第一节 受托经济责任与政府职责

一、国家治理——国家审计的新功能

自刘家义2011年7月提出国家审计与国家治理关系的宏大命题以来，国内学术界和实务界高度重视并展开了热烈讨论。从世界范围来看，国家治理也是国家建设与发展的全局性和根本性问题。围绕国家治理目标、国家审计与国家治理的内在联系以及国家审计在国家治理中的作用和路径等热点问题，国内外学者进行了热议。

国家审计与国家治理之间具有深刻的内在的联系，在于它们都以公共受托经济责任为核心，都要深刻贯彻和切实反映公共受托经济责任的内涵，体现公共受托经济责任的要求。国家审计能够在国家治理中发挥重要作用，即国家审计具备国家治理功能，是国家审计的本质特征所决定的。

历史上关于审计本质存在多种观点。例如，“查账论”认为审计就是查账；“监督论”认为审计是对财政财务收支的监督；“控制论”认为审计是一种特殊的经济控制。我国国家审计在发展中则存在“看门狗”论和“免疫系统”论等重要观点，这些理论是和特定时期经济社会发展相一致的。

当前，民众权益问题尤其突出，上升到党和国家层面，民众权益问题是否妥善解决成为考量国家治理水平高低的重要标准，政府的一切工作要围绕民众权益来进行。因此，国家审计的目标和职能相应也要进行调整。笔者认为，国家治理是国家审计的功能。在当前和今后相当长的时期里，国家审计应当以保障和实现民众权益为职责。国家审计应当以国家治理为导向，关注民众权益，为解决国家治理问题提供建议和对策。总之，国家审计应以国家治理为导向，国家治理成为国家审计的新功能。

二、受托经济责任与国家审计的国家治理功能

杨时展(1997)指出，审计“因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”。蔡春(2001)在深刻阐述受托经济责任含义及其内容的基础上，论证了审计的本质是“确保受托经济责任的全面有效履行”。随着政治经济的发展和社会的进步，受托经济责任的内容和范围在不断拓展。并且，现代审计形式的多样化要求现代审计功能拓展以作为其基础(蔡春、车宣呈、陈孝，2006)。围绕审计功能的拓展，学术界近期研究的热点问题之一是国家审计与国家治理之间的关系。例如，原审计长李金华(2005)认为，“国家审计是国家治理的工具”,“责任”是“连接国家审计和治理之间的桥梁”。在2008年7月14日举行的联合国经济与社会理事会的圆桌会议上，最高审计机关国际组织秘书长Moser指出，国家审计是良好国家治理的关键要素，国家审计通过公正、客观地评价政府是否负责，能否有效地管理公共资源并实现既定目标，从而帮助政府组织实现责任、改善管理，以增强公民和利益相关者对政府的信心。陈骏、吴青川(2009)指出，受托责任目标由低到高的发展，对国家审计治理功能的实现不断提出新的要求，并将其归纳为国家审计的三类治理功能：关注合法性的监督功能、侧重经济性和效果性的评价功能以及关心社会福利的前瞻功能。

刘家义(2012)认为，国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。刘家义的讲话充分表明，通过“治权”的手段获得“善治”的效果，是国家审计实现国家治理的重要途径。而“治权”的实质又是“以权治权”，即通过国家审计权力去治理、规范及引导政府机关和企事业组织正确运用和行使权力，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

上述研究表明，国家审计与国家治理联系紧密。公共受托经济责任便是两者联系的纽带。因而，国家审计应当始终把握公共受托经济责任的内涵和发展变化，较好实现国家审计的国家治理功能。国家审计为何能够在国家治理中发挥重要作用？国家审计又是通过何种方式或途径来促进国家治理的？即国家审计与国家治理两者之间的内在联系及国家审计的作用机制是怎样的，需要在理论上作出明确回答。

三、民众权利和权益是政府职责的核心

洛克在《政府论》中提出“天赋人权”思想。个体自然权利是与生俱来的，先于国家权力而存在。从本质上讲，政府是民众委托来保护其个人权利的工具。因此，通过治权来保障民众权利是政府的职责和义务。罗尔斯在《正义论》中提出自由平等等原则，为政府转变执政理念以解决民权问题提供了明确的理论依据。印度学者阿马蒂亚·森在讨论贫困问题时指出，个人交换权利不仅依赖于市场交换，而且依赖于国家所提供的社会保障。西方大多数学者都表示，解决民权问题是政府理应承担的职责。

