第四章 城乡医疗救助

医疗救助是政府通过提供资金、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本生存能力，改变目标人群健康状况的一种医疗保障制度。陕西省农村医疗救助从2004年开始实施，城市医疗救助从2005年开始实施。到2010年年底，全省累计实施农村医疗救助1048.09万人次，支出医疗救助资金12.71亿元；实施城市医疗救助167.2万人次，支出医疗救助资金7.57亿元。

第一节 农村医疗救助

一、试点探索，总结推广

2003年，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕13号）精神，按照《民政部、卫生部、财政部〈关于实施农村医疗救助的意见〉的通知》（民发〔2003〕158号）要求，12月10日，省民政厅会同省卫生厅、省财政厅下发了《关于转发民政部、卫生部、财政部〈关于实施农村医疗救助的意见〉的通知》（陕民发〔2003〕91号），在镇安、洛川和彬县启动了农村医疗救助试点。2003年，省财政下拨中央补助资金1701万元，按照省上要求，三试点县结合本地实际，均制定了《实施细则》，并积极开展救助工作。到2004年年底，三试点县共实施农村医疗救助2.09万人次，支出资金70.17万元。其中，大病救助841人次，支出资金50.17万元，人均救助596.5元。资助农村五保对象、低保对象参加新型农村合作医疗2.01万人，支出资金20万元。2004年3月1日至8日，省民政厅、卫生厅、财政厅组成联合调查组，对三县开展新型合作医疗和医疗救助情况进行了调查总结，3月31日，向省政府写了专题调查报告。在此基础上，2004年8月24日，省民政厅、卫生厅、财政厅下发了《陕西省农村医疗救助暂行办法》（陕民发〔2004〕56号，以下简称《暂行办法》），《暂行办法》规定，医疗救助对象为“农村五保户、贫困户，市县人民政府规定的其他符合条件的农村贫困农民”，医疗救助资金“主要通过各级财政拨款和社会各界自愿捐助等渠道筹集”。同时对医疗救助的申请、审批程序，具体救助办法、医疗救助服务等做出了明确规定。

二、加快推进、全面建制

2005年6月，省政府第10次常务会议决定，农村医疗救助除国家安排的专项资金外，省上从2005年开始，对农村医疗救助安排资金1000万元，其中，省财政500万元，省福彩公益金500万元，实现了省级农村医疗救助资金投入“零突破”。9月16日，省民政厅、卫生厅、财政厅联合下发了《关于转发民政部、卫生部、财政部〈关于加快推进农村医疗救助工作的通知〉的通知》（陕民发〔2005〕44号），对全省农村医疗救助工作的制度建设以及资金管理等方面都做了明确的规定，各地也加快了农村医疗救助工作的推进速度，并确定在11个县开展新型农村合作医疗试点，到2005年年底，全省所有市、县（区）都制定出台了《实施办法》或《实施细则》，全面开展了农村医疗救助工作。至此，农村医疗救助制度在全省全面建立。2005年全省共实施农村医疗救助13.1万人次，支出救助资金2498.54万元，其中，大病救助6.7万人，支出救助金2430.5万元，人均救助361元。11个新型农村合作医疗试点县资助农村五保对象、低保对象“参合”6.4万人，支出资金68.04万元。

三、规范管理、科学规划

2006年，在全面建制的基础上，全省农村医疗救助工作重点转移到规范管理、加强同合作医疗制度的衔接上来。4月13日，省民政厅下发了《关于进一步做好农村医疗救助工作的通知》（陕民办发〔2006〕87号），对农村医疗救助与资助五保户、低保对象参加新型合作医疗提出了具体要求，同时将新农合试点县（区）增加到43个。各地按照省上要求，不断完善《实施方案》，进一步加强农村医疗救助与新型农村合作医疗制度的衔接。43个新型农村合作医疗试点县（区）在资助困难群众参加新型农村合作医疗的基础上，积极开展“二次”救助，逐步取消救助起付线、提高救助比率和封顶线，并积极探索对五保对象、低保对象采取医药费垫付、减免医疗费等方式开展事前救助。2006年，省、市、县三级共筹集农村医疗救助资金2307万元，实施农村医疗救助47.2万人次，支出资金4407万元。其中，住院、门诊救助8.74万人次，支出救助金4008万元，人均救助321元。43个新型农村合作医疗试点县资助农村五保户、特困户“参合”38.5万人，支出资金399万元。

