第一章 社会治理的体制机制

公域、私域与公私秩序：农村基层半正式治理的一个分析框架

近代以来，中国处于一个急剧的制度变迁和社会转型时代。作为一个农业型大国，乡村社会在现代国家建构的过程中占据着重要的位置，农村基层治理体制的变革也是国家规划性社会变迁的重要内容。自清末新政肇始，百余年的农村基层政权建设实践中，基层治理体制在不断地变换，治理策略的选择与治理技术的创新却始终遵循着制度变革的一般规律。学界对农村基层治理模式的研究，无一例外地都以半正式治理实践作为主要的分析对象，但是得出的价值判断却截然不同。

西方中心论者秉持传统的国家政权建设理论，认为半正式治理技术的发达，是由乡村制度的不完善造成的，是构成现代国家建设与公民社会构建的重要障碍之一，理应加以改造。基于此，他们认为农村基层政权建设的方向是建立现代公共治理规则，塑造制度化的基层治理模式（张静，2007；吴毅， 2007）。本土资源论者则认为，半正式治理的制度安排反映了中国传统文化中实用主义的治理理念，是在国家与村庄的共同需求下产生的内生制度安排。因此，在现代法治的建设过程中，应从中国社会汲取富有特色的本土资源（苏力，1996）。为此，一些学者相继提出“集权的简约治理”（黄宗智， 2008）和“实体治理”（李怀印，2008）等学术概念来描述半正式治理的实践机制，并有人试图从村落社会内部寻求资源来阐释半正式治理的内在机制，指出村级组织权力运作中的半正式治理实践根植于乡土社会，村组干部在乡村治理中将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带，主要通过利益、情感和责任连带等方式来规制村民，完成治理目标（陈锋，2012）。鉴于半正式治理的简约治理模式在中国历史和当下农村广泛存在的事实，黄宗智指出，半正式治理虽然是来自中华帝国的遗产，却持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代（黄宗智，2008）。

笔者在综合已有相关研究成果的基础上，将半正式治理界定为中国农村基层的公共权力主体（准官员）采取的非科层化、非制度化、非程式化的治理办法，它不完全以国家规定的正式制度、法律、政策为操作规范，而是综合利用各种治理资源，尤其是来自乡村社会的内部资源，来实现对农民的控制和治理目标。这里的公共权力主体主要指的是县以下的农村基层治理主体，它主要包括传统社会的士绅、民国年间的村长、公社时期的生产大队与生产队里的干部，以及撤社建乡（镇）后的村组干部等。

笔者认为理解半正式治理的概念内涵，关键有两点：一是公共权力主体即准官员的权力性质。准官员既不能等同于正式官僚行政体系里面的正式官员，也不能等同于乡村社会里纯粹的民间权威，而应该兼具“国家授权的合法性”和“农民自发的认同感”的双重权力属性。理想的准官员应是基层社会里自然生成的乡村权威，并经由地方政府的任命与授权获得了“公家人”或“干部”的身份，进而获取了治理普通民众的权力。二是准官员在行使治理权力的时候能够使用的治理资源，既包括自上而下输入的来自国家层面的各种正式的治理资源，也包括自下而上生成的来自乡村社会内部的各种非正式的治理资源，并且他们综合利用各种资源以行使治权的行为要能够得到地方政府的支持和认可。以上两点，也可以视作是半正式治理的两个基本特征。

改革开放以来，中国政府提出了以法治国的现代治理理念，并加快了依法行政的改制进程。新世纪伊始，国家进一步加快了行政体制改革的进程，于2001年前后大幅度修订了2000余件法律、法规和规章及10万余件地方性法规和规章（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。与行政法治化、规范化改革同时，各级地方政府也开始建立各种类型的行政服务中心，积极推进政务公开化和透明化改革。由此，建立现代公共服务型政府和确立现代公共治理规则的主体地位逐渐成为行政体制科层化改革的必然走向。“规则中心主义”进程的行政体制改革强调的是要设立公共服务部门，制定并贯彻落实现代公共治理规则，用国家的普遍主义的规则取代地方上的局部的特殊主义的规则。然而，从当前中国农村基层治理的现状来看，乡镇政权和村级组织的官僚化色彩越来越严重，乡土性色彩越来越淡薄，但是基层治理实践却从先前“国家无法，干部有‘法’”的治理状态转而陷入“国家有法，干部无‘法’”的尴尬局面，基层治理陷入新的困境（赵晓峰，2009）。

由此，必须要追问的是在现代国家建构的过程中，为什么基层治理主体越来越推崇普遍主义的法治规则，地方社会却陷入了治理困境？半正式治理的历史价值和现实功能究竟体现在哪里？地方传统和地方文化中的哪些资源滋养了半正式治理的实践？应该如何从理论上认识半正式治理存在及发挥作用的空间？笔者将就以上这些问题做出初步探讨。

一、文献评述与理论框架

黄宗智（2003）认为现有治理理论聚焦在正式的机构制度上，套用国家与社会非此即彼的二元对立框架，把正式制度等同于国家，区别于社会，完全没有重视中国地方行政实践中广泛存在着的半正式的行政方法。为此，基于历史档案的分析，他提出了一个描述性概念“集权的简约治理”来通指中国历史上长期延续着的“以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”。细加审视，黄宗智关于半正式治理中“准官员”的描述主要包括：晚清时期的乡保、民国年间的村长、晚清和民国的乡地、民国新型乡村学校劝学所里的地方精英以及清代县衙门里的衙役和胥吏等。民国政府时期，现代国家政权建设已经展开，暂时抛开这一时期的“准官员”不说，我们可以发现，黄宗智所关注的“准官员”与费孝通在“双轨政治”模型中所论述的介于县衙与乡村自治单位之间的无实权角色有着较高的重合性（费孝通，2006a:148-150）。

在图1所示的模型中，皂隶、公人、班头和差人，即相当于黄宗智文中的衙役和胥吏；乡约则相当于乡保和乡地（赵晓峰，2013）。不过，二者是“形似而神异”，在黄宗智看来，这些人是有实权的“准官员”，是基层半正式行政方法的践行者。而在费孝通看来，这些人是没有实权的，分别代表着县官与乡村自治单位里的绅士，发挥的基本上只是上传下达与下情上传的信息传递功能。乡村社会里真正拥有治理权力的是中国社会里的绅士，他们要处理的地方“公务”，涉及水利、自卫、调解、互助、娱乐、宗教等地方民众的“公共需要”。显然，在费孝通的观念中，乡里和亲属解决不了的民事纠纷，通过乡约等“准官员”到了县令那里之后，乡约承担的责任只是将县令的批词转交给绅士，由绅士负责处理。其实，在黄宗智的研究中，我们也只看到了“准官员”的存在，并没有看到他们发挥作用的机制。从文中涉及“准官员”的案例资料来看，也难以看出他们享有什么实质性的治理权力。由此，毋宁相信绅士才是乡土社会半正式治理实践的权力行使主体。“绅士可能是退休官员或是官员的亲属，或者是受过简单教育的地主。”“经济结构中的地主阶级是这个社会结构中的绅士”（费孝通，2006b:11-14）。在“双轨政治”的治理结构中，绅士是可以出入衙门，直接和有权修改政策命令的官员协商的。以绅士为代表的宗族权威在与官员协商时代表的是宗族的整体利益，而协商的权限则是皇权授予的，至少也是默认、许可的。

如果承认绅士才是半正式治理实践的权力行使者，那么是否存在“第三领域”就值得商榷了。黄宗智（2003）认为“资产者公共领域”与“市民社会”等概念，就其被运用于分析中国时的用法而言，预设了一种国家与社会之间的二元对立，是从那种并不适合中国的近现代西方经验里抽象出来的一种理想构造。因此，他转而挖掘哈贝马斯关于公共领域介于国家与社会之间的三分概念的价值，认为在中国的国家与社会之间存在着一个国家与社会都参与其中的第三领域。学界的研究已经指出第三领域的概念，同样预设了两个互斥的二元领域的存在，并不合乎官方正式的“堂断”与民间非正式的“调处”之间“既此且彼”“既分且合”的互动关系（林端，2008:433）。国家法与民间法不是界限分明、截然两分的二元关系，而是一个“连续体”（梁治平，1996:9-20）。其实，黄宗智描述的第三领域，相当于上面模型中的“协调地带”，并不是一个独立存在的第三空间。