20世纪80年代，西方兴起新公共管理运动(New Public Management, NPM)，核心内容是力图将私营部门和企业管理方法用于公共部门管理。Barzelay(1992)认为，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度。NPM为提供民众满意的公共服务而追求的“3E”目标(economy, efficiency, effectiveness，即经济性、效率性和效果性)，正是国家绩效审计所追求的目标。然而，NPM片面注重效率会牺牲部分人的利益并导致巨大的社会分化。为此，以登哈特为代表的一批学者提出建立新公共服务理论，在其代表作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中提出：注重效率的同时绝不能忘记公民权、公共利益、公平正义等社会价值。由英国经济学家霍布斯和庇古于20世纪20年代创立的福利经济学(welfare economics)的主要内容是“分配越均等，社会福利就越大”，主张收入均等化，由此出现了北欧等国实施的“福利国家”。福利经济学理论及福利国家实践，是民众权益的集中体现，缓和社会矛盾，体现民主政治，推动了社会进步。

宁波市审计局近年来开展的一系列审计实践活动，涉及民生的众多领域：医院收费、失地农民、经济适用房、出租车、小区物业收费、生活用煤气以及公交等。在长期审计实践中，宁波市提出“审计维民、审计为民、审计靠民”的理念，始终把推动各项政府惠民政策措施的落实、服务民生、维护群众利益作为审计工作的重中之重，并且，在具体审计工作中努力做到“问审于民、问需于民、问计于民”。这清晰地表明，国家审计的宗旨就是为民谋利。

从国家治理的视角重新诠释国家审计的本质，试图回答国家审计的基本动因和明确导向问题，使国家审计真正结合普通民众的生计、生存、生活以及权益等最基本的问题，为国家审计的发展带来了无限生机与活力。笔者认为，以维护民众权利为核心是宁波市审计工作的重要特色，它既兼顾了国家审计工作的出发点和落脚点，又紧跟国家审计发展的时代步伐。在审计理念上，牢固把握“民众权利”；在审计模式上，突出“绩效审计”这一现代审计理念，具有前瞻性、科学性、超前性和先进性。

四、国家审计有利于维护民众权利并促进国家治理

1．国家审计为何能够完善国家治理

首先，国家审计是政府治理机制的重要组成部分，国家审计是政府治理自我完善和自我调整的重要手段。国家审计的目标与政府目标具有高度一致性，都是围绕公共受托经济责任的履行而努力。政府的职责是按时按质按量地履行受托经济责任，国家审计则是通过审计手段，监督和评价这种受托经济责任的履行情况，即旨在解释公共受托经济责任的履行状况。

其次，通过绩效审计手段，国家审计能够客观评价政府的绩效，并为改进政府的绩效献计献策。绩效审计有助于建立高效廉洁政府和提高政府治理水平。绩效审计着眼于对现行体制的改进和完善，通过审查政府部门使用公共资金的经济性、效率性和效果性，对预算编制执行、资金分配使用的全过程进行绩效评价，揭示体制、制度和管理层面上存在的突出问题，从根本上促进公共财政体制的建立和完善，规范政府的收支行为、增加财政透明度、硬化预算约束，提高财政资金的使用效益。

再次，国家审计独立于政府其他部门，具有一定的独立性，能够有效发现并报告政府行政管理中存在的问题。目前，我国国家审计模式为行政型，独立性的程度不高。但是审计部门单独设置，且接受本级政府和上级审计机构的双重领导，在一定程度上又能够保证审计部门勇于发现和上报问题。这些问题的解决有助于提高政府的行政管理效率和效果，多数能够得到政府的认可和批示。例如，2008年爆发的全球性金融危机对宁波地方经济发展产生了很大的负面影响。在上级机关的统一部署下，宁波市审计局适时开展了金融危机对中小企业影响的专项审计调查。宁波市经贸委等单位认为，这是由他们负责的事项，并对审计局的专项调查行动表示不能理解。时任宁波市审计局副局长的董国君指出，审计局具有独立性，能够站在客观的立场上将中小企业在金融危机中受到的影响如实反映，不会受到部门本位主义的消极影响。不袒护任何部门的利益，客观地揭示问题，在一定程度上也是行政型国家审计模式的优势。

2．国家审计有助于完善国家治理

实践表明，国家绩效审计有利于促进公共部门的绩效和管理，并在公共服务中担当重责。Hepworth(1995)认为在公共组织和政府部门中，市场机制发挥作用有限，不应由管理层而应由政府绩效审计来对公共服务的经济性、效率性和效果性作出判断。Glynn & Murphy(1996)认为，绩效审计应关注的是政策效果，以及效果与政策的初衷是否一致。Pollitt(2003)通过对英、法等五国的绩效审计案例长达三年的研究发现，公共管理改革和绩效审计相互影响。Leeuw(1996)讨论了新公共管理和绩效审计之间的联系以及绩效审计在致力于改进公共部门绩效方面所面临的困难和挑战。他们发现，审计不完善或缺陷(体现在审计理论、审计方法和审计沟通等方面)阻碍绩效审计完成提高政府公共部门绩效的使命。关注公民权利和权益是近年来西方国家最高审计机构工作的重要导向。例如，英国审计署(NAO)多年来一直致力于评价政府提供公共服务的质量，审计工作以公民利益为导向。爱尔兰在实施公民导向(citizen-centered，或者citizen-focus)审计中，先界定好服务对象——公民，然后挑选对公民重要的服务项目进行审计，接下来从满足公民需要的立场上制定评价标准，还采用调查公民等方法来搜集证据，并将审计发现向公民报告(McCarthy,2007)。随着政府目标转向提供高质量的公共服务，政府绩效审计纷纷以公众利益为导向，客观评价政府提供的公共服务。西方国家通过国家审计来维护公众利益，是保障和实现民权的重要路径。

