五、宁波社会治理统筹体制建设存在的问题与思考
宁波市在社会治理统筹体制建设方面尽管取得了很大成绩,但依然存在不小的提升空间。
(一)存在的问题
1.政府内部协同机制有待加强
目前,宁波市主要还是“市—区—街道—社区”这种两级政府、四级治理的模式,各县(市)则是“县(市)—街道—村社”这种一级政府、三级治理的模式或“县(市)—乡镇—村社”这种两级政府、三级治理的模式。从现实效果来看,这种多层级模式不利于社会治理效率的提高。
推行大部制改革后,宁波各级政府部门协同治理能力获得较大提升,但职能部门间的权责边界重叠交叉、互为前置审批、同一审批事项在不同系统间下放不同步的情况依然存在,多层级、多部门上下左右交织成复杂的立体审批“网”,整体性政府建设仍有待加强。以政府向社会组织购买服务为例。作为社会治理的一项系统工程,需要相关部门分工明确,协调配合,共同推进。宁波市虽然成立了政府购买服务工作领导小组,但各部门协同推进的工作机制建设需要进一步加强,单靠财政部门难以推动该项工作。
2.公权力之间的协作治理需要加强
2015年,宁波市委发布《关于创新社会治理全面加强基层基础建设的决定》,对社会治理中的公权力主体职能与关系做了原则规定。《决定》指出,“市委、市政府建立创新社会治理全面加强基层基础建设领导小组,履行统筹协调、督促指导等职能。市人大常委会要抓紧做好有关法规的立改废释,提高法规质量,监督法规实施。市政协要围绕社会治理和基层基础建设,积极建言献策,加强民主监督。市委、市政府各部门要主动参与、支持社会治理和基层基础建设工作。市总工会、团市委、市妇联等人民团体要在社会治理和基层基础建设中积极发挥作用”。目前,公权力主体治理的协同性、整体性仍需加强。政府在社会治理中“既当裁判员,又当运动员”的情况依然存在。在人大与政府立法中,行业协会、研究机构、社会公众提出立法建议项目的来源比较缺乏,民主立法、科学立法的工作机制有待完善。其他公权力主体中,司法机关独立司法的环境有待改善,工会、妇联、共青团等群众团体的依赖色彩比较浓重,在社会治理中的主体性作用需要加强。
另外,各级地方党委在社会治理中总揽全局、协调各方的能力,发挥领导核心作用的能力等,也都需要进一步提升。
(二)进一步的思考
首先是积极达成公权力主体的治理协作。
一是发挥人大的重要作用。
打破区域性代表小组分类办法,试行专业性代表小组制,组建预算审查、文化卫生、教育科技、工业经济、社区治理、城市建设等专业委员会。人大常委会在年初围绕社会治理、民生实事确定调研事项和工作主题,组织各小组围绕重点题目分组分批进行调研。完善人大及人大代表的官方网站、微博和微信群,将重要决议、评议议案、监督事项、代表履职以及意见征集实时发布,接受群众的查阅、监督和建议。完善人大代表工作站等联系选民平台。规范代表接访工作流程,建立健全涉及选民利益的诉求登记、办理、报告、督办、反馈等工作制度。开展代表述职活动。
二是发挥政协的重要作用。
完善政协参与社会治理的协商机制。增强协商主体的代表性、包容性,在政协界别设置上增加社区和非政府组织的力量,为其提供表达平台。加强对重点信息的收集整理,完善党派团体、专门委员会和地方政协协调联动的信息工作格局,进一步发挥政协信息在党和国家舆情汇集和分析机制中的作用。
三是发挥群团组织的重要作用。
党的十八大提出,支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用,更好反映群众呼声,维护群众合法权益。在全面深化改革的背景下,群团组织参与社会治理,是新时期党推动社会组织发展的重要方式。群团组织应着重增强其群众属性和凝聚力,加强与所属群体的联系和服务,了解社会不同阶层、不同群体的愿望和要求,及时、准确、真实地反映各界群众的意见特别是本界别群体利益,从而发挥自身在社会治理中的协调关系、化解矛盾的作用,真正成为社会正常运行的“减震器”和“润滑油”,社会矛盾的“缓冲器”和“调节器”。同时,群团组织要切实提升自身的服务技能、服务模式,减少行政色彩,推进扁平化改革,成为具备治理主体地位的枢纽型社会组织。在用好政府资源的同时,积极开发市场资源和社会资源,形成资源整合优势。