由此，集权的简约治理是一种客观的历史存在，而第三领域的分析概念却难以成立。那么，我们应该如何看待简约治理的存在空间呢？从国家与社会理论的经验基础来看，西方的经验是随着资本主义经济的发展，一个新的经济社会阶层——市民阶层开始崛起，并逐步产生了政治诉求。与此同时，欧洲国家正在从分封、割据的状态逐步走向统一，国王正在试图不断扩大自己的统治权力，剥夺贵族的特权，还在不断发动兼并战争，以成为名副其实的“众王之王”，建立新的民族国家。为此，君主与市民阶层之间达成了交换性的合作联盟，君主不断赋予市民个体日益增多的权利，并通过加强军队、税制和法制等制度化层面的建设来保障公民权利。市民阶层则直接向君主缴税以建立起与君主日益密切的直接关系，最终民族国家得以发育成熟。以其为中心的、不同于以往附属性质的权威（领主分封制）和公众关系得以确立。在这个过程中，市民社会和资产阶级公共领域也发展了起来，社会基础发生了质的变迁。也就是说，欧洲的国家与社会关系是君主与新兴市民阶层合谋的产物，是自上而下的政权建设与自下而上的权力争夺的双向过程。可见，国家与社会之间是一种在不断的对抗与斗争中达到妥协的关系。然而，自秦始皇统一六国开始，中国就成了一个大一统的中央集权国家，形成了完备的官僚体制。皇帝成为国家权力的最高拥有者，通过官僚制和儒家意识形态维系对全国的统治。地方精英虽然不是国家官僚体制的正式组成部分，但却在后来形成的科举取士的制度下与国家分享了大致相同的儒家意识形态和治理目标（刘金志、申端锋，2009）。所以，一方面国家要依赖地方力量对基层社会的治理；另一方面，地方组织及其代表绅士，也必须积极寻求官府的管辖和认可，族规家法、乡规民约等均需官方批准方才有效。各种公产也需报官存案、立户领契方为合法。从表面上看，国家法与族规家法、乡规民约等民间法，是相对立的，实际上，二者并没有根本性分歧，都是儒家意识形态的体现，且后者是在前者认可与允许的空间里发挥作用的。因此，通过绅士的连接以及儒家文化的滋养，正式的官僚体制与非正式的地方秩序之间构造了一个精巧的秩序衔接机制，共同维系了帝国秩序的稳定。有鉴于此，可以得出的基本结论是：绅士才是在中国传统的乡土社会里真正发挥半正式治理功能的“准官员”，且绅士并不完全独立于国家与社会之间，而是高度依赖二者而存在的。

曹锦清（2012）认为中国正面临着一个借助西方语词不能准备表达，离开西方语词又无法表达的困境。因此，他提出要“再造语词”。王绍光（2012）的观点与曹锦清类似，他提出讨论任何问题，一定要跳出别人圈出来的框框，包括流行的概念、分析框架、理论体系。所以，既然“国家与社会”理论与第三领域的分析框架不能解释半正式治理的存在空间问题，那么，就有必要从中国传统文化中汲取营养，结合中国经验，尝试提出新的分析概念与分析框架来把握半正式治理实践的内在逻辑。接下来，笔者将试图提出一个“公域、私域与公私秩序”的分析框架来论证半正式治理的存在空间及实践机制，并通过探讨公域与私域各自秩序的变迁逻辑来深入认识中国走上现代国家建构道路以来半正式治理实践的变化动向，进而以鄂东南YP镇1950-2010年农村基层治理的实践经验为例来加以佐证。

二、公域、私域与公私秩序：一个新的分析框架

1．公域：半正式治理的宏观体制环境

公域指的是国家宏观政治的实践场域。公域里政治的核心命题是政权合法性，国家治理围绕着巩固与夯实政权合法性基础展开。在西式政体思维里，为了建构政权的合法性基础，国家就必须致力于建构一套完善的官僚行政体系，适时推进治理制度的变革，以实现对民众有效治理的目标，获取良好的治理绩效。因此，公域里的政权建设以强化国家治理能力为基本目标，以完善官僚行政体制设置和推进国家制度建设为重要保障。然而，在中国传统的帝制时代，君权的合法性不是来自于人民的授权，而是在“王侯将相，宁有种乎”的意识形态影响下，来自于战争发动与势力较量中的“胜者为王，败者为寇”的竞争法则。虽然统治者都会强调“君权神授”的神圣性，但是都无法从根本上改变君权合法性来源的本质内涵。对于农民来说，君权是否合法在于君权做出了什么样的政治承诺，又在当政过程中兑现到了什么样的程度。公域里的政治，并不是要建立完备的法律规章等制度体系，而是有限法律与儒家教化的统一。用王绍光（2012）的话说，公域里的政治应是中式的政道思维，重视为政之道、治国之道，或者更具体地说是治国的理念与治国的方式，而制度不过是政道的一部分。因此，政权的合法性在于皇帝与官僚是否遵守了为政之道、治国之道。在这里，遵守与否又可以和公与私联系起来，如果遵守了“道”，即是维护了公理，反之，则是徇私利。公域里的政治，除了严刑厉法之外，最关键的是教化，即要倡导崇公抑私的价值理念，以潜移默化地影响官员的思想，规范他们的行政行为。

然而，到了近代以后，随着中国国家政权建设的展开，西方的政体思维开始影响公域里的政治。中华帝制时代，小农经济剩余的有限与财政收入的不足，限制了官僚行政体系的发展，迫使君主专制的封建帝国不得不采取一种尽可能节省财政开支的“简约主义”治理模式，形成了“皇权不下县”的政权建设传统。随着中国逐步从传统国家向现代国家的转型，政府需要汲取更多的小农经济剩余以完成国家工业化的原始资本积累任务，开始以西方的政体思维来主导公域里的制度变迁逻辑，并试图将公域里的制度架构向私域推进，以增强国家在乡村社会的治理能力。然而，国家政权建设既有可能取得正反馈的改制效果，也有可能取得负反馈的实践效果。良性的政权建设，可以强化国家的财政实力，增强国家为农民提供公共品的能力，改进国家与农民的关系；失效的政权建设，既会带来政府机构和公职人员的膨胀，造成政权的内卷化，也会带来农民的不满，损毁政权的合法性，最终使国家在合法性的争夺中走向崩溃。因此，公域里的政治，必须在发展与稳定，推进政权建设的力度与国家具备的资源汲取能力之间取得某种平衡，以避免国家与农民关系的恶化，侵蚀政权的合法性基础。

所以，近代以来，公域里的政治逻辑开始受到西方政体主义思维的影响，虽然其间屡经波折，但是整体来看，国家越来越开始强调普遍主义逻辑的制度建构的重要性，推崇乃至神化现代公共治理规则的效能。而这构成半正式治理模式变迁的宏观体制环境。

2．私域：半正式治理实践的社会基础

私域，指的是县以下承载农民超越信仰和世俗生活的实践场域，是由各种错综复杂的关系交织而成的农民的生活世界。私域既锻造了农民的人生价值观和生命意义观，使农民能够依托地方社会形成历史感和归属感，并逐步生成稳定的村落共同体意识，又锻造了农民特殊主义取向的日常行为逻辑，使农民能够依托宗族或自然村形成自愿联合的力量，以化解单个家庭所无力提供而传统国家与转型国家也无暇顾及的诸如生存安全、水利供给等必需的公共品供给难题。综合来看，作为承载半正式治理实践的社会基础，私域具有以下六个方面的特性：

第一，私域里的产权边界是不清晰的。西方经济学和法学思想认为“产权是一束权利”，具有排他性和可转移性，产权所有人对资产具有完整的控制权（Demsetz,1988）。明晰的、个体化的产权所有观是西方私人领域构成的核心思想。然而，在中国农村的私域里，产权更像周雪光（2005）所说的是“一束关系”，个体化特征并不明显，产权的边界也不如西方社会那样清晰。如在1900-1942年的华北农村，土地买卖仍遵循同族人和同村人优先的原则，土地的所有者并没有完全的土地控制权（杜赞奇，2006）。并且，很多地方还保存着公共所有的族田与庙田，而这些公田按照规定往往以较低的价格优先租给本族或本村贫困的农户经营。中华人民共和国成立以后，随着农业合作化运动的展开和人民公社制度的确立，土地的产权属性仍然是模糊的，土地的所有权、经营权和收益权等多种权利特性彼此分离而又有机地结合在一起，国家、集体和个人都不拥有完整的土地产权。家庭联产承包制实施以后，土地的所有权归村社集体，经营权归农户，而收益权则要同时兼顾国家、集体和农户三方利益。农地二轮延包政策实施以来，农村土地流转的规模在不断扩大，但是仍以村民小组内和自然村内熟人之间的流转为主要的流转方式。由此可以看出，中国农村的土地产权长期以来都具有群体性或集体化特征，这与西方私人性、个体化的产权特征有着质的差异。

