二、大气环境协同治理的理论研究框架

在环境治理模式演变过程中，遵循由市场到政府，再到社会的逻辑。政府、市场主体、社会组织以及公众个体等诸多行动者在功能性差异和复杂性背景中，逐步推动着国家与社会相互渗透的过程，各自环境治理策略所遵循的内在逻辑主要呈现为以下几个方面，即其承认与建构的实体、对自然关系的描述、行动者系统的具体构成、行动者实施动机以及其话语策略中的隐喻。市场机制治理模式承认与建构的是市场主体，这种主体可以是个人、企业或作为个体存在的政府组织，其行动逻辑遵循竞争与个体理性主义。政府主导治理模式主要是一种从属关系的自然观，致力于通过政府行为的积极介入实现环境的改善。社区自治模式则强调如何通过参与或自治的方式实现公私利益的混合，来实现环境问题的有效治理。尽管以上三种治理模式也遵循相互协调与发展的逻辑，但其固有的一些缺陷，往往导致治理实践中的集体失灵。为了应对环境治理的集体失灵，我们试图从合作主义的价值构想出发，致力于寻找政府与公民、非政府组织等行动者之间的适度规模与文化结构，其具体的连接结构主要通过协同治理的序参组合来分析与建构，即文化结构与适度规模。

（一）区域系统结构与协同

区域环境问题与政治、经济、社会结构等处于共同演化的格局之中，不可能简单地依靠科学技术和资金投入就能被彻底解决。区域环境治理中的核心问题，实际上是环境利益在地方政府、社会、企业之间如何实现最大限度的普惠性与共享性。要解决区域环境问题，就要实现区域生态环境协同治理，在研究区域协同结构关系的基础上，分析规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素对区域生态环境协同治理的影响，构建起适合本地特征的环境治理模式。

1．区域系统是一个复杂的结构体系

“区域”是一个普遍的概念，不同的学科对其有不同的理解和定义，这里从系统科学的角度来定义区域，可以将其理解为在特定的城市密集分布、城市之间存在密切联系和明显区域化发展趋势的地区中，由一定的经济、社会、环境等功能的子系统通过各种复杂的物质、信息、技术、人员和能源的流通与交换，并通过相互作用、相互影响、相互依赖和相互制约而组成的具有一定功能结构的复杂系统。长三角城市群作为一个区域，具有两个明显的空间层次，即作为整体的区域以及组成区域的各个城市，因而可以在空间层次上将区域系统看作是由不同位置的城市、城镇，通过相互联系、相互作用、相互依赖和相互制约组成的具有一定空间结构的复合系统，每一个城市、城镇又可以看作是相对独立的地理区域子系统。

从图2-1可以看出，区域协同系统是一个复杂的体系，具有开放性、空间层次性、自组织性和他组织性、动态演化性，在功能维度上由经济、社会、环境等若干个子系统组成，在空间维度上由区域整体和城市子系统组成，两个维度相互缀合。子系统又由众多的子系统和元素构成，系统、子系统、元素之间以及系统与外部环境之间存在各种复杂的非线性相互作用，要素及其参数之间的耦合作用使系统内容形成某种内在结构，特定元素及其参数在变化与运动中形成稳定的组织模式，从而限制或激发系统的演化与发展，面临混沌、模糊、无序或有序状态。因而在长三角环境治理中，需要综合考虑各个子系统之间的相互作用、相互影响，在共同演化、进化与发展过程中保持利益平衡以维护系统和谐，通过功能分工以推进协作，通过必要的制度以调节矛盾和冲突，最终实现区域整体目标。

2．竞争与协同是区域系统演化发展的内在驱动力

构成区域系统的经济、社会、环境各功能子系统之间相互联系、相互作用，经济子系统与环境子系统之间存在协同。环境为经济发展提供资源，不断改善促进资源再生，为经济发展提供有利条件；经济发展为资源开发提供条件，技术进步和外界投资可促进资源利用率的提高，培育可再生资源和寻找非再生资源，提高资源存量；环境承载力的上升取决于环保投资和环境改造技术水平。两者之间也存在竞争关系，经济的发展增加了资源的开采和使用，导致资源存量不断减少，经济高速增长可能造成资源匮乏，甚至破坏资源系统的再生能力；发展经济，必然会排放污染物，使环境恶化。资源短缺影响经济发展，要防治和治理污染，保护和恢复生态环境，就要花费一定的资金，对经济发展有负面影响。