四是发挥法院、检察院的重要作用。
检察机关作为国家的法律监督机关,在维护法律权威和体现公平正义的过程中,要主动化解社会矛盾,促进社会和谐稳定。
法院要依托司法调控功能,化解社会矛盾。通过行政诉讼审查行政行为的合法性,监督行政机关依法行政、依法治理,从源头上预防和减少相关矛盾纠纷的发生。通过案件审理发现影响社会稳定的源头性、苗头性问题,向政府提出意见建议,引导其完善监管,及时填补社会领域的管理漏洞和盲区。
要依托司法整合功能,推进协同治理。对于审判工作中仅凭法院一己之力难以化解的矛盾问题,要充分发挥司法的延展整合功能,增强工作的主动性,积极协调各方,合力化解矛盾,推进社会协同治理。强化诉前调解机制,分流、疏导社会纠纷。完善诉前调解工作机制,尽最大努力将矛盾化解在初始阶段。建立涉稳定案件风险评估机制,预警社会风险。在审判阶段,健全诉讼与非诉衔接机制,多元化解社会矛盾。进一步加强与仲裁机构、行政调解机构、行业协会组织、人民调解组织等非诉纠纷解决主体的沟通配合。落实巡回就审制度,扩大巡回就审的适用范围。
在这方面,山东菏泽市“三调联防、多调联动”模式很值得学习借鉴。菏泽市建立“三调联防、多调联动”工作机制,整合人民调解、行政调解和司法调解资源,整体联动,健全制度,规范运作。
一是发挥“品牌”效应,引领人民调解工作。自2011年始,菏泽在全市开展“品牌调解室”创建活动,到2015年7月,全市共设立“品牌调解室”90个。“个人品牌调解室”的人民调解员都是长年工作在调解第一线的市级以上优秀首席人民调解员,是群众公认的公道正派、品行良好的专家型调解员。品牌调解室成为协助当地党委、政府处理化解各种矛盾纠纷的“第一帮手”,为民解忧的“第一平台”。品牌调解员在调解工作实践中坚持“巡回调解、普调并举”的方式,深入各个村(社区)。
二是以新型调委会为引领,向专业行业领域延伸。根据形势和行业发展的需要,菏泽市大力推进了交通、医患、劳动纠纷等专业调委会建设,不断将人民调解组织向企业、信贷、保险合同纠纷、征地拆迁纠纷、物业纠纷等领域拓展。司法局主动与法院、公安、人社、卫生等部门对接,着力在重点领域、重点行业建设调委会,聘请具有较高调解水平的退休司法行政干部、与专业对口的退休人员等专业人士担任调解员,并建立了相应的工作机制。专业调解组织积极参与劳动争议、道路交通事故、医患纠纷、征地拆迁等领域的调解,一批涉企、涉法、涉稳的专业性、行业性纠纷得到妥善调处和及时解决。这是菏泽市拓展人民调解领域、构建大调解工作体系的新进展、新成效。到2015年7月,全市行业性、专业性调委会已发展到271个,调解员达千余人。
三是以特色调委会为引领,拓展调处覆盖面。菏泽市专门在回汉聚居区、人员密集区和跨边界等特殊区域建立调委会,如在定陶县建立南城回汉社区调委会、范蠡商城调委会,和周边省份交界地区建立联合调委会等,并建立调解工作协调机制,协同解决回汉、边界、流动矛盾纠纷。
菏泽市“品牌调解室”创建凸显出独特价值,形成了品牌效应。
一是发挥司法确认优势,助推人民调解工作。人民调解协议司法确认制度,是为规范经人民调解委员会调解达成的民事调解协议,进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制而制定的一项制度。它是一项便民利民的司法制度,相比诉讼来说,具有审理时间短、法律效力高、无须交纳费用等优点。菏泽市以乡镇人民调解委员会为依托,设立了司法确认巡回工作室,负责收集、整理基层调委会需要进行司法确认的调解协议,达到一定数量后通知县人民法院,县人民法院派相关工作人员到巡回工作室集中办理。达成调解协议后申请法院予以确认,经确认后的协议与法院的判决具有同样的效力。这样,既极大地提高了协议的履行率,又提高了群众对人民调解的认可度。