第二，私域里的农民行为具有迥异于西方个体主义的群我主义特征。费孝通在《乡土中国》中指出，西方的社会关系是一种团体格局，人们共享着同一套平等观念和宪法观念，遵循着个体主义的行为逻辑。中国的社会关系则是一种差序格局，一切价值是以“己”作为中心的自我主义，强调推己及人的社会关系的重要性。所以，在他看来，“为自己可以牺牲家，为家可以牺牲族……”成为一个“事实上的公式”（费孝通，2006a:24）。但是，学界已有研究表明，在乡土中国社会里，一方面家庭构成中国农村社会最基本的组织单位，另一方面还存在着一个超越单个家庭的农民认同与行动单位——宗族或村庄（贺雪峰，2007）。农民的双层认同观念对应的是农民的“自家人”和“自己人”认同意识。其中，“自家人”是核心，而“自己人”的信任建构则是从传统的“自家人”信任构架基础上发展起来的一种关系性信任（杨宜音，1999）。在传统社会里，宗族和村庄构成农民“自己人”认同意识来源的基本载体。因为有“自己人”的存在，农民本能性的个体之私就会遭到压制，在“自家人”之私利与“自己人”之“公利”发生碰撞的时候，农民往往不得不为了维护“公利”而舍弃私利。所以，自我主义的推己及人的公式在地方社会里并不完全成立。受结构性的“自己人”群体观念的约束，农民的行为遵循的是“以群为重，以己为轻”的群我主义逻辑（赵晓峰，2013），这里的“群”在传统社会里指的主要是宗族和自然村，而在当前的中国农村则开始在区域间呈现出多元化的特征，贺雪峰（2007）将之归纳为宗族、小亲族、户族、村民小组、行政村等多种农民认同与行动单位。虽然在少数农村地区，比如阎云翔（2009）笔下的东北下闸村，农民的个体化进程加快，但是在失去结构性的“自己人”的束缚后，锻造出来的却是“无公德的个人”，这恰恰说明，“自己人”在私域里具有相当强的重要性。个体小农离开“自己人”的规约，又不具有现代公民的基本素养，就有可能形成残缺的公民权利观，过分地强调个体的权利，而不履行基本的义务。

第三，私域里的地方性规范是权力政治与派系政治的生动体现。在私域里，人是生活在关系网络中的，每个人拥有的社会资本的丰富程度不同，可以动员的资源有多寡之分，社会地位也有高下之分。而任何一个超越家庭之上的“自己人单位”，也是长期生存在相对稳定的社会结构中的，拥有的资源、占据的社会地位都有很大的不同。受制于此，私域里锻造出来的农民的公平观念和正义观念，并不遵循人与人、群体与群体之间完全平等的平面化原则，农民的行为逻辑不可避免要受自身地位，不同派系、派性之间势力大小、强弱等结构性因素的影响，他们在现实生活中追求的是被地域社会所承认的“常识性正义衡平感觉”（滋贺秀三，2003），只有“不识时务”的个体或群体才会一味地去追求绝对的公平与正义，在大多数时候，个体或群体追求的不过是与自身势力相匹配的纠纷解决办法或义务分配方案。因此，无论是作为“自家人”角色出现的个体，还是作为“自己人”角色出现的群体，都必须遵守私域里通行的规则或规范，只要在各种互动关系中能够触摸到“常识性正义衡平感觉”，就不会过分地去追求绝对意义上的对与错。所以，约束农民行为逻辑的地方性规范是与个体或群体所处的社会地位高低，个体所在派系势力的强弱等私域里的权力结构相匹配的。

第四，私域里的政治与国家宏观政治没有太大关系，而是由气、忍、报、时运、社会记忆等本土文化所滋养生成的有关日常博弈的生活政治。气，是理解中国乡土本色的农民社会行动的一个独特概念（应星，2010）。俗世的生活难免会使不同的人或群体在频繁的互动中“磨牙生气”。有了“气”就会有“气”的释放，弱势的一方往往就会在“气”的释放与调控中处于守势，不得不“忍气吞声”。一时的“气”“忍”了下来，不代表弱势的、理亏的一方就真正获得了心理的平衡，他们会在“韬光养晦”中寄希望于“时来运转”的未来时刻。即便是这辈子难以翻身，农民也会默默地积蓄力量，期待在后世子孙身上获得爆发的机会。正是“‘时’的介入导致了中国人可以放弃对现实不平等的不满，而把一切寄托于后代”（翟学伟，2010）。一旦双方的力量对比发生质的变化，强者变弱，弱者变强，新的强者就会为长期“隐忍的气”寻找新的释放机会，矛盾与纠纷就会再次上演。周而复始，个体与个体，群体与群体之间就有可能形成世仇，生成“世代不通婚”的习俗，演变成农民口中代代相传的社会记忆。应该说，“气”的过度释放在私域里并不是常有的事情，只要能够在乡村权威的调解下获取心理上的“常识性正义衡平感觉”，农民通常就会采取“忍耐”的斗争策略，以避免博弈关系向恶性的方向发展。

第五，私域是一个以自然村为中心而边界模糊的地域性概念。费孝通认为“中国乡土社区的单位是村落”（费孝通，2006a）。对此，弗里德曼（2000）提出了质疑，他认为村落并不能构成中国乡村社会结构的基本研究单位，进而与施坚雅（1998）一起分别提出了研究中国乡村社会的宗族范式和基层市场体系理论，丰富了对乡土中国社会的认识。然而，毋庸置疑的是，费孝通所说的“从三家村起可以到几千户的大村”，在农民的生产生活中仍然占据着中心地位，也是农民魂牵梦绕的可以安放灵魂的地方。本书中的私域，以自然村为中心，却又不局限于自然村，而主要是以自然村里的人所能够经常涉足的地方为界限的地域性概念。在自然村里，人与人之间的亲密关系更甚，人际交往的频度更高，社会网络密度更集中。但是，自然村并不能满足一村之民的所有需要，农民还需要依托自然村以外的世界来满足婚配与市场交换等各种需要，也就必然要与外群体的人发生各种复杂的关系。社会认同理论认为人们对自身所属的内群体怀有特殊的积极感情，认为内群体比外群体更有价值。因此，群体偏见是常见的群体态度，个体偏爱和保护自身所属的内群体，厌恶和贬损外群体的现象是普遍的（潘璠、佐斌，2009）。所以，不同的群体难免会发生合作抑或竞争的关系，合作的典型，如华北平原的看青会等，竞争的典型，如因水利、土地、山林等资源竞争引发的宗族械斗等，各个“自己人单位”为了增强自身可动员力量，还会通过宗族联姻等手段以结盟的形式扩张势力。在私域里，内外群体之间的合作、结盟与竞争、较量的关系是并存的。良性的互动关系会在不同的群体之间形成稳定的通婚联姻关系，进而形成相对稳定的通婚圈；恶性的互动关系则会在不同群体之间形成世仇关系，以致在地方社会里常常会沉淀出不同宗族、村庄之间世代不通婚的习俗。

第六，私域里的秩序机制以农民的公共理念为基础。吴理财、李世敏（2009）认为中国农村社区的公共理念不同于西方的公共观念，公共观念与公共精神、公民品格相关联，而公共理念源自于农民对同宗之间共同利益和文化的认同。进一步讲，公共观念与宪法观念及市民社会观念相连，而公共理念与宗族及社区认同相连。与公共观念之“公”相比，公共理念之“公”仍是私。由公共观念导向的公共性是普遍主义的，而由公共理念导向的公共性则是特殊主义的。所以，在私域里，农民的公共性诉求很容易走向集体利己主义，这里的公共性虽然可能会以特定群体利益的面目出现，但其实质“却是对更大的公共性的牺牲和对利己主义的遮蔽”（李友梅、肖瑛、黄晓春， 2012）。源自农民认同的公共理念是社区文化的内核，也是自然村落和私域里的社会秩序形成的核心元素。所以，私域是一个依靠礼治形成秩序的社会。礼治就是以地方性共识、以公共规则为内在秩序机制的习惯法、民间法来治理。由于其极度强调公共理念的价值，对个人而言，“礼治秩序”所蕴含的就是整体主义的价值取向，是不能随心所欲、为所欲为的行动逻辑。整体不是单个的我，是由诸多的“小我”聚集而成的“大我”。整体主义强调的是以“小我”为中心向往外推的人情、面子等社会交往机制具有“公共性”，“自我”必须“克己”以按照地方性共识、公共规则来约束自己的行动。然而，农民行为逻辑的整体主义一旦超越了“自己人”的范围，跨出私域的界限，自外向内、自上向下看则会发现其很快就回归到特殊主义行为逻辑中去了。毕竟，礼是规范熟人社会里人与人之间的交往关系的，并不能推广到宗族、村落等私域以外的陌生人社会。与规范礼治社会秩序的人情、面子等习惯法、民间法相比，“放之四海而皆准”的国家法才具有普遍性。法是靠权力和暴力来推行，礼则是靠教化来习得，在“民不告，官不究”的传统社会里，法和礼以宗族、自然村为界限是可以并行不悖、相得益彰的。