经济子系统与社会子系统之间存在协同，人口系统为经济发展提供劳动力资源，人类所掌握的科学技术是经济发展的根本动力，它有利于促进经济质量的提高；完善的社会保障体系、先进的科学教育水平等有利于促进经济发展。经济发展有利于人口素质的提高，有利于改善就业状况，促进社会稳定。两者之间也存在竞争，人口增长过快，会占用大量的再生产资金，给经济系统带来就业和消费压力，制约经济发展；落后的科教水平制约经济发展，过低的经济增长速度影响社会进步。经济水平高的地区，对人口吸引力大，从而造成人口迁移，影响落后地区的人口结构和人口素质。

社会子系统与环境子系统之间存在协同，科教发展水平的提高、人口素质的提高以及人类所掌握的先进科学技术有利于提高资源利用效率，增强环保意识，从而有利于环境质量的提高。环境的改善为人类提供良好的生活环境，提高经济发展的社会效益，促进社会的全面进步。两者之间也存在竞争，人口的快速增长，使人均资源相应减少，以及生活废物的增加给生态平衡造成压力；资源的短缺和劣质以及环境恶化会影响人的身体健康和寿命，影响人们的生活质量和生活水平。值得注意的是，人作为区域系统的核心元素，是影响环境的关键因素，是社会发展的重要资源，是其他各子系统和各类资源的主宰。

上述经济、社会、环境三个子系统中两两之间的竞争与协同关系对系统的影响虽然是局部的或单向的，但是它们是区域中各种错综复杂的作用关系的基础。如果把它们综合起来考虑，就会发现，在区域协调发展系统中，存在多重特性、连锁复杂的作用关系，如图2-2所示。从图2-2可以进一步看出，经济、社会与环境子系统之间既彼此冲突又相互协调，它们之间的协同作用是系统进步的内在因素，在外部控制参量达到一定阈值时，经济、社会和环境子系统之间通过协调作用和相干效应，可以使系统由无规则混乱状态变为宏观有序状态，实现系统协调发展。

3．区域协同发展的实现过程

区域系统具有开放性，具有典型的耗散结构，它必须不断地从系统外部环境输入能量和物质，形成系统负熵流，以抵消系统本身因熵增而呈现的无序状态，进而产生新的有序状态，并向更高层次演化。保持一定强度的负熵流对区域保持熵最小化状态、维持有序发展有重要作用。其中源自区域内部的创新被认为是区域协调发展系统依靠人的主观能动性、创造性实现自我更新的最重要、最基本的动力，区域的整体创新能力、创新的层次直接决定了区域在世界城市体系中的地位。

如图2-3所示，区域协同的实现过程是一个复杂多变的过程，如何在复杂性中寻找规律、在无序中找寻有序、在冲突中实现和谐、在竞争中开展协作是推动和促进区域协调发展的核心和关键。为了达到这一目标，首先要分析区域协调发展的自组织机制，找到区域协调发展的规律性，控制序参量，并以此来指导区域发展的实践。其次，应充分重视主体参与的特性，重视主体在区域系统中的组织与调控作用，建立一套科学的、行之有效的组织调控机制，借助现代高新技术手段来维护、调控和推动区域的协调发展。在这些基础之上，根据区域自身的实际情况，选择能够促进区域协调发展的区域市场发展模式、区域产业发展模式、基础设施发展模式以及环境发展模式等，并将综合集成研讨厅体系作为组织调控机制。

