交叉任职。

《陕西省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其成员由主任、副主任和委员共5～9人组成，由居民会议或居民代表会议或者居民小组代表会议选举产生，每届任期三年，成员可以连选连任。选举工作在基层政府或者它的派出机关指导下进行。1999年以前，陕西省居民委员会成员基本上由居住在本区域内有一定威望的居民担任，年龄较大，女性偏多。

从2000年开始，居民委员会改为社区居民委员会后，管理工作人员构成发生了变化。一是城市基层政府或其派出机关下派到社区工作的国家正式工作人员参与社区居民委员会民主选举，当选后成为社区居民委员会管理工作人员（一般任主任）；二是跨社区的其他社会人员可以参与社区居民委员会民主选举，当选后成为社区居民委员会成员和管理工作人员（大部分为大中专毕业生、退役军人、退休人员）；三是原居民委员会成员连选连任的；四是社区服务站的工作人员除下派正式干部外，其余人员面向社会公开招聘社区专职人员。选和聘结合的方式，使社区居民委员会成员和专职工作人员来源渠道更宽，年龄结构、文化结构发生了变化。

2004年5月，民政部基层政权和社区建设司制定了《社区居民委员会选举规程》，选举程序大体包括成立社区居民选举委员会、选民登记、候选人提名、竞争选举、投票选举、另行选举和重新选举等步骤，增设了社区居民代表和居民小组长选举，民主选举程序更为规范。

陕西省社区居民委员会选举工作由各市、区（县、市）统一安排，街道和社区组织实施。每三年进行一次，成员可以连选连任，到2010年，大部分地区都进行了三次以上民主选举。

陕西省社区服务站工作人员一般设5～9人，配备站长、副站长和若干工作人员。社区服务站由街道办事处下派两名正式工作人员负责（站长、副站长），其他人员由市级相关部门提出用人计划，由市和区（县、市）社区建设指导机构面向社会公开招聘，实行统一招考，统一报酬，统一管理。

三、管理制度

建立健全的管理制度，是社区居民委员会制度化、规范化建设的重要内容。陕西省已基本形成了一整套较为完善的社区居民委员会管理制度体系。

在政府层面，依照《陕西省实施<中华人民共和国城市居民委员会组织法>办法》的规定和国务院有关推进社区建设的文件精神，相继制定出台了一整套加强社区居民委员会建设与管理的规范性政策规定。内容包括：实行居民自治制度和居民自治权的规定；推进社区建设和社区服务的规定；社区服务设施管理的规定；创建和谐社区的规定；指导社区居民委员会管理制度制定的规定等。

在社区居民委员会层面，管理制度更为具体。其中相对统一、比较重要的管理制度主要包括：

（一）居民会议制度。包括居民会议的组织形式、参加人员、主持和召集、表决和形成决策等内容。

（二）民主选举制度。包括选举程序、选民资格认定、候选人确定、选举方式、投票组织等方面的规定。

（三）民主决策和民主管理制度。包括社区居民委员会工作细则、居民代表会议议事规定、财务审批办法等方面的规定。

（四）民主监督制度。包括居务公开、民主评议等方面的规定。

（五）居民公约和居民自治章程。

（六）工作制度。包括主任、副主任和其他成员及专职工作人员的工作职责、办事程序、突发事件应急处理、工作人员考核等方面的规定。

（七）公共服务管理制度。包括社区居民委员会和社区服务站在实施就业服务、社会保障服务、救助和社会福利服务、卫生和计划生育服务、文化教育体育服务、流动人口管理和服务、安全服务等方面的规定和办事程序。

四、管理方法

社区居民委员会是城市基层社会管理的平台。为提高社区居民委员会的管理效能，陕西省各级社区建设工作指导机构除加强对社区居民委员会管理工作人员的业务培训外（省民政厅一般每年举办一次培训班），还对社区居民委员会在履行职责时管理方法提出了指导意见和要求。

社区管理方法的内容包括：社区社会救助工作方法；协助公安、消防部门做好社区治安工作方法；社区人民调解工作方法；协助做好社区流动人口管理工作方法；社区环境卫生工作方法；社区就业服务和培训工作方法；社区矫正工作方法；社区治理“黄、赌、毒”工作方法；社区老龄工作方法；社区老年公寓、敬老院、托老所、老年活动中心管理和服务工作方法；社区残疾人管理工作方法；社区兴办的不同类型学校工作方法；社区开展文化活动工作方法；社区组织体育活动工作方法；社区开展休闲娱乐活动工作方法；社区组织家庭文化活动工作方法；社区社会调查工作方法；社区入户调查工作方法；社区档案管理方法等。

第三节 优秀社区居民委员会主任

在社区建设发展过程中，陕西省涌现了一批“优秀社区工作者”和“优秀社区居民委员会主任”。2001年1月16日，省民政厅决定，在全省民政系统开展向西安市碑林区文艺路街道环南路社区居民委员会主任邓菊梅学习活动，要求把开展向邓菊梅学习活动与贯彻“三个代表”重要思想、爱岗敬业、开拓创新、改进作风结合起来，进一步振奋精神，端正服务态度，转变工作作风，提高职业道德水平，开创民政工作新局面。