2007年5月，为了解决在乡复员军人医疗难问题，省民政厅下发了《关于将在乡复员军人纳入农村医疗救助的通知》（陕民电〔2007〕17号），进一步扩大了救助范围。6月份，省民政厅在镇安召开了“全省城乡医疗救助工作会议”，全面总结了医疗救助工作开展以来的经验，分析了存在的问题，推广了镇安县农村医疗救助工作典型经验，安排部署了下一阶段的工作任务，有力推动了全省医疗救助工作的开展。下半年，按照省政府的统一安排，省民政厅在充分调研的基础上，经过认真测算，制定并向省政府上报了《陕西省农村医疗救助项目规划（2008～2012年）》（以下简称《规划》），经省政府审定后，于年内正式列入了省政府扩大公共服务、全面提升人民生活水平的“民生八大工程”。按照《规划》要求，从2008年开始，农村困难群众人均筹资水平每两年递增8%，到2012年，人均筹资水平达到173元，人均可用医疗费支出达到全省人均住院医药费支出的46%。并明确了省、市、县三级每年资金的投入数额，建立了与陕西省经济社会发展水平相适应的农村医疗救助筹资机制，为农村医疗救助工作的持续、良好发展提供了资金保障。2007年12月26日，省民政厅再次下发《关于进一步做好农村医疗救助工作的通知》，提出坚持“救急、救难、公平、简便”原则，提高救助的公平性；简化申请、审批程序，提高救助的时效性；完善救助方式，提高救助的可及性；拓展救助范围，实现救助全覆盖的目标任务。2007年全省共实施农村医疗救助204.5万人次，支出资金1.6亿元。其中，住院、门诊救助29.7万人次，支出资金1.43亿元，人均救助447元。资助农村五保对象、低保对象“参合”174.8万人，支出资金1752万元。

四、落实规划、完善制度

2008年，按照省政府“民生八大工程”《农村医疗救助项目规划（2008～2012年）》要求，在中央补助的基础上，陕西省全面落实本级救助资金，省、市、县三级共筹集资金8488万元，农村困难群众人均筹资水平达到105元。到2008年年底，各地普遍建立了资助参合、住院救助、门诊救助相结合的救助模式，并积极探索开展“一站式”救助服务，努力提高救助水平。当年，在民政部召开的“全国城乡医疗救助实施方案评议会”上，《镇安县农村医疗救助实施办法》获创新奖。2008年全省实施农村医疗救助204.2万人次，支出救助资金1.31亿元。其中，住院门诊救助8.6万人次，支出救助金1.12亿元，人均救助1340元。资助195.6万名农村五保对象、低保对象参加新型农村合作医疗，支出资金1971万元。

2009年10月9日，省民政厅、财政厅、卫生厅、人力资源和劳动保障厅联合下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（陕民发〔2009〕55号），全面推行“一站式”救助服务（救助对象入院即治，民政部门医中即审，定点医院医后即结），有效缓解了农村困难群众“医疗难”的问题。2009年，省、市、县三级共筹集农村医疗救助资金1.14亿元，全省农村困难群众人均筹资水平达到154元，实施农村医疗救助302.5万人次，支出救助资金4.83亿元。其中，住院、门诊救助86.5万人次，支出救助金4.4亿元，人均救助508.7元。资助216万名农村五保对象、低保对象“参合”，支出资金4324万元。2010年全省共实施农村医疗救助275.6万人次，支出救助资金4.45亿元，其中住院、门诊救助45.5万人次，支出救助资金3.76亿元，人均救助826元。资助五保对象、低保对象“参合”230.1万人，支出资金6904万元。