（二）环境协同治理理论再理解

1．环境协同治理理论研究框架

协同治理强调的是组织上的跨部门、地理上的跨区域，其理论研究框架应具有两个特征：①协同治理的理论研究框架应具有开放性，协同实践的主题空间不应该是静止封闭的，而应该是流动开放的，随着协同实践的深入，很多不断被提及的主题可以补充进来，形成更丰富而庞大的分析网络。②协同治理理论研究框架中需要围绕协同治理中的重要问题有针对性地选择不同的理论进行解释。基于以上两个特点，构建协同治理理论研究框架的任务就可以分为两个方面：①明确主题，协同治理中的主题之间存在交集，并且在协同治理的每个阶段都有主题关联，协同治理中需要着重研究这些主题。②明确可以用来分析协同治理相关主题的理论，将其放在理论研究框架的理论维度，且对于某一个特定的问题，明确应使用何种理论对其进行解释更为适合。经过比较，基于主题的协同优势理论可以作为大气环境协同治理研究框架的基础理论。

协同优势理论发源于经济全球化的浪潮，最初较多地在商业领域使用这一概念，后来经过学者的共同研究，逐渐形成一个体系完整的理论内容，即协同优势理论。20世纪80年代末，胡克斯汉姆（Huxham）经过长期研究提出，当协同各方达成某种创造性的结果时，便可以说是达成了协同优势。在公共领域，协同优势主要包括过程效率、供给灵活、交易协同、质量和创新等五大内容。同时该理论明确提出协同优势并非想象中易于实现，协同各方对于期望的协同效果并非总是开诚布公的，而是可能在同一个协同行为中，不同参与方拥有明显不同的目标，造成这一现象的原因很多，如协同各方在目标、文化、组织结构、语言、权力、能力等方面存在重大差异。因而协同惰性的概念便应运而生，协同惰性指的是协同行为的绩效结果并不明显，或者取得绩效结果的效率过低，或者为取得成功所付出的代价过大。正是协同优势和协同惰性这两个相反的概念，构成了协同优势理论核心的逻辑论证。协同优势理论需要回答的关键问题是协同的目的是获取协同优势，为何得到的往往是协同惰性。胡克斯汉姆用15年的时间，建立起一个研究的框架，分析导致协同成功或失败的深层次原因，这些原因或因素被分为不同的类别，每一个类别被称为“协同实践的主题”（见图2-4），各个主体之间都可能有交集，且任一主题都出现在协同过程的每个阶段，而协同优势理论就建立在这些主题之上。

理论研究框架中包含主题的研究和研究主题所选择的理论，需要运用理论对协同治理中的相关主题进行研究和分析，并得出相应的命题。从现有的相关文献来看，对于这些主题的研究主要集中于目标、权力、信任、领导力、成员结构。目标不仅仅是公开协议，还必须“对内涵取得集体的共识”，明确协同团体和单个参与方之间的职责界限，清晰的共同意识是行动者协同行为的起点，由于掺杂了诸多组织和个人的因素，不同组织的语言和文化可能阻碍共识的达成，就目标达成共识并不是一件容易的事情。胡克斯汉姆和旺恩从所有者、来源、真实性、相关性、内容、透明度等六个维度对协同目标进行了分类，以抓住某个具体目标的重要特质。目标类型在具体的协同实践中并非是单独出现的，任何一个协同行为的发生都充满了各种各样的目标，它们之间往往不是相互妥协，而是冲突与斗争，也主要是这些目标间的相互负作用造成了协同惰性。协同优势理论从权力点视角对权力进行阐述，权力点是指可以影响协同行为沟通或者实施方式的权力触发点，它们共同构成了协同行为的权力基础结构。在协同行为中，能够决定参与者进入或退出的一方就掌握权力，处在一个权力点中，而能够对利益分配机制产生影响的一方也掌握权力；处在另一个权力点中，权力点始终处于转移和变动之中。协同惰性的出现是因为权力点失去动态性，导致协同过程的“一家独大”，甚至陷入“命令—服从”模式。协同中存在信任，但在协同实践中，怀疑比信任更常见，因为参与主体在追逐权力和控制时很可能会破坏参与者间的信任，选择信任的一方意味着冒一定风险而可能放弃信任。信任的建立还需要一定时间，但协同过程可能是短暂的、临时的，协同关系是动态的、开放的，协同成员、协同结构、协同目标、协同过程等都可能发生变化，因而没有充裕的时间形成可靠的信任关系。协同行为追求参与各方之间的平等协商、公平合作，但这种平等和公平并非是绝对的，相对差异和不平等处处存在，领导力是促使协同产生成果的机制，与协同政策和行为、议题的形成和执行密切相关。结构和过程同样重要，结构保证每个组织或个人都能够平等、自由地参与政策议题，过程使渠道趋于多元化。协同行为中的成员结构具有模糊性、复杂性和多变性，对共同目标的达成、信任的培养以及权力关系的平衡都具有非常大的影响，协同参与方需要不断加强沟通和了解以提高协同的效率。