综合以上六个方面的特性来看，私域是一个嵌入中国传统文化内核，并与乡土社会秩序形成机制相匹配的概念。私域的存在，在满足农民各种需求的同时，也割裂了农民与国家的联结纽带，使他们严重缺乏对私域以外自身缺乏认知的外面世界的憧憬与向往。而公域对农民而言，就成了一个与自己的日常生活不相干的陌生领域，远离了农民的生活，超越了农民的认知界限，不能承载普通大众对生命价值的终极追问，也不能为农民提供超越性信仰的来源。农民传宗接代的生育观念和光宗耀祖、光耀门楣、荣归故里、告老还乡、叶落归根的桑梓之情也是在私域里久经酝酿生成的地方文化和地方传统。所以说，私域构成一个自治的社会自治场域，农民很少有机会与国家或官方发生直接关系，以致农民形成了“有宗族信任而无国族信任”的政治信任格局（赵晓峰，2013）。这既构成了半正式治理的社会基础，也构成了国家政权建设的社会基础。

3．半正式治理：公域与私域之间秩序的承接与转换机制

综合以上所述，我们可以看到在传统帝制时代，公域与私域是异形同构的关系，虽然公域里推崇的是普遍主义的法治规范，私域里通行的是特殊主义的礼治规则，但是在法治规范与礼治规则背后蕴藏着的都是儒家思想。因此，国家通过饱受儒学熏陶的绅士，打通了公域里的法与私域里的礼的隔膜关系，使国家的治理目标能够转换成农民认知的符号，以实现国家对乡村社会的有效治理。正是借助这套精巧的制度设计模式，国家在乡村社会达到了间接治理的良好效果。在自上而下的轨道上，国家将政策目标和任务指标层层下达到县级政权，县级政权再传达到绅士那里，由绅士负责将之进一步地分解、转换，使之成为农民认可并遵守的“土政策”。而在自下而上的轨道上，农民在生活世界中出现的矛盾、纠纷，如果在私域里没有得到满意的调解结果，诉之于公域向“县官”求救，其结果大多是“县官”受案后再转交给绅士按照地方性规则去处理。以绅士为中介，公域的任务可以借用私域里的资源来完成，这就是传统社会里半正式治理的内在逻辑和实践机制。

鉴于此，我们可以将私域与公域在规则的承接与转换之中生成的秩序称为公私秩序。理想状态的公私秩序是指国家通过授权，将私域里自然生成的宗族性权威合法化为体制所承认和接纳的“准官员”，使之兼具“国家授权的合法性和农民赋予的认同感”的双重权力属性，使公域里的政策、法律、制度等普遍主义的规范能够被私域所承接，并转换成地方上农民所熟悉的特殊主义的规范，从而使国家的治理目标能够在乡村社会得到实现，使村庄内部的社会秩序得以维系。

准官员与半正式治理的制度安排，在农村基层治理实践中有着重要的作用，但是却难以与现代国家制度建构的需求相融合。在20世纪上半叶的中国乡村，国家权力随着政权建设的推进逐步渗透进基层社会，农村基层自治单位的完整性遭到破坏，村庄权威被吸纳进正式体制，绅士被区长和村长所替代，政治“双轨制”被拆除，基层行政体制日益僵化（费孝通，2006a）。汲取农业剩余的压力持续增大，迫使乡村权威纷纷选择逃避责任，保护型经纪人被赢利型经纪人所替代，基层政权内卷化程度越来越严重，政权建设既没有带来政治合法性的增长，也没有带来规则之治，相反是机构的膨胀与人浮于事（杜赞奇，2006）。法律下乡的结果是“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”（费孝通，2006a）。毋庸置疑的是，政权建设破坏了“准官员”的制度安排机制，压缩了半正式治理的实践空间，使基层行政与管理失去了灵活性和变通性，是民国政府农村政策失败的关键。

那么，新中国成立以来，公域与私域各自的秩序机制发生了什么样的变化，“准官员”与半正式治理的基层行政方式在现代国家建构的过程中是否仍在发挥作用，将是本书接下来探讨的主要内容。

三、半正式治理实践的秩序机制及其变迁逻辑

周雪光、艾云（2010）认为社会变迁过程中有着多重的制度逻辑，制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用和约束的，而不同群体和个人的行为受其所处场域的制度逻辑制约。由于以准官员为农村基层公共权力主体的半正式治理实践，受公域与私域里两种不同的制度逻辑的约束，所以，考察历时态的半正式治理实践的规律性，就必须着力于分析公域与私域里的制度变迁逻辑，以及准官员的行为演变机制。

1．公域里的秩序变迁机制

在中华帝制时代，皇权止于县政，公域即是指县及县以上的官僚行政领域。自晚清伊始，中国走上了现代国家建构的道路，国家权力不断下沉，试图将执政者的执政理念贯彻落实到乡村社会，以实现对农民的控制与治理目标。因此，公域在不断拓展实践领域的过程中，国家推行的政权建设主要有两种方式：一是目标导向，试图将国家的路线、方针和政策贯彻到基层，以执政者的执政意图来整合分散的小农，完成国家的治理目标。此种导向的政权建设融合了传统的政道思维，在人民公社时期表现得最为明显，国家非常重视社会主义意识形态宣传教育及运动式治理等非常规性的治理策略和技术手段的运用，而较少兼顾制度建设的重要性。二是规则导向，试图通过自上而下的制度变迁，确立现代公共治理规则的主体地位，以国家制定的制度来替代私域里通行的特殊主义的地方化的规则。这种方式从20世纪80年代初即开始推行，进入新世纪后表现得尤为突出。取消农业税费以后，国家再也不需要直接从小农经济剩余中汲取财政资源，也就不再会直接加重农民的家庭经济负担。相反，随着城乡统筹力度的加大，国家的财政资源源源不断地输入乡村社会，资源的流向发生了重大变化。顺应新形势的需要，国家开始致力于推进国家基础权力建设的进程。基础权力与专断权力相对应，指的是一种中央集权国家的制度能力，而制度能力旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，从本质上看是一种国家通过基础设施，渗透和集中地协调市民社会活动的权力（迈克尔·曼，2007:68-70）。国家基础权力建设即是要建立现代公共服务机构，制定现代公共管理规则，并将此作为衡量政权建设成败的关键指标。所以，公域里的制度变迁，反映的是现代国家建构的逻辑。由此，我们可以得出以下命题：

命题1a：在现代国家建构的过程中，执政者逐渐接受了西方的政体思维，改变了治理理念，越来越强调现代公共治理规则的价值，将以国家普遍主义的规范取代地方特殊主义的规则视作政权建设的基本目标和发展方向。

然而，中国的现代化并没有现成的固定模式可以照搬，在苏联模式被打破以后，“摸着石头过河”就成为国家探索改革开放路径的主要选择。由于中国农村区域之间的非均衡性和巨大的差异性，中央政府推出的政策往往在不同的地区会有不同的实践反馈效果，全国各地的地方政府在贯彻执行党的路线、方针和政策的时候，也有可能会在法律和政策规定的边缘地带因地制宜地进行一些实践的创新，摸索适合当地实际的发展模式。面对新的创新性实践总结出来的经验以及凝练出的理论，国家必须加以筛选、判断，选出具有可推广性的典型，将之在更多的地区进行复制，进一步地检验其适用性。如果，试验的反馈是正面的，国家就有可能将这些试验所蕴含的制度变革经验吸纳进国家制度建设的指导思想中，加以立法或是制定出新的政策，使之上升到国家层面，成为国家的意志，进而成为公域里普遍推行的公共治理规则。反之，如果试验的效果是负面的，国家可以站在更高的层面加以纠正，使之不至于产生恶劣的社会影响。由此，我们可以提出以下命题：

命题1b：在制度建设的进程中，国家必须对地方经验加以筛选和判断，将具有实践价值的地方经验吸纳进国家制度中，完善国家治理的基本规则。反之，则要对已有政策做出反思，给予必要的修正，以更好地适应时代发展的需要。

2．私域里的秩序变迁机制

“自家人”和“自己人”是私域里农民最为重要的两个认同与行动单位，只要农民的“自家人”和“自己人”认同意识没有完全消解，农民就难以真正成为西方文化意义上的个体主义的理性行动者。从中国农村的现实出发，村落社会正在发生史无前例的巨大变化，农民的家庭观念、宗族认同意识、社区认同感、人际关联模式、日常行为逻辑，及农民的国家观念等都在发生质的变化，地方文化的构成要素在破碎中重组。虽然从整体上看，中国农民的个体化进程正在加快，但是核心家庭依然是农民“自家人”意识的内核，且新的基于社会分层和利益分化等因素形成的派系观念与残存的宗族观念也仍然可以构成农民“自己人”认同意识的重要来源。随着农民个体独立性的增强，农村社会正在形成以个人主体性为主导的“圈”；同时，随着社会分层趋势的加剧，农村社会也在形成以层级结构为主要表现特征的“层”，“圈层结构”开始代替“差序格局”成为中国农村社会的基本特征（宋丽娜、田先红，2011）。这里的“圈”和“层”都有可能替代宗族或村落成为农民“自己人认同”的载体，成为农村社会新的派系势力形成和派性政治展开的社会基础。

