自序

世纪之交的乡村中国处于“千年未有之大变局”当中，旧有的社会结构正在解体，社会关系趋于理性化，农民日常行为个体化特征日趋明显，这对新时期社会治理体制机制创新来讲既是机遇，也是挑战，而这种机遇和挑战恰恰构成本书所要探讨的核心话题。

半正式治理实践长期存在于中国城乡基层社会之中，蕴藏着国家的统治理念、地方精英的治理技艺和基层民众的生存智慧。本书先以半正式治理实践为考察对象，提出了“公域、私域与公私秩序”的分析框架，从农民的公私观念出发，探讨了公域、私域各自的社会秩序形成机制，及公域与私域之间秩序的承接与转换机制。公域，是传统农民缺乏认知，近现代农民正在逐步增加认知的领域，里面通行的是普遍主义逻辑的法律法规、制度、政策；私域，是个体农民和“自己人单位”日常生活政治实践的场域，承载着农民的超越信仰和俗世生活，持续锻造了农民特殊主义取向的行为逻辑，构成国家政权建设的社会基础。帝制时代，公域里的法制与私域里的礼治，是异形同构的关系，都是儒家意识形态的折射；通过绅士的连接，正式的官僚制与非正式的乡土社会之间形成了一套精巧的秩序衔接机制，共同维系了帝国秩序的稳定。

近代以来，尤其是进入二十一世纪以来，政府越来越强调政体建设的重要性，公域里的治理逻辑发生了重大变化，技术性治理日益兴起；私域里的秩序形成机制在现代性的入侵下正在碎片化中进行要素的重新组合，但尚未完成重构的过程。一快一慢之下，破坏了二者之间的协调性与自洽性，加重了半正式治理实践的荷载，对基层社会产生了诸多的意外后果。其中，一个重要的表现形式即是农民在私域里日常生活中滋生出来的“气”失去了内在的平衡力量，不断向外、向上寻找“出气”的通道，使矛盾上移，导致农民非抗争性上访现象大量出现，给县域治理造成挑战。因此，在新的形势下，政府在加强国家制度能力建设的过程中，依然需要重视政权建设的社会基础；农村基层治理模式的变革，也需要加大农村社会治理体制创新的力度，创造性重构半正式治理的实践模式。

然而，取消农业税费以后，国家与农民的关系开始从汲取/控制型向反哺/服务型转变，乡镇政权也开始迈向“服务型政府”，“脱嵌化治理”的逻辑开始显现：乡镇干部的“去乡土化”进程加快，基层政权的发展观也在进行重构，以乡镇政权为主体的基层治理实践出现了“有（形式）治理，无（农民）参与”的局面。同时，税费改革及其配套的改制政策在乡村社会的治理实践中又将农村基层组织和农民双双从村集体中释放了出来，加速瓦解了中国农村基本经营制度中“统”的力量和融于集体之中的村落共同体意识，促使农村基层组织退出农村公共品的统筹领域，也使农民退出农村公共品的合作供给，致使后税费时代的乡村社会面临着极大的治理难题。

为了化解基层社会治理的困境，国家开始吸纳乡村富人参与基层治理。富人通过构筑公共权力结构网络吸纳了农村社会成员结构分层中的精英群体，并通过个人魅力型权威形象的塑造和深具村落道义伦理文化支撑的治理技术的运用，以营造道义合法性形象的方式，将村庄里的弱势群体吸纳进当政的民意合法性根基当中。但是，富人在培育社会吸纳机制以夯实民意合法性根基的过程中，无形之间却为普通村民参与村庄政治树立了经济实力、道义伦理和社会活动力三大门槛，从而将村庄的绝大多数人排除到了公共权力结构网络之外。因此，后税费时代社会治理体制机制创新，从整体来看，并没有承继历史遗产，对政权建设的社会基础以及半正式治理实践的现代价值重视不够。由此造成的后果是普通农民被甩出了乡村民主政治发展的轨道，失去了参与村庄治理的机会，客观上加重了转型期村庄社会治理的难度。

“郡县治，天下安。”县域治理在国家治理中占据着举足轻重的位置，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。为了缓解县域经济发展与县域社会治理不协调带来的现实挑战，一些地方的县级政权开始创新县域乡村社会治理的体制机制，并取得了显著成效，为构建县域社会治理的中国模式提供了可供借鉴、复制和推广的重要经验。比如陕西富县县委在不断的实践创新中逐步探索创建的“群众说事、法官说法、干部联村”的乡村治理模式，坚持党的群众路线，充分发挥人民群众的主体性和创造性，发扬乡村司法的优良传统，实现了党的领导、人民当家做主、依法治国三者的有机统一，既顺利推进了农村法治化进程，又维护了乡村社会的稳定和谐，在无形之中形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的多元共治的社会治理格局。又如河南邓州市委探索创建的“四议两公开”工作法，已经成为加强农村基层政权建设的新模式，被写进“中央一号”文件，在全国各地推广。