2003年8月11日，省委组织部、省民政厅向中央组织部、民政部报告，推荐邓菊梅、郝军、闫中华、张庆弟、王建英、高满船、姜文武、张晓战、王改香、张麦芳10人为“全国优秀社区工作者”，并获中央组织部和民政部同意，成为陕西省首批“全国优秀社区居民委员会主任”。其中，邓菊梅在全国和全省都有一定影响，主要事迹如下（截至2003年）：

一、邓菊梅（女）主要事迹：

西安市碑林区文艺路街道环南路社区居民委员会党支部书记、主任。1990年下岗后自办企业至1999年，2000年11月任社区居民委员会主任至今。在社区工作中，心系社区居民，把全部精力投入到社区居民服务之中，为居民排忧解难，被誉为“街巷总理”。2000年上任之初，面对社区内停水、停电、乱搭乱建、道路不畅、垃圾乱放等一大堆难题，从自己办企业积攒中拿出7万余元，为居民代缴了拖欠的3万元水电费，用4万元组织清理了400多吨垃圾，带头拆除了自建的10多平方米厨房（带动其他居民纷纷效仿），给空地铺上水泥地面，安装了彩灯，社区环境得到了改善。先后资助多名特困户、残疾人，调解邻里纠纷30余起，帮助后进青年20余人，帮10余人实现了就业。从2001年开始，她用自己7万多元的企业收入垫支，建成了130多平方米的社区服务中心，并连续2个月里忙碌组织施工，甚至在孩子中考、丈夫患病、父亲即将离世的时候，也未能陪伴在家人身边。在社区开展了“五好文明家庭”“绿色家园文明户”创建和“巾帼建功”活动，组建了社区妇女志愿者服务队，创办了社区妇女学校和家长学校，促进了社区建设全面发展。邓菊梅的事迹广为传颂，省内新闻媒体做了大量报道，中央电视台、新华社、《人民日报》《中国社会报》做了专访，受到原国务委员司马义·艾买提的赞扬。先后荣获区模范市民、省和国家“三八红旗手”、全国“五一”劳动奖章等殊荣，出席了中共十六大。

2004年以后，陕西省继续涌现大量优秀社区居民委员会主任中的新典型，均由各地进行表彰，新闻媒体进行宣传，其中较为著名的有西安市莲湖区北院门街道学习巷社区居民委员会主任白秀兰、铜川市王益区红旗街道红旗社区居民委员会主任李秋莲等（以上两人均为社区党支部书记）。

二、白秀兰（女，回族）主要事迹：

截至2011年，已逾68岁的白秀兰在居民委员会的工作岗位上，已经整整干了38年。2001年起担任西安市莲湖区北院门街道学习巷社区党支部书记、社区居民委员会主任。这是一个80%人口为回族的典型少数民族社区，地处城市中心区域。在她的带领下，经过10年奋斗，社区共获得全国先进基层党组织、全国民族团结进步模范集体、全国和谐示范社区等8项国家级荣誉称号；本人先后当选中共十七大代表和市、区人大代表，担任市委候补委员，获得过30多项全国和省、市的各种荣誉称号。

社区居民委员会建立初期，她与其他成员一起，带领社区居民完全依靠自己力量，对社区环境、小巷道路、低洼住房、危房、公厕等进行了整修和改造，解决了居民吃水难、街巷排污难、小巷电力供应不足等问题。在“星光计划”支持下，本人又垫支8万元，在全省最早一批社区中建起了560平方米的办公和服务用房。实现了社区工作计生落实率、残疾人就业率、低保工作应保尽保率，三个百分之百。组织社区居委会成员帮助156户下岗、失业人员实现再就业，为10余户孤寡老人送终，为孤寡残病群体捐款，扶贫帮困。个人出资建立了“社区爱心超市”，资助数名贫困大学生的学费和生活费。在社区建立了便民服务大厅和图书室、青少年活动站、无线广播站、网站、智障儿童阳光家园，组建了社区老年大学、家长学校、电大教学点、科普学校、人口学校、文明市民学校、秧歌队、武术队、书画社等，丰富居民的文化生活。修建了仿古牌楼、青干果市场、民族小吃及小商品市场等，现已成为西安市著名的“回坊旅游新景点”。

三、李秋莲（女）主要事迹：

2011年10月10日，中共铜川市委决定，开展向王益区红旗街道红旗社区居民委员会主任李秋莲学习活动，表彰她10年来在社区工作岗位做出的贡献。李秋莲从2002年起任社区居民委员会主任，先后荣获市劳动模范、“三八”红旗手、郭秀明（陕西省委表彰的先进人物，已病故）式的好支书等荣誉称号。工作中，坚守“民思我想、民困我帮、民呼我应、民需我为”的服务宗旨，着力改善了社区环境和居民的住房、生活、就业、子女上学等困难。对83岁高龄、长期病瘫卧床，儿子又是残疾的杜生亮老人，倡导社区志愿者实行“一帮一”包户服务，帮助其残疾儿子就业和孙子上学困难。居民胡平川病危，身边没有亲属，她与社区人员及时将其送医，又派人护理直到临终。冬天，带领社区工作人员为每户困难居民送煤取暖，雨天，逐户察看危旧住房。社区先后为600名下岗职工实现了再就业，化解群众纠纷200余起，为居民解决实际困难800多件。成立了“关心下一代工作委员会”，建立了青少年辅导站，开设了“1168”服务热线，开通了“短信服务平台”和社区网站、QQ群，探索建立了“3+3”和“8+X”服务管理模式，被誉为“红旗模式”。