目前我国将目光都聚焦于民权(民生)。党的十七大报告提出构建“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会，正是突出了要将民权(民生)问题作为建设和谐社会的根本性和全局性问题。民权问题的发展变化，引起公共受托责任的变化。受托经济责任关系的存在是审计产生、发展的首要前提(蔡春，2001)。国家审计同时具备监督、评价与鉴证这三大职能(蔡春，2001)。审计署自1983年成立以来，审计工作的重要特点是围绕党和国家经济工作中心开展监督，为促进实现党和国家在各个时期的总目标和重大任务服务，发挥了重要作用，取得了明显成效(李金华，2008)。

牢固把握民众的权利和权益，这些年来宁波开展的系列审计活动卓有成效。“住宅小区物业管理费收取使用情况专项审计调查”、“市财政专项转移支付资金审计调查”、“出租车管理及运营情况专项审计调查”以及“城区内河污染治理情况专项审计调查”等项目在2006年至2009年，获得审计署“全国地方优秀审计项目”;“世界银行贷款浙江省环保(宁波)项目绩效专项审计调查”、“甬江流域污水排放及治理情况专项审计调查”和“国际金融危机对宁波市中小企业影响状况专项审计调查项目”分别获得审计署2009年、2010年“地方表彰审计项目”，所取得的成绩在全国地方审计机关中名列前茅，得到审计署的充分肯定和认可，在国内审计领域产生了较大影响。

五、以政府职责为基础开展国家审计

在我国逐步实施市场化取向的改革过程中，政府不断放权，政府管理方式发生了根本性转变。由于政府角色转变不及时、不彻底，政府行政效能不能适应市场的需要，引发了政府行政管理上的诸多问题：我国地方政府行政管理成本居高不下，我国行政成本高出世界平均水平25%；行政管理职能履行不到位，我国政府职能存在越位、缺位和失位现象；行政管理效率低下等。具体原因有多头管理、职责不分，审批手续繁杂、审批环节过多，追逐利益、滥用职权，政策落实不力、执行标准不一等。这些问题不仅阻碍了市场化进程，还极大地影响了政府公共服务质量。

在国家治理机制中，政府受人民(人民代表大会)委托治理国家。由于在政府职能的实现过程中存在与委托人目标部分不一致及信息不对称等现象，产生了道德风险和逆向选择问题(表现为政府不作为及权力寻租等)。因此，政府职责的内涵及其履行成为国家治理是否有效的重要环节。

以公共受托经济责任为基础，全面反映民众的权利和权益，正确界定政府职责，是确保国家治理水平和效果的根本前提。从这个意义上来说，检查和评价政府职责是否体现和反映公共受托经济责任的要求，是国家审计的目标。政府职责的履行情况，既是国家审计的落脚点，又是国家审计的终极目标。

公共受托经济责任是国家审计的动因，并产生政府职责。以政府职责为审计目标，既要检查政府职责的履行情况，又要进一步考察确定政府职责的基本原则、内容以及职责的履行方式是否得当，因而，派生出更加具体的审计对象：规范性文件、公共资金运用以及政策的制定和执行。规范性文件的制定和执行，公共资金运用的真实性、合法性、效益性，政策的制定和执行构成国家审计的三大主体内容(即立法审计、财政审计和政策审计，其中，财政审计主要以审查公共资金的运用的绩效审计为主)。在此基础上，实现国家审计职能——监督、评价和鉴证。同时，国家审计发挥经济权力制约、公共资金监督、经济运行平稳、制度和政策完善、公共管理改进、国有企业发展和金融稳定等七个方面的作用。国家审计体现了国家治理水平的提高。

例如，宁波市实施的“出租车管理及运营情况专项审计调查”以及“城区内河污染治理情况专项审计调查”等项目，通过专项审计，揭示政府管理体制和机制上存在的弊端，提出相关建议，促使政府管理制度的完善。出租车管理及运营情况专项审计调查案例促使行业管理部门出台了六项管理制度，涉及出租车服务质量、出租车驾驶员培训和违纪管理、出租车联动管理以及出租汽车企业综合考评等方面，此外，《宁波市出租汽车客运管理条例》的修改建议获得市人大认可并被列入了五年立法规划；内河和甬江案例促使市政府出台多项管理文件，改革内河管理体制，健全内河管理机制。图2-1显示出国家审计与国家治理的内在联系及作用路径，接下来，本章将围绕该思路图，进行阐述。