奥斯特罗姆研究发展的IAD（Institutional Analysis and Development）分析框架颠覆了公共财产只有交由中央权威机构管理或完全私有化后才能有效管理的传统观念，证明了使用者自主治理的公共资源可以通过合理的制度安排取得优于人们先前根据标准理论所预测的结果。认为制度是参与者普遍认可的，对何种行为和结果是被要求、禁止和许可的具有可执行力的描述。集体行动是解决公共资源治理这一难题的有效途径之一。根据奥斯特罗姆的制度分析与发展框架理论，可以得到应用于公共资源协同治理的五种常见且有效的策略，即通过边界规则改变资源使用者特性，通过身份规则创建监督体制，通过选择规则改变容许的行为集合，通过偿付规则、身份规则、信息规则、范围规则和聚合规则改变结果。

政策网络理论认为，政策网络包含与某一政策领域有关联的政府和非政府组织，他们的利益相互依赖，但并不完全互补，行为人彼此结盟，并与其他联盟竞争，以期能影响与自己切身利益相关的决策过程。政策网络的参与者之间具有长期的联系，这使得他们能够及时、有效地交换与政策提案相关的信息和资源。此外，随着时间的推移，网络参与者又会根据共同的核心信仰和互惠关系结成小规模的联盟，以倡导关注和解决特定的政策困境。由于这些低一层级的联盟是由共同的理念和价值观联系在一起的，联盟相对比较稳定，进而有助于在相对稳定的联盟内或联盟间进行高效的信息交流，使政策决定呈现出渐进的变化趋势。政策网络理论认为，政策的制定和执行不仅依赖于政府，还依赖于以松散或正式网络结合起来的个人和机构，治理结构中不同部门、不同层次的各种组织，都对建立和管理伙伴关系和集体结构感兴趣。

在新制度主义的理论框架中，对制度的最初理解是将其看成是一系列的规则、组织和规范等。应用在协同治理中，制度可以为各利益相关者解决集体行为困境提供功能性支持。制度建立的过程就是各个理性的、寻求自身利益最大化的行为人有目的地进行选择，伴随着新制度的建立，新的规则得以建立，各行为人的权力得以重新分配，这样可以减少交易成本和提高政策出台的效率。而各利益相关方之所以愿意接受权力的重新分配，一般是因为出于两个方面的考虑：其一，他们认为集体解决问题比“单打独斗”更容易让自己的利益最大化；其二，他们认为通过协同的方式可以提高自身解决问题的能力。对于负责人来讲，协同治理可以帮助他们将解决问题的压力部分地转移给协同团体，从而缓解自身所面临的压力。

萌芽于20世纪40年代，在70年代以后被广泛应用的资源依赖理论通过说明政府对资源的依赖，阐释了政府与资源的相互关系，认为各企业之间的资源具有极大的差异性，而且不能完全自由流动，很多资源无法在市场上通过定价进行交易。任何企业不可能完全拥有所需要的一切资源，在资源与目标之间总存在某种战略差距，要获得这些资源，企业就会同它所处的环境内的控制着这些资源的其他组织化的实体之间进行互动，从而导致组织对资源的依赖性。在协同治理上，参与主体本身就存在相互依赖的关系，能够被纳入治理体系中，提高公共利益是主体间合作的共同利益与共同目标，在此共同利益和共同目标的基础上，多方积极配合，通过有效地整合治理资源，实现良好的治理。用上述理论来解释主题维度的三个层面（动因层面、思想层面、能力层面），可以得到协同治理理论研究框架（见表2-1）。