在传统社会里，“自己人”的信任建构主要是基于先赋性的血缘关系，而在当前中国农村，一方面，传统的宗族认同观念仍然是农民“自己人”群体意识来源的基本观念载体，另一方面，后天的交往性关系也日益成为农民“自己人”信任建构的重要资源。宗族是一个先天性的亲密社群，它的团结性“依赖于各分子间都互相地拖欠着未了的人情”（费孝通，2006a），而在后天交往性关系建构的“自己人”群体中，人情也是孕育亲密社群的重要资源。人情和面子，遵循的都是特殊主义的互通逻辑，是社会资本在村落社会里的基本体现形式，从中甚至可以看出一个人的社会地位和民间信誉。经过社会主义改造和消费主义导向的市场经济的冲击，人情和面子的发生机制也在发生变化，但是仍然在农民的日常生活实践中延续了下来，成为“正式权力非正式运作”的重要治理资源，这在法律社会学的经典影视剧《秋菊打官司》和强世功、赵晓力的“依法收贷”的案例中都体现得非常明显。

此外，农民的公平观念和社区正义观念等地方性规范，也不会在国家制度变迁的过程中快速地退场，而会在一段相当长的时间段内影响着农民的日常决策和行为取向。以农村社会普遍存在着的“算平衡账”为例，在人民公社时期，就存在于生产队与缺粮户之间；分田到户以后，则大量发生于村民小组与尾欠户之间。农民在家庭经济困难的时候，可以向生产队借粮，也可以将尾欠税费挂在账上，待以后还给集体。农民认为这样的方式是公平的，是农民享有在集体土地上劳动并获取相应的工分报酬和承包土地权利的基础。相应地，村组干部如果能够持续算清平衡账，在普通村民看来就是在守护正义，大多数农民就会在少数人不交或交不起农业税费的情况下继续履行税费缴纳的义务。即便是在取消农业税费，国家严禁村组干部强制收缴农业税费尾欠的政策实施之后，这种观念仍然在影响着农民的行为逻辑（赵晓峰， 2013）。以上事实的逻辑，可以用以下命题概括：

命题2a：地方文化和地方性规范的变迁是一个缓慢的、长期的过程，特殊主义的行为逻辑在相当长的时期内仍然具有较强的生命力。

在地方社会变迁的过程中，国家处于主导性的优势地位，但是私域里的农民并不完全是被动的，他们极有可能会从国家制度变迁中汲取新的资源，寻找政策的空隙，发挥生存性智慧（邓正来，2010）的创造价值，在变化中不断调适并生成新的地方性共识。比如小岗村的分田到户试验，在生存资源高度匮乏的压力下，农民以按手印的传统方式创造了家庭承包责任制的制度变迁模式，拉开了农村改革的序幕。再如农民的生育观念和生育行为，表面上看中国人口的总和生育率在不断下降，但是农民的男孩生育偏好仍然得到了有效的表达和实践，新生婴儿性别比失衡问题越来越严重。如下文，税费改革后，当以村两委为公共权力主体的正式治理陷入困境的时候，农民仍然可以借用传统资源，创造出社区发展理事会这一新的非正规的组织形式，以社会自治的方式维护村落社区的秩序稳定。由此，我们可以总结出以下命题：

命题2b：私域里的制度变迁具有一定的主体性，农民可以利用他们的生存性智慧，消解公域向下推进带来的制度变迁压力，调适形成新的地方性规范。

因为公域里的制度变迁，追求的是普适主义导向的国家层面的制度在乡村社会的直接治理能力。而私域里的制度变迁是缓慢且具有主体性的，因此，虽然国家政策、法律和制度能够借助强大的行政权力体系和组织宣传网络进入乡村社会，但是却不可避免会与私域里的地方性规范发生碰撞。碰撞的结果是，农民越来越多地拿起法律的武器，地方社会的秩序却越来越难以维持；国家制定的法律、政策和制度越来越多，渗透能力越来越强，基层治理的难度却有增无减。所以，我们还可以得出以下命题：

命题2c：只要农民的日常行为逻辑没有发生根本性改变，特殊主义逻辑的地方规则仍然在影响着农民的生活行为逻辑，私域就有存在的空间，基层治理模式的创新就必须重视制度变迁的社会基础。

3．半正式治理的实践变迁机制

农村最基层的公共权力主体是半正式治理实践得以展开的组织载体。他们的权力根基在地方社会，介入公务的合法性来自于政府的授权。由于并不直接从国家财政获取类似行政系统的公职人员的工资报酬，他们的官方身份是不完整的，他们出任乡村领袖的主要动机“是出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑，而并不是为了追求物质利益”（杜赞奇，2006:4）。由于准官员的权力性质具有双重性，它就具有治理技术创新的能力，其中比较重要的治理术有两个：其一是“化公为私”的治理术，准官员可以把普遍主义运作逻辑的政策、法律、制度转换成农民认可并接受的特殊主义运作逻辑的地方性规范，从而在普遍主义与特殊主义、公域与私域之间搭建一个来去自如的桥梁，以完成自上而下层层分解而来的任务指标。其二是“公缺私补”的治理术，即在必要时，准官员可以用人情、面子等私人的治理资源来弥补正式权力的不足。

准官员，扮演的身份是双重的，既是村落社会的当家人，也是国家权力的代理人，在具体的实践工作中，他们必须在国家任务和社区利益之间取得某种平衡，既要尽可能地完成国家任务，也要保护农民的基本生存权益，使国家治理目标能够在农民接受的限度内得以实现，进而以此巩固自身在私域里的权威。如果国家任务过重，准官员不能从治理中获益，村庄领袖就会像1900-1942年之间华北平原的保守型经纪人一样，想尽办法逃离村庄，摆脱公职的束缚，从而破坏准官员的选拔机制，损及半正式治理的内在机制。以此，我们可以得出如下命题：

命题3a：农村基层的公共权力主体必须能够在国家任务和地方社区利益之间取得某种平衡，并从中增进自身的社会资本存量。否则，乡村权威就会拒绝出任村庄领袖，半正式治理的实践机制就会遭到破坏，国家的治理目标就难以实现。

同时，在实践中，准官员必须具有政策执行的变通空间，能够适应当地情况，灵活执行国家政策，增强自身解决实际问题的能力。如上所述，准官员的两种治理技术创新的方式，都在不同程度上背离了现代公共治理规则的一统性要求，但是却在地方上发挥了重要的治理价值。在目标导向的政权建设中，由于准官员的政策执行灵活性比较大，只要国家任务在乡村权威认可的地方民众能够承受的限度内，他们就会竭力完成自上而下分解下来的任务和指标。而在规则导向的政权建设中，准官员执行政策的灵活性受到了极大的约束，他们必须严格按照现代公共治理规则的制度规定行事。如此一来，私域与公域之间的秩序承接与转换机制就遭到了致命的破坏，无论是“化公为私”的治理术，还是“公缺私补”的治理术都失去了现实的治理价值。即便农村公共权力主体愿意更好地服务社区发展，也难以施展抱负，不得不悬浮于乡村社会之上，沦为维持型组织。由此，我们可以概括出一个新的命题：

命题3b：在私域没有发生彻底变化，特殊主义的行为逻辑仍在影响农民日常生活时，半正式治理就仍然有存在的价值，盲目推进国家制度建设的进程，不仅难以给乡村社会带来善治的局面，相反还会恶化乡村治理的形势。

四、YP镇的农村基层治理实践：一个案例研究（1950-2010）

1．半正式治理的实践机制考察

YP镇位于鄂东南地区，与江西省交接。YP镇的农民大多是在明朝年间从江西省搬迁到当地居住并繁衍生息的，村庄的宗族势力较强，农民的宗族认同意识仍然很强。近年来，村庄变迁的速度加快，现代性特征越来越明显，但是传统宗族文化的核心元素依然存在，宗族意识仍然在影响和决定着农民日常的决策和行为逻辑。YP镇是一个典型的农业大镇，共有6.7万人，128.2平方千米，现辖两个居委会，27个村委会，200多个自然湾（自然村）。当地的一个行政村由多个自然湾构成，而95%以上的自然湾或是单姓湾，或是一姓占主导的杂姓湾，由此决定了该镇基层治理的历史和现状相对都是比较复杂的，为我们考察农村基层半正式治理的实践变迁机制提供了较好的样本。

综合以上所述，我们在下面的实证研究中，主要考察半正式治理实践机制变迁的三个方面：第一，社队与村组干部（准官员）的选拔方式，即基层干部是由村民选举产生，还是由政府任命产生，或是通过两种方式的综合运用产生。选拔方式决定着农村基层干部的权力性质，也影响着他们的工作取向，是考察半正式治理实践机制的关键指标。第二，农村基层干部可用治理资源的来源。主要考察治理资源是公域里官方的、公家的、正式的资源，还是私域里非官方的、非正式的私人性资源。资源的私人性程度越高，基层治理的地方化色彩越浓，国家制度建设的成效越小；反之，说明成效显著。第三，基层治理的实践绩效如何。包括两个方面，一是国家阶段性政策目标的完成情况；二是村落社会秩序的维系状况。前者关乎国家政权建设的成效，后者关乎农民的生活满意度，共同构成农村基层“善治”的基本目标。