除陕西富县、河南邓州之外，本书还对江西赣州、湖北荆门、四川邛崃等地的社会治理创新模式进行了探讨，从中可以看出，“组织化+民主化”是基层社会治理体制创新的精髓，国家治理能力的提升需要不同形式的社会组织健康发展。而社会组织的成长既需要通过有效治理不断强化农民认同的合法性根基，培育和完善自我规则化机制，也需要赢得政府的支持获取“受保护的协商权”，以形成制度化的社会自治能力。在这个过程中，地方政府应该转变管理机制，实现从“体制吸纳组织”模式到“体制对接组织”模式的转变，以巩固和持续强化政权建设的组织基础和社会基础。社会组织的发展，有利于形塑一种现代型的文化治理模式，即依托各种不同类型的社会组织，将公共文化建设落实到基层社区，重建农村社区文化，使之成为一种充满柔性和韧性的治理力量，从而维护转型期农村基层社会的秩序稳定。

此外，本书还特别关注到现阶段正处于蓬勃发展中的农民合作社。合作社不同于企业，企业天然地以利润最大化为经营目标，而合作社作为同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合成立的互助性经济组织不以赢利为基本目标，合作制度的安排具有显著的益贫性特征。但是，地方政府、企业、农村能人与普通社员等利益主体在合作社的发展中形成了错综复杂的庇护关系，构建起渐趋稳定的庇护关系网络，这些利益主体在互动与博弈中逐步形成具有相当强的对外排斥功能的庇护型社会结构，既在某种程度上扭曲了中央政府的政策目标，又不利于从根本上保护普通社员的合作权益，成为阻碍合作制度创新的结构性力量。合作社的制度设置与制度创新问题，不仅是一个大农基于资源配置能力的合理权利的争夺问题，也不仅仅是一个弱势小农基于现代法律和规章制度以分享合作收益的合法权利的保护问题，而且是一个中央政府试图建构什么样的国家与农民关系的关键问题。

无疑，当前农民合作社发展的整体态势，呈现出了显著的效率优先的制度特征。但是，如何辩证认识现阶段实际运作中的合作制度的价值功能，如何辩证认识合作制度的阶段性、权宜性与发展的长远性需要，随着合作社的数量突破百万，已经成为一个突出的战略问题。本书认为，如果延续现有的发展逻辑，异化状态的合作社继续畸形发展，很有可能会带来两大后果：一是合作社成为地方政府、企业和农村能人联合“包装下乡资本”的招牌，造成农村资源的加速外流，拉大城乡差距，使乡村社会更加萧条，人们的乡愁无以寄托；二是农村能人和普通农民的差距进一步拉大，农村社会阶层分化的趋势更加明显，农民阶层间矛盾愈加突出。因此，选择何种合作制度安排，涉及的更为关键的问题是，在允许一部分人先富起来之后，是让富者更富、穷者更穷，还是让先富者带动后富者，共同致富。我们认为，虽然当前的合作制度安排具有阶段的合理性和必然性，但是合作社从本质上就区分于企业，一个背离制度益贫性、脱离社会属性约束的合作组织从长远来看并不符合国家发展的战略需要。

因此，农民合作社，不单是一个经济组织，还是一个社会组织；扶持合作社的发展，不仅是一项经济政策，而且也应该被视作是一项重要的旨在改善民生的社会政策。而农民合作社的可持续发展，需要在新一轮的合作组织与合作制度创新及变迁的过程中，通过各种政策工具的使用，打破庇护关系网络的束缚，削弱庇护型社会结构的影响，调整国家与农民之间的连接机制，重塑各个利益主体的行动逻辑来实现。同时，合作社的规范化发展离不开普通社员的共同参与。当前中国农民的规则意识仍然具有较强的传统性和地方性特征，虽然《合作社法》等相关法律法规和政府政策的推出，使农民获得了基于正式制度合法性的现代型合作权利，但是加入合作社的农民依然对地方惯习与市场惯例等非正式制度保持着较强的认同感，没能及时提升起合作权能，这构成制约农民合作社法治建设的内在因素。同时，农民的法律观具有显著的“情境化体验”特征，这就要求国家立法与执法机构逐渐收窄执法尺度，在合作社的发展中规范核心社员与普通社员的利益关系，当社员捍卫法律赋予的合作权利的时候允以必要的支持，使他们能够在不断出现的情境中获得对现行法律的切实体验，在体验中生成对现行法律的认同感，从而推动合作社法治建设的进程，促进合作社健康可持续发展。