2．环境协同治理的结构

协同理论的主要内容可以概括为三个方面：①协同效应，即在复杂开放的系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应。任何复杂系统，在外来能量的作用下或物质的聚集态达到某种临界值时，子系统之间就会产生协同作用。这种协同作用能使系统在临界点发生质变产生协同效应，使系统从无序变为有序，从混沌中产生某种稳定结构。②伺服原理，即快变量服从慢变量，序参量支配子系统行为。系统在接近不稳定点或临界点时，系统的动力学和突现结构通常由少数几个集体变量即序参量决定，而系统其他变量的行为则由这些序参量支配或规定。③自组织原理，系统在没有外部指令的条件下，其内部子系统之间能够按照某种规则自动形成一定的结构或功能，具有内在性和自生性特点。在一定的外部能量流、信息流和物质流输入的条件下，系统会通过大量子系统之间的协同作用形成新的时间、空间或功能有序结构。在以上三个方面中，协同效应的实现是目的，伺服原理是系统运行过程，自组织是系统运行的载体与方式。从协同学的意义来看，协同治理关注的是如何产生合作的制度结构，强调的是整体性治理。

无论是政府主导治理、市场机制治理，还是社区自治所趋向的政府全能治理模式、无政府治理模式，都会对经济社会造成不可挽回的损失，一个良性的治理结构应该是达到某种均衡态势，使权力始终以公共性的实现为价值核心，目前需要适度培育社会制衡力量，以实现社会力量对国家权力的适度约束。从协同治理预期目标导向来看，整体性治理与协同治理具有一致性，即合作的实现，然而当今的整体性治理的合作始终以政府为中心，从政府出发寻找上、下、内、外的合作，在社会合作治理的道德关怀之下找到有效推动公私领域以及日常领域的充分合作的制度结构，进而约束协同治理的效果。协同治理虽然具备了基本的学理条件，然而其到底还是表现为一种社会实在，以一种价值目标待实践的方式呈现出来，还是表现为一种理论解释性框架，尚有待我们研究的继续深入。在环境治理中，在特定层面下序参量很多时候是由地方区域来扮演的，在发展过程中，政府与市场、非政府组织、企业、公众等元素之间呈现出各种博弈行为，这种互合行为达到一定程度时，便会产生某种合作形态的结构，即协同效应的集中表现。在此基础上，各子系统相互构建和演化，产生新的序参量，进而演绎出另一层域的合作。当演化到文化、权利、组织结构构建时，协同治理也就开始出现了。

在我国，作为分析框架的协同治理和作为政治实在的协同治理，两者并不是相互否定的，而是互相建构与催化的，在当代中国治理发展的脉络中，协同治理以一种分析框架而问世，又以一种政治实在为建构目标，即双维结构脉络。然而，协同治理所预设的地方区域的发展与能力尚未成形，社会自组织行为与互动过程尚停留在低端水平，公共领域的黏合和私人领域的权利呼吁均不同程度地受到国家权力的渗透与干预，政府与公民之间的空间在萎缩。环境协同治理结构构建可以分两步走：①关注适度规模的自组织行为，把地方区域中的政府行为、市场中的个体行为、社区公众的行为以及非政府组织的参与都约束到一个合适的规模，以易于形成协同治理所需的合作。②集中关注自组织行为形成的合作主义，促进政府与社会在社区层面建立良好的合作关系。协同治理所要创造的社会结构或社会秩序不能由外部强加，而要依靠行为者的互动。这种互动的过程就是将协同引导渗透到文化系统、权力基础、组织结构和制度网络之中，并推动自生自发秩序与外生秩序的协调，继而实现协同治理。环境协同治理结构构的建步骤如图2-5所示。