2．中华人民共和国前期的农村基层治理：1949-1980

中华人民共和国前30年的农村基层治理以1962年为界可以划分为两个相对不同的历史阶段。其中，1949-1961年是农村基层治理模式的实践探索期，先后经历了土地改革、农业合作化运动和人民公社化运动等阶段。直到1962年，随着“三级所有，队为基础”的人民公社制度的确立，农村基层治理模式的基本框架开始确立并在后续的20余年时间里保持了相对稳定。

在中华人民共和国前30年的YP镇，政府改变了乡村领导人的遴选方式，公社掌握了干部任免的主动权。在乡土社会里，权威是在人际交往与互动中自然生成的，并不需要村民们的一致性投票表决，更多是基于农民的无声认同。它的合法性来源于村落，行为逻辑也必然要符合村民们的期待。因此，他们在无形中就成了地方传统的践行者和传承者。在人民公社时期，以当时的YP公社东坝大队为例，第一任书记是在火线入党后当场任命的，其他大队干部则是由书记提名报上级备案通过的。之后，东坝大队的干部曾经进行过三次选举，第一次是直接海选产生，接下来的两次都是由公社酝酿一个候选人名单，再由社员选举产生的。而生产队的干部，一般都会经过社员举手表决，通常的流程是，大队干部到生产队召集社员开会，先组织社员选举本年度各项工作的积极分子，大队干部再对相中的积极分子做介绍、评价，引导社员的情绪，使其能够领会大队干部的意图，然后再交给社员去表决。从选举的结果来看，在正常情况下，大队干部的意愿都会得以实现，很少有大队相中的干部当选不了或是没有相中的干部当选了的现象出现。能够做到这一点，关键是大队干部往往对各个生产队的情况都知根知底，老百姓信服谁不信服谁都了然于胸。这样一来，生产队干部的遴选方式就是“群众信任+组织委托”，“群众信任”在前，“组织委托”在后，乡村权力的合法性来源就成了“农民认同+组织授权”的“认同—授权”模式。公社和大队“授权”的重要性在于能够保证既有群众基础，又能完成国家任务的积极分子来担任生产队干部，如果仅有群众基础就意味着有极大可能选出只顾“自己人”的利益而对国家利益漠不关心的人去担任干部。

当好生产大队和生产队的干部并不是一件容易的事情。政府希望基层干部能够无限忠于国家，竭尽所能贯彻落实党的路线、方针和政策；村庄里的“自家人”和“自己人”希望基层干部能维护他们基本的生存权益和发展权益，最大可能地守护集体劳动的成果。如果基层干部不能在二者之间取得某种平衡，自身的干部身份都难以得到保证。虽然从遴选程序上看，地方政府通过层层控制的办法掌握了基层干部任免的主导权，但是由此产生的基层干部要想顺利地开展工作，还必须兼顾“自己人”的利益，否则照样也会被赶下台。在YP公社，很多生产大队，尤其是生产队的队长，像轮流坐庄一样，一个接一个地还没有在位置上坐热，就在被动抑或主动中下了台。其中的深层次原因从人民公社时期农民的瞒产私分行为层出不穷的现象里就能够得以显示。由于粮食等生存资料的相对不足，农民的生活尚未完全解决温饱问题，他们并不能完全领会并贯彻国家的统购统销政策，尤其是在自身的生命权益遭到威胁的时候，农民保卫劳动果实的动力就会被无限激发，瞒产私分行为自然上演。在YP公社，一般来讲，瞒产私分是生产队内公开的秘密，瞒外不瞒内，甚至有些生产队还会为此偷偷召开社员大会，由生产队的主要干部首先拿出一个意见，再交给社员讨论表决，通过后就开始私下里实施。瞒产的数量则是不一定的，在年成好的时候瞒的相应就多些，年成差的话生产队的压力也大，瞒的就少些。对于生产队里的瞒产私分行为，任何一个社员都不敢轻易告密，否则就会遭到其他人的一致指责。当然，生产大队的干部还是知道的，毕竟他们也要从生产队里拿工分、分粮食。不过，大队干部往往也是充耳不闻，不会主动去戳穿生产队里发生的骗局。在这样的时代背景下，如果土生土长的大队长、队长亦步亦趋地紧跟着地方政府的步伐，不顾“自家人”及“自己人”的生命安危，竭力去完成公余粮收购的目标，就必然会被当地村民所唾弃，其工作也会遭遇大家的一致抵抗，最后灰溜溜地离开地方政治的舞台（命题3a）。

所以，人民公社时期，虽然国家通过构建完整的组织网络体系，从政治、经济、社会和文化等各个方面加强了对乡村社会的控制和渗透能力，但是扎根地方的基层干部的身份仍然是两面的，以他们为中介的基层治理实践仍然具有较强的地方化色彩，农民的宗族认同观念也并没有因为宗族制度遭遇打击而毁灭，仍然在农村或明或暗地发挥作用（命题2b）。然而，半正式治理在人民公社时期的实践从整体上来说是成功的，它基本上保证了国家汲取小农经济剩余目标的实现，使中国能够在一穷二白的经济基础之上和缺乏外资的国际环境约束下成功地在20世纪70年代末期建立起相对完整的国民工业生产体系，同时又维系了农村社会的基本稳定，并通过大规模的劳动力投入以较少的物质成本极大地改善了农田水利等农业生产的基础设施条件，为农业的长远发展奠定了坚实的基础。

3．改革开放后的农村基层治理：1981-2005

1981年，YP地区的农村开始推行家庭联产承包责任制改革。1984年， YP公社正式改制成YP镇，YP地区的农村基层建制开始确立起“乡政村治”的模式。随着1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布实施，村民自治制度也逐步开始在YP镇的乡村土地上得以推行。不过，从20世纪80年代直到2005年农业税费正式取消之前的一段时间里，社队体制虽然被乡村组三级建制所替代，但是村组干部的遴选方式基本上延续着公社时期的传统，乡镇党委和政府基本上仍然控制着干部任免的主动权。YP镇的党委政府在村组干部的选拔上主要抓的是支书和主任两个主要村级干部的遴选工作，其他村组干部的选拔工作大多交给支书和主任根据各个行政村的实际情况去安排。整体来看，这期间YP镇所辖行政村的村两委班子队伍都比较庞大，人数大多都在10个以上。村干部的人数多，是因为支书和主任必须搞好行政村内部各个不同姓氏及主要姓氏内部不同房头之间的平衡工作，确保人数达到一定规模的姓氏及同一姓氏内的较大的房头都能在村两委班子里有自己的“代表”，否则，完全依靠各个村民小组的小组长，很有可能会在部分村民小组出现村级权力的真空，一旦小组长不配合工作，其所在村民小组的各项工作都难以展开。因此，改革开放后的农村基层干部的选拔依然延续着准官员的任免逻辑，仍然具有国家性和地方性的双重权力属性。

1981—2005年间的农村基层治理机制表面上看是连贯的，实际上以20世纪90年代中期为界，也可以大致划分为前后两个不同的阶段。前一阶段的基层治理，用YP镇一个老支书的话说，主要靠“三子”:“当时有‘三怕’：秤子、绳子、本子，这辈子见了这‘三子’，我就怕！别人要讲，我都不让别人讲，讲了就怕！”老支书说的“三子”，秤子是当时到农户家收税费，村干部都要扛上一杆秤，向农户要粮；绳子是捆猪用的，如果哪个农户不愿意交粮，而家里养有家猪，村干部就会毫不客气地将他家的猪给捆走抵账。本子是记账用的，哪家哪户交了多少，还欠多少，在本子上都是一清二楚的。因此，在那个时候做干部，就是掂杆秤、攥把绳、拿个本，谁见谁怕。而“三子”之所以成为老支书的“三怕”，关键是因为他本人就是村里的人，这样明目张胆地到“自己人”的家里去捆猪扛粮，心里过意不去，觉得很没有面子。后一阶段的基层治理，则主要依靠“新三子”：酒瓶子、嘴皮子和脸面子。1995年国家计生委下发了《关于印发在计划生育行政执法中坚持“七个不准”的通知》，通知是针对计划生育工作而来的，却不可避免地波及到了农业税费的征收及其他各项农村政策的落实工作。失去了制度性权力的保障，如果农民不主动交粮纳税，乡村干部又该怎么办呢？孙立平等人（2000）发现了“正式权力的非正式运作”，发现基层干部用人情、面子、常理等地方规范所蕴藏着的非制度性力量来弥补正式权力的不足，以此来完成税费提取的任务。在乡村干部缺乏制度赋予的足够的治理资源的情况下，为了完成“一票否决制”的税费提取任务，就不得不从村社内部寻求治理的资源（命题2b）。原来的“秤子、绳子、本子”是不管用了，乡村干部不得不绞尽脑汁“发明”了新的“三子”。酒瓶子预示着请客吃饭，套近乎，攀交情，拉私人关系。酒瓶子的故事既会发生在乡镇干部和村级主要干部身上，也会发生在村干部和组干部，以及村干部和村里其他有头有脸的农民精英之间，为的就是建构并强化以己为中心的关系网，为自己正常有效地开展工作增加筹码；嘴皮子是说当干部就要能说会道，既要懂政策、懂法律，又要知晓、把握农民的心理，通过说服农民来保证工作的正常完成；脸面子就是说村干部在收缴税费的时候是不能过多地顾及自己的“老脸”，一次收不上来，就接二连三地来找你要。不但村干部自己要来，还要动员与当事人有关系的人一起来做工作。“猴子不上树，多敲几遍锣”，次数多了，那些钉子户一般也要给村干部面子，不然以后上面有什么补助政策自家也就享受不了了，而且都是乡里乡亲的，你现在不给村干部面子，将来自家办事要麻烦人家的时候，就不好说话了。因此，除非家里特别穷，实在拿不出钱，只要村干部多上几次门，一般来说都还是管用的。