二是“多调联动”有效对接,探索“三调联防”工作机制。按照调解和防范相结合的模式,菏泽市实现了公安派出所、司法所、人民法庭三者之间相互的调解协作联动。以市经济技术开发区丹阳街道为试点,选定三个社区,设立三个“三调联防”工作站,聘请由职业律师、司法义务工作者、公安干警、政法战线老领导以及社区德高望重人士组成的104人调解队伍,组建精干高效、反应快捷的82人联防巡逻队,形成以三个工作站为中心、辐射全街道、条块结合、上下贯通的“三调联动”组织架构和综治维稳工作新格局。每个工作站覆盖约10个社区。坚持“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则,实行“分级负责、归口调处”的工作制度,把矛盾纠纷排查调处工作的责任和任务落在第一线。矛盾纠纷首先要有本社区调处,本社区能调处的,不得以任何理由推到工作站和办事处;本社区调处不了的,才可由社区出具调解申请书介绍到工作站帮助调解、处理。许多行政部门相继设立了行政调解组织。把矛盾纠纷的调处与法律援助工作和“148”法律专线相对接,对重大疑难矛盾纠纷,选派律师或法律工作者参与调解。对适合调解的法律援助案件,指派司法所工作人员或法律工作者进行调解。
三是整合资源,推进公共法律服务体系建设。自2011年始,菏泽市搭建了以司法行政法律服务中心为龙头,以建设覆盖城乡的公共法律服务网络为重点,以现有法律服务和法律援助机构规范化建设为抓手,全面推进公共法律服务资源在城乡之间合理配置、科学组合,为菏泽人民群众提供公益、便捷的基本公共法律服务体系。在市级层面,将司法行政关口前移,建立了“八位一体”窗口化、一站式、综合性的法律服务中心。整合法律服务、矛盾纠纷调处、法制宣传、特殊人群管理“四个中心”职能,并与政法各部门及工、青、妇、卫生、教育等10多个部门相对接,提升综合服务效能。升级市县两级“12348”热线职能,实行服务分解,案件分流。在县级层面,所有县区均按照市中心统一标准全部建成了司法行政法律服务中心,并结合各自实际,增加了社区、义工和心理咨询室等服务窗口。在乡镇(街道)层面,以优秀司法所为主体,整合司法鉴定所、调委会、社区律师工作室等服务机构,设立了纠纷受理、司法鉴定、法律援助、“12348”热线、社区矫正等服务窗口,将司法行政干部、专业律师、专职人民调解员、法律援助人员和公证联络员推向服务一线,进一步拓展服务空间,打造综合性、区域性、一站式的“基层公共法律服务航母”,并以点带面,全面推开。在村居(社区)层面,依托人民调解委员会、法律援助站点等载体,设立法律服务站点和窗口,为人民群众提供日常法律服务。这些平台极大地简化了群众申请程序,真正实现各类法律服务资源优势互补。通过整合资源、延伸触角,基本形成了以市司法行政法律服务中心为龙头,县区法律服务中心和乡镇(办事处)公共法律服务中心为枢纽,社区律师工作室、品牌个人调解室、调解委员会、法律援助联络站点为基点的立体化服务网络。又针对不同的服务对象,选拔优秀法律服务人才,成立10个具有针对性的专业律师服务团,即政府法律顾问团、重点项目建设律师服务团、新农村建设志愿团、职工维权律师服务团、妇女维权法律服务团、知识产权律师服务团、人大信访法律服务团、涉法涉诉信访法律服务团、手牵手爱心公益法律服务团队、律师公益讲师团。
2011年,司法部、卫生部调研组一行专程去菏泽调研医患纠纷调处情况,对菏泽市建立第三方调解机制的创新模式非常赞赏,认为是一种机制的创新,很有地方特色,具有较强的可推广性。2011年,卫生部在菏泽召开“平安医院”建设研讨会,要求推广菏泽经验。
另外,还要发挥公权力促进社会组织发展的作用,发挥公权力促进公民自治组织发展的作用,等等。