第三章 国家审计维护国家经济安全功能研究
第一节 研究意义及述评
一、研究意义
1．有利于落实科学发展观和实现小康社会战略目标
科学发展观的基本内涵为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，推进各项事业的改革和发展。
在科学发展观指导下的建设小康社会战略，必然具有十分坚实的理论基础和丰富的哲学内涵。当前，国家审计需要全面落实科学发展观的指导思想，继续为国民经济健康、有序和平稳运行特别是在维护国家经济安全方面起到保驾护航的作用。
2．有利于实现国家经济安全战略，在国际竞争中处于优势地位
近年来，欧美强国纷纷制定和实施国家安全战略，以谋求国际竞争中的长期利益和经济垄断地位。早在1993年年初，美国国防部的报告首次把对美国经济繁荣所造成的威胁称为“经济危险”。1994年，在白宫发表的国家安全战略报告中，将强大的经济实力、国防力量及全球的自由市场经济和民主人权列为美国外交政策的三大支柱(刘君等，2001)。
俄罗斯、日本以及欧盟各国纷纷针对各自的国情，制定不同的经济安全战略。俄罗斯侧重于安内固稳、重振经济、以能源外交复兴大国地位的经济安全观；日本针对“资源小国”与“经济大国”、“经济大国”与“政治小国”的矛盾，确立“与强国为伍”以保障海外战略资源的供应安全、以改革谋再生的经济安全观；欧盟立足于统一市场建设、扩编增员、建立大欧洲经济体，确立以改革恢复经济活力的经济安全观；新兴市场国家坚持改革中谋安全、发展中增安全、开放中保安全的经济安全观(陈凤英，2006)。
中国改革开放以来的几代领导人，都将经济发展战略作为中华民族实现强国之梦的路径。邓小平指出发展是硬道理，从“文革”期间“以阶级斗争为纲”彻底转变为“以经济建设为中心”。此后，政府对经济发展的认识逐渐深化，强调经济的平衡运行，经济发展与环境、能源等相和谐以及更加注重经济发展的质量。江泽民在中共十五大报告中指出，正确处理对外开放同独立自主、自力更生的关系，维护国家经济安全，在中共十六大报告中也提到，在扩大对外开放中，要十分注意维护国家经济安全。在随后的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，胡锦涛同志指出，建立健全外贸运行监控体系和国际收支预警机制，维护国家经济安全。
3．有利于拓展国家审计功能，进一步发挥政府审计效用
审计基本理论认为，受托经济责任乃现代会计、审计之魂(蔡春，2000)。包括国家审计在内的任何审计都应同时具备监督、评价与鉴证这三大职能(蔡春，2001)。审计的本质目标就是确保受托经济责任全面、有效地履行。同时，变化了的政治经济环境使得受托经济责任的范围和内容不断拓展。正如杨时展教授所言，“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。”因此，国家经济安全战略的提出和日益强化，决定了受托经济责任的内容和范围必须反映和体现国家经济安全的基本精神和理念，而这也强烈要求国家审计通过不断拓展自身功能来实现这一目的。
国家审计是依法独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为(李金华，1999)。国家审计在财政监督、促进民主进程和法制建设以及制约和监督权力、惩治腐败、打击经济犯罪等方面发挥了重要的作用。近年来刮起的“审计风暴”对违规使用财政预算资金、影响财政安全的行为进行了查处和曝光，有利于国家财政预算资金的健康运行，从根本上说，维护了国家经济安全。此外，国家审计在宏观调控中发挥了重要作用，促进了宏观调控政策的贯彻实施和调整完善(京津冀特派办课题组，2006)。
刘家义在2007年全国审计工作总结讲话中首次提出“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的科学命题，他要求更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题，提出改进和完善的建议，促进中央各项政策措施的贯彻落实，推动经济平稳较快发展，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
“免疫系统”理论的核心是：国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”，目标是维护国家安全，保障国家利益，根本目的是维护人民群众的根本利益。