不仅如此，到90年代末期，随着农业税费征缴难度的增大，YP镇的村组干部还发明了“代垫”的催缴技术。“代垫”指的是为了从形式上完成农业税费征收的任务，村干部在乡镇政权规定的税费缴清截止日之前，以自筹资金的方式垫付上级政府下达而未能及时从农户手中征收上来的相应数额的农业税费，再从未能按时交纳税费的农户手中慢慢收回的行为。从代垫资金的来源上来看，YP地区村组干部的代垫资金几乎全部来自其自身，并且直到今日也仍然是由时任的村组干部自己负担，而没有转化成村级的负债。一般来说，村组干部在代替村民垫付农业税费之前，都会亲自到尾欠户家打个招呼，声称一下：“既然你实在交不起，我也不逼你，都是乡里乡亲的。可农业税费是‘皇粮国税’，谁也逃不脱的，我先帮你家垫付了，等啥时间你有了（钱）再还我。”村组干部这一看似是形式的“声称”行为，在乡村社会这一特定的场域里暗藏着的是一整套的日常行为逻辑。村组干部“官”虽小，却也算得上是村民心目中的“父母官”了，其愿意代替尾欠户垫付农业税费的行为在村民看来也算是“掌权为民”的一种现实生活体现形式了，更何况村组干部还亲自上门打了招呼，实际上相当于村组干部给尾欠户送了一个实实在在的人情。由此来看，代垫行为实际上是一种“化公为私”的逻辑，具体来讲就是将原本是“公”的农业税费提取任务转换成了“私”的村组干部与村民之间的人情、面子往来行为，用私域里的规则来处理“公”的事务。并且，由于村组干部在村民看来并没有明显的不合法规和熟人社会运作逻辑的借“公”以谋“私”的嫌疑存在，其垫付行为也就有了获得村民认可的基本前提。谈起村组干部在农业税费征缴时代的垫付行为，即便是迄今还有极少数的尾欠户没有彻底“还清”村组干部的垫付款，当地的村组干部和村民都对此依然持普遍认可的态度。在他们看来，于尾欠户而言，村组干部代垫农业税费说明其愿意“买”该村民的“账”，是该村民仍然有面子的表现；而对村组干部而言，其“掌权为民”的形象则借此机会得以体现，同时也是其面子积累和权威生成与维持的重要表现形式之一。因此可以说，由于村组干部基本保持了自身在整个代垫过程及由此而来的一系列后续征缴税费拖欠等活动中的廉洁形象，也就为村组干部化“公”为“私”的治理术提供了发挥良好实践绩效的根本前提（命题2b）。所以，村组干部的代垫行为虽然在一定程度上损害了国家权力的普适性、统一性和权威性，但是在客观上却发挥了弥补国家正式权力不足的重要作用，坚固了村级组织以及乡镇政权的执政根基，在特定的历史阶段内优化了基层政权的合法性形象。

4．取消农业税费后的农村基层治理：2006年以后

随着农业税费的取消，国家不再需要直接从小农经济剩余中提取资源，治理体制正在从汲取型向反哺型转变。与此同时，国家一方面进一步加快了依法行政的改制进程，技术性治理模式开始确立（命题1a）；另一方面财政体制改革倒逼乡村体制变革，撤乡并镇、合村并组，撤销村民小组长等配套措施改革快速推进，行政村的干部数量一夜之间减少了一半以上，维持在3-5个，而村民小组长则退出了历史舞台。

然而，地方文化和地方规范的变迁并不会紧跟国家治理体制变革的步伐，短时间里很难发生质的变迁（命题2a），一快一慢之间形成的瞬时挤压效应难免会加剧村治的困境。税费改革以后，村干部的权力运作越来越规范化、程序化和技术化，但是村庄治理的难度却在急剧上升。以农村债权锁定政策为例，作为农业税费改革的配套措施，2003年下发的《湖北省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》中规定：“化解农户税费尾欠，无论哪种情况，都不能采取强制手段逼债，更不能组织小分队上门强征、强要、强搬实物，违者要追究当事人的法律责任。”而在2004年湖北省人民政府下发的《关于积极稳妥解决当前农村土地承包纠纷的意见》中进一步明确提出：“任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要予以退还。”原本在农业税费征缴时代，农民承担税费缴纳的义务是与享有土地承包的权利相对称而存在的，一个拒绝履行缴纳税费义务的村民是没有权利获得土地承包权的，这在YP镇即为农民公平观念的具体体现。作为村庄的公共权威，村组干部必须尊重农民的公平观念，切实维护社区的正义，即便暂时不能从尾欠户那里收取足额的税费，也必须将尾欠款挂在账上，待他们家里有钱时再收取。“算平衡账”是私域里农民公平观念和社区正义观念的一种重要的体现形式，是村组干部生存性智慧的一种创造性发挥。正是依赖类似的非正式制度创新办法，村组干部才能以“酒瓶子、嘴皮子和脸面子”的非正式治理资源来弥补正式权力的不足。

但是，新的政策的出台，在诸多方面都形成了对农民公平观念和社区正义观念的挑战。取消农业税费以后，一方面是国家不断增加粮食补贴资金，一方面是村组干部还要在禁止使用强制手段的前提下去收尾欠，再加上不管是否交足尾欠都能够享受到土地承包的权利，由此造成的必然结果是没有任何尾欠户愿意主动交还拖欠的农业税费。国家政策禁止征收农业税费拖欠，实际上就是变相地承认“钉子户”以及贫困户不缴纳农业税费拖欠是合理的，也是不会追究法律责任的。本来在农民的公平观念里，农业税费即便是当下拖欠了，将来也必然是要偿还给村集体的，否则就会面临被剥夺土地承包权利的危险。而新的农村土地确权确证政策不仅保证了尾欠农户承包土地的权利，而且搁置了农民履行归还税费尾欠的义务。此外，在国家配合税费改革推出的以粮食直补、农机补贴、农村合作医疗、义务教育“两免一补”等为表现形式的惠农政策中，国家以“撒胡椒面式”的办法直接与农民打起了交道，同样没有剥夺那些有农业税费拖欠的农户享受国家惠农新政的权利。既然，承不承担义务，交不交纳税费一个样，都能享受承包土地的权利，还能享受国家的惠农政策，那么，“别人欠得，我当然也就欠得”。因此，在后税费时代，虽然国家推出了“一事一议”筹资筹劳政策，来替代在税费征缴年代通过乡村基层组织向农民征收农业共同生产费、农村义务工和劳动积累工等手段来向农民提供农村公共品的办法，以弥补国家财政对农村公共品投入的不足，但是在YP镇农村以及全国其他地方的绝大多数农村，国家推行的“一事一议”筹资筹劳政策都没有得到真正的落实。不是村组干部不想落实，而是越来越没有可能。既然农业税费拖欠都可以不收，原本的钉子户就更“牛气”了，变相地激励他们对村社集体经手的所有的收费活动都嗤之以鼻，甚至还促使他们敢于对村干部冷嘲热讽：“我就是不交，你能拿我怎么办？”然而，那些原本老老实实缴纳税费的农民心里就更加不平衡了，由此就必然会导致一种不满的社会情绪随之在村庄内部蔓延，“别人连农业税费都欠得，凭啥让我交钱啊，我也不是好欺负的”。农民的普遍不满带来的直接影响就是农民对村组干部经手的所有的收费项目都采取不配合的态度，“一事一议”筹资筹劳款等收费项目即便是村民代表大会通过了执行决议，也会有越来越多的村民不愿意缴纳相应的份额，农村公共品供给必然陷入困境。如此一来，YP镇农村农民坐领种粮补贴而撂荒的现象越来越严重，那些水利条件比较差的村庄，撂荒的土地面积竟然能够达到50%以上，基层治理的困境有增无减（命题3b）。