2004～2010年，陕西省共实施农村医疗救助1049.19万人次，支出救助资金12.9亿元，其中住院、门诊救助185.82万人次，支出救助资金11.35亿元，资助五保、低保对象参合863.41万人，资助参合资金1.54亿元。

第二节 城市医疗救助

一、试点推进

2005年4月27日，为贯彻落实国务院办公厅转发民政部等部门《关于建立城市医疗救助试点工作意见的通知》（国办发〔2005〕10号）精神，切实解决城市低保对象就医难的问题，在充分调研的基础上，省民政厅、财政厅联合向省政府上报了《关于我省城市医疗救助制度试点工作有关问题的请示》,6月，经省政府第十次常务会议研究通过，陕西省城市医疗救助试点工作正式启动。会议并决定从2005年开始，每年安排城市医疗救助资金1000万元。其中，省财政500万元，省福彩公益金500万元，实现了省级城市医疗救助资金投入“零突破”。为了切实加强对城市医疗救助工作的领导，2005年4月30日，省政府成立了由政府分管副省长任组长，民政、财政、卫生、劳动、审计、监察共六个部门负责人为成员的“城乡医疗救助试点工作协调小组”，明确了省政府各相关部门在医疗救助工作中的职责。同月，省政府下发了《陕西省人民政府办公厅转发省民政厅等部门〈关于建立城市医疗救助制度试点工作意见〉的通知》（陕政办发〔2005〕48号），确定在西安市莲湖区、新城区、碑林区、雁塔区、未央区、灞桥区；宝鸡市金台区、渭滨区、眉县；咸阳市秦都区、三原县；铜川市印台区；渭南市临渭区、华阴市；延安市宝塔区、子长县、富县、洛川县；榆林市榆阳区、神木县、定边县；汉中市汉台区；安康市汉滨区；商洛市丹凤县；杨凌示范区共25个区（市、县）启动城市医疗救助试点工作，覆盖城市低保对象33万人，占全省城市低保对象总数的43%。2005年6月10日，省民政厅会同省卫生厅、劳动和社会保障厅、财政厅联合下发了《陕西省城市医疗救助试点暂行办法》（陕民发〔2005〕19号）,25个试点区（市、县）的《实施细则》年内全部出台。截至12月底，25个城市医疗救助试点区（县）实施城市医疗救助1.3万人次，支出资金986.58万元，人均救助768.2元。

2006年，城市医疗救助工作经过近一年的试点运行，各试点县（区、市）不断积极探索，总结经验，完善实施方案，并积极选取救助定点医疗机构，落实低保对象就医各项优惠减免政策。在民政部6月份召开的“全国城市医疗救助试点工作经验推介会”上，西安市民政局做了《精心组织 狠抓落实 认真搞好城市医疗救助试点工作》的经验介绍。2006年25个城市医疗救助试点县（区、市）实施城市医疗救助3.3万人次，支出资金3199万元，人均救助969元，救助人数、救助水平较上年大幅提高。

2007年，城市医疗救助试点范围进一步扩大，6月份，为了进一步加快推进城市医疗救助试点工作，省政府办公厅转发了省民政厅等四部门《关于增加城市医疗救助试点县（市、区）的意见》（陕政办发〔2007〕81号），在25个试点县（区）的基础上，又新增西安市阎良区、临潼区、长安区、户县、高陵县、周至县、蓝田县；宝鸡市陈仓区、岐山县、千阳县；咸阳市渭城区、兴平市、武功县、彬县；渭南市富平县、韩城市、澄城县、大荔县；铜川市王益区；汉中市南郑县、西乡县、城固县；安康市平利县、石泉县、旬阳县；商洛市商州区、商南县；延安市吴起县、安塞县、延长县、延川县、甘泉县；榆林市横山县、子洲县、米脂县、佳县、吴堡县共37个县（市、区）为城市医疗救助试点县（市、区），至此，全省城市医疗救助试点县（市、区）总数达到62个，覆盖城市低保对象61万人，占全省城市低保总人数的75%。各试点县（市、区）实施办法或实施细则于年内全部制定出台。同年，按照省政府统一安排，省民政厅在充分调研的基础上，经过认真测算，于下半年制订并向省政府上报了《陕西省城市医疗救助项目规划（2008～2012年）》，经省政府审议通过后，于年内正式列入了省政府扩大公共服务、全面提升人民生活水平的“民生八大工程”（2008～2012年）43个建设项目之中。按照《规划》要求，从2008年开始，城市困难群众人均筹资水平每年递增8%，到2012年，困难群众人均筹资水平达到224元，人均可用医药费支出达到全省人均住院医药费支出的59%。并明确了省、市、县三级每年对医疗救助资金的投入数额，建立了与陕西省经济社会发展水平相适应的城市医疗救助筹资机制，为城市医疗救助工作的持续、良好发展提供了资金保障。2007年62个城市医疗救助试点区（县、市）实施城市医疗救助9.7万人次，支出资金1.6亿元，人均救助1653元。