4．有利于保障浙江省经济发展的领先位置，并为国内其他地区政府审计转型提供经验借鉴
2007年，浙江省人均收入突破5000美元，成为国内第一个达到中上收入国家水平的省份。2008年，浙江省生产总值达到21487亿元，突破两万亿元大关。围绕促进浙江省经济社会更快更好发展，积极探索与浙江省经济社会发展水平和浙江省审计工作实际相适应的政府审计模式，是浙江省各级审计机关面对的必须要解决的重要课题，也是加快浙江省审计实现由传统审计向现代审计根本转变的关键。经济发展为制度创新提供动力和保障，经济发展又离不开制度变迁来维持进一步的发展。作为经济较发达的区域之一的浙江省，应当而且能够在相关制度层面大胆创新，为国内其他地区的改革提供借鉴经验。
二、国内外研究综述
国家经济安全概念出现以来，随着研究的不断深入，人们的认识也逐渐深化。综观世界主要国家的国家安全战略和发展战略，对经济安全问题基本一致的认识可概括为五个经济安全观(陈凤英，2006)。(1)利益观：经济安全是面对国内外威胁时能利用各种有效手段，捍卫国家利益，保障国家经济稳定、发展和繁荣。(2)综合观：从政治、外交、文化等诸方面，乃至以军事手段综合保障经济安全。(3)全球观：需要将一国的经济安全置于地区或全球政治、经济框架内全面考虑。一国应当寻求双边、区域和多边合作，达到经济安全的目标。(4)前瞻观：一国经济安全与否，往往取决于对国家经济安全态势的评价，对国家经济利益得失的判断，对国内国际未来经济、政治形势的预测。(5)全民观：保障经济安全不能单靠国家和政府，必须动员地方、企业和全体国民共同参与，建立起相应的反危机体制，缓解乃至消除对国家经济安全的内外冲击。
在国家经济安全的内涵方面，也获得了较为深刻的认识。张士铨(2005)把宏观经济不安全的由来和表现分为三类：一是经济增长带来的经济安全问题，诸如环境污染、能源和其他战略资源供给短缺导致的种种恶果；二是经济全球化带来的经济安全问题，比如金融安全、贸易和投资深化过程中产生的冲突与摩擦；三是伴随经济体制转型而来的经济安全问题，如新体制在不健全的条件下，面对旧体制因素的反弹，无法对社会经济生活的各方面进行调节，粗放的以浪费资源为特征的增长方式也在很大的程度上导致社会经济秩序的混乱。上述三方面因素的作用和影响，就会导致一国经济不安全。国家经济安全主要包括金融安全、贸易安全、产业与市场安全、战略资源安全和经济信息安全等方面。其中，金融安全是经济安全的核心，经济信息安全是经济安全的基础环节，产业与市场安全、战略资源安全是经济安全的基本内容(郭秀琴，2006)。
政府的宏观调控行为在很大程度上影响着一国的国民经济运行，因此，政府宏观调控行为的不当极可能导致一国经济不安全。国家审计监督在保障宏观经济调控健康、平稳运行方面扮演着重要的角色。近年来，我国国家审计监督在宏观调控、建立公共财政框架、权力监督(政府问责制)以及对国民命脉行业的监控等方面发挥着重要的作用。
我国审计机关成立以来，一直重视发挥国家审计在宏观调控中的作用。三任审计长于1998年9月21日在《人民日报》联合发表了《依法履行审计监督职责》的文章，指出：“审计机关自成立以来，始终把加强宏观调控服务作为一项重要任务，紧紧围绕我国不同时期经济工作中心开展审计监督。……在促进各项改革的深化和宏观调控措施的有效落实方面发挥了积极作用。”总结二十几年来审计在宏观调控中发挥作用的情况，可以得出以下结论：第一，审计与宏观调控之间存在一定的互动关系。首先，审计能够发现需要调控的领域和宏观调控的重点；其次，审计工作始终围绕宏观调控的重点展开；再次，一段时期内经济运行特点和宏观调控政策的性质决定了审计的主要类型。第二，审计在宏观调控中主要发挥两种作用，一是促进决策，实现宏观调控政策的调整与完善；二是促进执行，监督宏观调控政策的贯彻实施(京津冀特派办课题组，2006)。
从国外审计实践来看，虽然没有明确提出国家经济安全审计，但是，正在开展的绩效审计、社会责任审计以及环境审计等诸多形式的审计，愈来愈要求强化责任，对造成经济不安全的因素进行审查和监控，以实现经济与社会的和谐发展，实现经济的长期发展。
三、研究思路
本课题的基本思路是：国家审计内容涉及国家经济安全的各个行业和部门，如财政、金融、重要国企、重要人员等，因而政府审计可以将审计中发现有关国家经济安全的重要信息加以搜集、整理、分析和评价，以确定现行政府政策是否恰当，并提供相关建议。