以村组干部为中介的半正式治理实践陷入困境之后，在YP镇农村，私域里的制度变迁主体性得以体现（命题2c）。2005年下半年，YP镇名山村（行政村）刘家湾（自然村）的农民自发成立了新农村社区发展理事会，以自我组织自发筹资的方式在极短的时间内修建了通湾公路。刘家湾的理事会具有三个基本特征：一是以自然村为边界，理事会只管自然村的事情；二是各个理事由刘家湾里的四个房头推荐产生，房头越大代表越多；三是高度重视私域里的非正式治理资源，重视农民“自己人认同意识”的现代治理价值。由于理事会是在村民一致授权下成立的，它就成为一个“公”的组织，实施的工程也就成了自然村里的“公事”，一旦一己一家为了坚守个体私利而阻碍了“公事”，其维护个体正当权益的行为就丧失了合理性，理事会就会以“为了我们湾子，为了姓刘的，为了子孙后代……”的湾子整体利益之名来挫败个体农民的锐气，理直气壮地捍卫“个人之小道理要服从社区之道理”的地方“公理”。刘家湾自创理事会的成功经验，激发了YP镇党委政府的创新思路，他们很快就在全镇280多个自然湾倡导农民组织起来成立理事会，自发解决生产生活中的公共品供给难题（命题1b）。

YP镇社区发展理事会的成功有两个不可忽视的因素：一是理事会的制度创新遵循的是半正式治理的实践逻辑（命题2c），理事会的权力根基在社区，各个理事由社区内不同姓氏及主要姓氏里的各个房头推荐产生；理事会的权力运作主要依赖的是私域里的农民宗族认同意识，也即“自己人认同意识”，治理资源是本土的、地方性的。二是以YP镇党委政府为代表的地方政府，将农民的自发创造总结为经验，给予切实的尊重和必要的保护，较好地推进了当地的乡村治理工作（命题1b）。比如，刘家湾理事会在推进湾子的新农村建设工作中，至少引发了三个利益受损农户的上访事件，如果同样的事情是由村两委负责推进的，YP镇党委政府将不得不对村两委的工作给予纠正，不得不中止村两委的违法行为以保护上访农民的正当权益，但是由于事情是理事会负责的，YP镇党委政府就以“这是你们湾子自己的事情，是你们湾子的人都同意的”之名劝返了上访农民。

因此，以村组干部为权力主体的正式治理陷入困境与以理事会为权力主体的半正式治理焕发活力，一反一正客观验证了命题2c的逻辑。可以预料的是，虽然国家在不懈地持续加快制度建设的进程（命题1a），但是只要农民特殊主义的行为逻辑没有发生根本变化，孕育半正式治理的土壤成分没有发生本质性改变，国家制度建设就必须重视制度变迁的社会基础（命题2c）。

五、结论与讨论

YP镇，是中国行政建制中的一个普通乡镇，YP镇中华人民共和国成立以来农村基层治理模式的变迁轨迹可以说是中国农村治理体制变迁的一个缩影。本书以YP镇农村基层治理体制的模式变迁为叙事核心，深入挖掘半正式治理的实践机制，旨在提出和验证一个新的理论分析框架，并以此为基础来探讨现代国家制度建构的社会基础问题，进而为当前农村的社会建设及社会管理体制创新提供理论参考。基于此，我们接下来对YP镇的个案研究加以总结，阐释“公域、私域与公私秩序”分析框架的理论意义和现实价值。

首先，本书关注半正式治理的实践机制及其变迁逻辑，提出了一个比“国家与社会”理论更契合中国本土实践经验，更有中国语境合理性的分析框架。近年来，随着中华民族的逐渐崛起，关于“中国模式”的论题成为学术界关注的热门话题。邓正来（2010,2011）认为在这场论争中，不管是赞同的一方，还是反对的一方，都限于“知识导向”的研究，缺少“智慧导向”的研究视野，都难以深入探究“中国模式”的思想精髓。为此，他提出了“生存性智慧”的分析概念，着眼于关注人民在生活实践中习得的、应对生活世界各种生存挑战的“智慧”。本书的分析框架就非常重视不同实践场域、不同行为主体“生存性智慧”的理论价值。公域里的治理之道，中华人民共和国成立以来长期延续着儒家思想的传统，至今为止并没有发生根本性的改变。只不过，改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，国家越来越开始强调政体建设的重要性，公域里面的治理逻辑开始发生重大变化，技术性治理日益兴起。而私域里的社会性质，虽然正在经历历史性的变化，现代性因素的渗透能力越来越强，但是地方传统和地方文化仍在影响着农民的行为取向，私域还没有能够整合好传统文化与现代文明的关系，农民的思想多元化，社会面向复杂化。由于公域里的治理之道变化太快，私域里的秩序机制做出必要的适应性调整尚需一个过程，二者的不协调加重了准官员与半正式治理方式的荷载，从而对当前农村的基层治理实践产生了不容忽视的负面影响（命题3b）。所以，这一分析框架突破了“国家与社会”二元对立的理论假设，高度重视公域与私域之间的协调性、自治性，以及二者各自的演变轨迹，为认识60余年来农村基层治理模式的变迁逻辑提供了一个新的视角。并且，这一分析框架也可以有效预测农村基层治理的未来走向：如果政府不能兼顾私域秩序变迁的滞后性，过快推进“规则中心主义”的制度建设进程（命题1a），那么农村基层治理的难度将继续有增无减（命题3b）；倘若政府能够持续吸纳地方“生存性智慧”的经验结晶，不断修改与完善治理规则，为半正式治理让渡一定的存在空间，那么，农村基层就有可能走出暂时的治理困境，舒缓治理转型与社会转型的阵痛（命题1b）。

其次，本书深化了对农村基层治理模式演变规律的一般性认识，挖掘了半正式治理实践的宏观价值和微观意义。学界关于传统中国农村基层治理模式的研究先后提出过多个理论模式，其中影响比较大的是“士绅”模式与“地方精英”模式。前者非常重视士绅阶层的国家性，后者则过于重视农村精英的地方性，都有明显的不足（李猛，2007）。黄宗智提出的“准官员”模式，虽然兼顾了国家性与地方性，但是却对半正式治理实践的丰富性、复杂性认识不够，没能揭示出准官员的实践机制，以致他提出的“第三领域”的分析概念并不能够用来把握半正式治理的真实逻辑。本书提出的分析框架，进一步厘清了半正式治理的存在空间及实践机制，如果公域与私域里的秩序机制是上下协调的关系，准官员就能左右逢源，自如地穿梭于公域与私域之间，以半正式治理的行政方式，完成国家的治理任务；如果公域与私域里的秩序安排机制在变迁中一快一慢，破坏了二者之间的自治性，准官员就会遭遇上压下顶的阻力，既不利于国家治理目标的实现，也不利于村落社会秩序的和谐稳定。因此，农村基层治理模式的演变，必须在国家治理转型的需要与地方社会转型的需要之间取得某种平衡，调和上下不同步、不协调的矛盾。当前农村基层治理陷入困境，根本性原因在于政府过快地推进了以国家制度建设为中心的第二次发展转型，制定的文本制度数量增多、程序精细、内容具体，束缚了村组干部的手脚，使政府与村委会的关系处于“体制吸纳组织”的状态，原本“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，现在已经被吸纳进国家的正式治理体制，失去了应有的社会自治权。所以，新的分析框架认为政府在加强制度建设的过程中，必须重视政权建设的社会基础，不能操之过急；农村基层治理模式的变迁，需要创造性重构半正式治理的实践模式，允许村组干部及非体制精英探索适合私域秩序变化节奏的治理方式。

第三，新的分析框架重视构建公域与私域之间衔接机制的实践价值，为当前的农村社会建设和农村社会管理体制创新提供了理论指导。当前中国处于社会矛盾凸显期，国家的现代化更加需要一个稳定的农村社会作为后方保障。然而，随着现代性因素的入侵，农民的社区认同意识正在快速消失，村庄共同体正在迅速瓦解。由此，如何走出农村社会建设的“公共性困境”成为困扰学者们的现实问题。YP镇的农村基层治理实践证明，以村庄为中心的私域仍然具有一定的内生秩序形成能力，私域并不完全是国家制度建构的被动受体，仍有一定的主体性。因此，政府应该反思政权建设的方向，不能仅满足于单向度地在乡村社会推进国家基础权力的建设，而应重构国家行政权与村民自治权之间的衔接机制，探索建立有效的农村社会管理体制。从公私秩序的形成机理来看，国家应从地方社会汲取制度创新的经验（命题1b），一方面应为村民委员会解除不必要的行政束缚，激发村组干部的活力，另一方面应重视培育类似YP镇社区发展理事会的农村社会组织，同时，国家应保护村委会及其他各种新生的农村社会组织的自治权利，赋予其一定的治理规则制定权力，重建村落社区的公共性，为各种组织功能的发挥营造必要的政治空间和社会空间。