协同治理在实践中是典型的集体行动，这种集体行动是一种社会建构，让人们能够在集体行动中进行合作。关注的对象始终是权力，所有集体行动都将权力放在中心位置予以考虑。集体行动首先表现为公私部门、公共部门内部以及私部门之间的合作，地方政府之间、地方政府与中央政府之间，乃至地方政府与非政府组织之间的交流与沟通成为有效治理的重要保障；其次集体行动遵循协商与共识原则，制度生成不受制于等级关系的限制，充分体现协商民主的共同价值观；最后集体行动是在制度规范基础上的持续互动，与自组织行为最明显的差异就在于持续的互动历程，而不是自组织行为所体现出来的自发性、偶然性与碎片化。权力本质上是行动者的一种行动能力，是行动者在组织成员互动过程中占据获利优势的协商谈判能力，进入权力关系的目的在于实现合作，进而完成事关集体利益的计划任务和系统的共同目标。

权力本身也意味着交换关系的非均衡性，本质上是一种抽象的工具性关系，具有协商的特性。它可以源于职权，可以源于专业化与稀缺性，可以源于组织控制，可以源于信息不对称以及组织规则设计，行动者围绕着这种不确定来建构关系，体现可治理体系对社会力量的开放性。权力始终与交换关系、合作关系衔接在一起并在合作、交换行为过程中体现其价值，进入权力关系的目的在于实现合作，而合作就意味着分工的深化，意味着参与合作的行动者各尽其能，运用自己的权力即行动能力，动用不同的资源，整合各种能够动用的资源和能力，以达成共同的利益目标。行动者在合作的过程之中因行动能力的大小不一，其作用和影响力各不一样，各自的重要性也不一样，有的处于主导地位，有的处于从属地位，有的处于主要地位，有的处于次要地位。这种差异影响甚至在某种程度上决定了行动者在实现共同目标之后所能够分享到的、各自所占的利益的份额。

就行为取向看，协同治理首先着眼于地方层面，然后才着眼于以地方为基础继而审视国家层面与国际层面上对治理的需求。协同治理本身所蕴含的多元性、多样性与合作导向决定了其必然是地方性的，作为政府、公众、非政府组织的参与情况和市场主体的低碳行为等关系集合的地方区域，具备了协同学意义上的序参量特性。就行为预期看，协同治理应致力于实现政府与社会力量的相对均衡，政府行为有其必要性。协同治理是要努力寻得一种相对平衡，这种平衡既有助于避免政府干预现象的出现与蔓延，又有助于避免无政府状态下的社会躁动与不安。总之，协同治理的实践就是要在复杂系统内部中找到不确定性形成的根源，从而重塑权力博弈关系以达到相对均衡的状态，这种均衡就意味着合作秩序的建构。

正如上述分析，区域主义是环境协同治理的最佳选择，在大气环境治理的发展过程中，区域主义的影响也日趋加重，地方保护主义和本位主义的盛行导致行政管理单位高度分割破碎，政府治理面临的环境日趋复杂，跨越了传统的行政区划和部门界限，呈现出越来越大的复杂性和不确定性，引发了跨域公共管理议题。因此，各区域和各组织对这一问题采取协作处理来保障整个区域的空气质量成为治理大气污染问题的关键。治理过程中的核心问题在于如何化解区域内各个组织之间的集体行动困境，促进组织间的跨域协作治理。以大气污染问题为切入点，采用大气环境治理主体多元化和治理结构制度化等方式，可以有效地探究区域大气污染问题协同治理中存在的内在逻辑，从而确定其所要研究的范围和方向。

（三）大气环境协同治理的序参结构

西方有一些研究团体或学者还尝试了构建分析模型，以更好地分析协同的实践。其中，有些学者在构建模型的时候并没有使用“协同治理”一词，但鉴于其所指代的现象与协同治理有非常强的相似性，因此认为其对协同治理模型的构建具有借鉴作用。例如，格雷（Gray）等构建的先行、过程、结果三阶段模型，瑞利（Ring）等构建的合作发展过程模型，琼斯（Jones）等构建的网络治理一般模型，布莱森（Bryson）等构建的跨部门合作框架模型。