二、全面建制

2008年，“民生八大工程”在全省全面实施，按照《陕西省城市医疗救助项目规划（2008～2012年）》要求，6月份，省政府转发了省民政、财政、劳动、卫生厅《关于全面建立城市医疗救助制度的意见》，在62个试点县（市、区）的基础上，新增宝鸡市凤翔县、扶风县、陇县、凤县、太白县、麟游县；咸阳市泾阳县、礼泉县、乾县、永寿县、旬邑县、淳化县；渭南市华县、潼关县、合阳县、蒲城县、白水县；铜川市耀州区、宜君县；汉中市洋县、勉县、宁强县、略阳县、镇巴县、留坝县、佛坪县；安康市汉阴县、紫阳县、宁陕县、岚皋县、镇坪县、白河县；商洛市洛南县、山阳县、镇安县、柞水县；延安市志丹县、黄龙县、宜川县、黄陵县；榆林市府谷县、靖边县、绥德县、清涧县等共45个县（区）开展城市医疗救助工作。新增县（市、区）实施办法或实施细则于年内全部制定出台，至此，城市医疗救助在全省107个县（市、区）全面建立。9月，省民政厅、财政厅联合下发了《关于做好城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险有关工作的通知》（陕民发〔2008〕58号），对资助城镇困难群众参保工作提出了明确要求，并进行了安排部署。截至2008年年底，省、市、县三级共筹集城市医疗救助资金3700万元，困难群众人均筹资达到151元。2008年全省共实施城市医疗救助6.1万人次，支出资金6618万元，其中，住院救助2.1万人次，支出资金5322万元，人均2503元；门诊救助4万人次，支出资金1296万元，人均323元。

三、完善提高

2009年，城市医疗救助在全面建制的基础上，进一步完善制度设计、简化办理程序、优化救助服务，有效缓解了城市困难群众的医疗负担。10月份，省民政厅、财政厅、卫生厅、人力资源和劳动保障厅联合下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（陕民发〔2009〕55号），重点从救助范围、救助模式、操作程序等方面对城市医疗救助工作提出了一系列规范性要求。到2009年年底，各地普遍建立了资助参保、住院救助、门诊救助相结合的救助模式。所有县（市、区）均取消了救助起付线以及病种的限制，并积极开展“医前”救助，救助规模普遍扩大，救助水平日益提高。2009年，省、市、县三级共筹集城市医疗救助资金5872万元，城市困难群众人均筹资水平达到146元。2009年全省共实施城市医疗救助42万人次，支出资金2.18亿元。其中，住院、门诊救助41万人次，支出资金2.17亿元。资助1万名城市困难群众参加城镇居民基本医疗保险，支出资金73万元。2010年全省实施城市医疗救助104.8万人次，支出资金2.71亿元。其中，住院、门诊救助22.4万人，支出资金2.28亿元，人均救助1017元。资助城市困难群众“参保”82.4万人，支出资金4269万元。

2005～2010年，陕西省共实施城市医疗救助167.2万人次，支出救助资金7.57亿元。其中住院门诊救助83.8万人次，支出救助资金7.13亿元；资助城市困难居民参加医疗保险83.4万人，资助“参保”资金4342万元。