1．一级序参：地方区域

公共事务协同治理的核心理念在于探寻协同治理实践中的序参量或者序参结构。关于环境治理的序参量问题，公开成果大多是从区域发展的角度来确定序参量的，我们基于皮埃尔·卡蓝默对21世纪治理发展的研究成果，参考杨华锋的观点，初步确定将地方区域中的合作共识作为协同治理发生与发展的一级序参量。地方区域是多组关系的集合，是协同实践序参量生成与发展的情境因素，是推动合作得以实现的关键领域，是行动者学习合作、开展公开讨论以及实施协商民主的起始地，是合作制组织得以型塑的政治空间，更是拥有共同目标的载体。不管是地方性知识的关注，抑或是地方性舆论的重视，地方区域都不同于市民社区。皮埃尔·卡蓝默认为地方区域是治理的真正基础和基本单位，从地方到全球范围，一切均建立在此基础上，确认政策和连接各级治理的行动都应发生在地方一级。

大气环境本身具有区域性，地方控制也有必要，从公共资源及其活动对他们影响的显著性和管制后果的及时反馈等方面来看，地方控制能够使公共资源的集体安排更为有效，地方共同体在保护环境方面也取得了显著的成效，因而大气环境问题的治理往往指向地方分权运动，地方区域对自然资源管理和环境治理是主要层次。地方区域是协调不同行动者所倡议的理想场所，并在这个层次上，使得治理的各级机构学会如何合作。地方区域不再是一块确定其内部和外部的地理面积或行政、政治实体，而是各种性质关系的交合处。地方区域的表现形式首先是问题之间、行动者之间、人类与生物圈之间主要关系的关系组集合；其次是组织各个治理层次之间的关系所处的地点，也就说其次才是特定区域的地理性概念。

1978年，国家开始有意识地通过市场机制向社会放权，通过财税体制改革向地方放权，基层社会才重新得以恢复与发展。较为明显的是城市社会中的社区自治运动和乡村社会的村民自治运动，以发展基层民主来推动国家民主政治的发展进程，全能政府开始有计划地、有步骤地向有限政府、法治政府、服务型政府转变。

从治理的角度，协同治理就是要基于地方治理的实践，通过地方区域的重构与发展缓解国家权力的责任压力，约束国家权力行为的侵害性，提高社会治理的效率，努力达到国家权力与社会权力的均衡。从这个意义上说，地方区域的发展不仅是纠正国家权力与社会权力非均衡关系的核心要素，亦是推动民主宪政发展的根本所在。地方区域的理念来源于对中国传统社会的发掘、来源于对西方理论话语的检视，其价值目标在于地方性的再现、地方力量的重构以及国家权力与地方区域的良性互动。当代中国的主要问题是国家权力对社会权力的过度渗透，政府行为向社会领域的极度扩张。这里也要注意，不能让社会权力过度膨胀。必须有所理性地选择或者培养对立的权力面，以保持对权力公共性的追求。从某种意义上来说，地方区域的重构过程，是政府与社会关系重塑过程中的一环，国家能力的建设亦不可忽视。

在协同治理的框架结构中，我们要看到文化、权力、结构和组织的互动过程对于协同实现的意义。地方区域的重塑将主要表现为地方性知识的再现与重视、地方精英的妥善引导、地方团体的发展和地方舆情的关照。近现代的中国在进入现代化和全球化过程中，传统文化受到了一定的打击，地方性知识近几年才得以重视和重现。地方精英往往在寻找利益表达的道路上碰壁，当其无法有效地实现其利益诉求时，往往会呈现出政治冷漠与政治暴动交互的行为逻辑，不利于社会治理结构的稳定与治理绩效的发展。地方团体与地方舆情，是地方区域重构的重点，组织的性质、权力的结构和公共舆论的导向，在地方区域中扮演着重要的角色。

2．二级序参：合作主义

这里的合作主义是指新合作主义，是一种关于社会结构性的冲突及秩序的学说，是20世纪70年代盛行于西方国家尤其是北欧资本主义国家的一种处理国家、社会和利益组织之间关系的一种模式。合作主义由施密特（Schmitter）系统地概括，而今已经在学术界产生广泛影响，它描述的是一种政治文化、体制类型或社会的宏观特质，是关于结构而不是关于行动的学说，作用是将市民社会中的组织化利益整合到国家的决策系统中去。在当今环境问题的治理领域中，合作主义强调合作，主张对分化的权力进行制度化的整合，强调国家和社会团体的制度化合作，国家与社会互相承认对方的合法性资格和权利，社会参与以功能团体的形式实现，国家和利益团体的关系是互动合作、相互支持的，不否定各种社会组织的相对独立性，强调社会通过制度化的渠道对国家进行控制、监督，同时也强调国家对各种社会组织的保护与促进。政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，都可能成为在各个不同层面上的权力中心。政府对社会的介入是适当性选择，它能够起到强制的平衡作用，政治结果是达到整合性均衡，即国家与社会的合作达到相对均衡、有序和协调。

由于中国的公民社会很不成熟，一方面政府要承担起培育公民社会的责任；另一方面需要政府有一个规范的模式和框架，及时将社会的积极性和创造性纳入政府体系。具体到污染治理，需要通过文化系统、网络化的组织结构以及积极的制度创新来改善权力系统的生态，从而实现协同治理的目标。

环境问题的核心依然是人的问题，其与人的追求与理念、文化与价值密切相关。文化指的是一个群体或社会的信念和知觉、价值观和准则、习俗和行为，包括人们认为适用于这个世界、他们的生活和环境的事物，还包括他们的价值观，或者他们认为是好的或坏的、可以接受的或不能接受的事物。文化的另一部分是一套如何行事的规则和信念，如何实现文化意义的多样性与统一性是协同治理所应致力解决的首要问题，只有改变经济发展方式、发展目标、发展思路，建立与自然亲和、愉悦、共存的关系，才能实现人类的公平、和谐、共生。这些变革，归根结底是人的文化和意义世界的变革。

以多中心治理理念替代传统单中心是整个治理实践行动的出发点。当代地方治理的倡导者和支持者反对传统公共行政理论内含的政府单中心论，他们反对将代表国家权力的政府组织描绘成一个无所不知、无所不能且充满着父爱主义情结的统治主体。他们认为，凯恩斯主义、国家计划与福利国家政策的实施，把集权的官僚政府组织推到一个全知全能、控制一切的权威位置上，将它变成社会统治的唯一中心，由此会带来的政治、经济危机，而且会使得自由民主的精神、市民社会的发展遭受到前所未有的侵蚀与遏制。单中心的统治及其官僚制的组织形式，造成了不同组织之间的合作困难，把大量资源从地方移至中央，增加了合作和管理成本，降低了地方服务中的灵活性、适应性和时效性，阻碍了学习和变革的继续，维持了地方政府组织的虚弱，阻碍了地方居民增加用于公共服务的投资，并且不时地破坏现存的、有效的以地方为基础的管理基础结构和服务体系。多中心思想是一种直接对立于单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。多中心治理结构意味着在地方的社会生活中，存在民间的和公民的自治、自主管理的秩序与力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题解决途径。同时多元独立决策主体的利益同样是多元的，多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合。多中心治理还表现为不同性质的公共物品和公共服务可以通过多种制度选择来提供。在这种权力结构变迁的过程中，既要关注权力生态的进化逻辑，又要强调国家和地方都要积极回应全球化和区域一体化带来的挑战，以积极的态度解决全球化带来的问题和冲突。

在网络化与信息化迅速发展的时空背景下，发展新型的、民主治理的政治模式，即直接授权于民，建立参与式民主基础和过程，形成合作与包容型的国家社会关系结构，对于缓解政府与社会、政府与市场等领域的矛盾有着良好的价值预期。可以通过网络化手段，以人力资本和社会资本为纽带，拓展民间组织的作用，激发公民的主动性和创造能力，形成政府与社区的公民组织合作的网络关系体系。进而把国家、市场和公民三种力量有机结合在一起，共同实施对社会公共事务的治理。有效的管理体制、健全的制度和良好的政策是实现大气环境协同治理的基础条件，我国的制度与结构都是经政府行为建构的，这种制度体系能对相应的权力生态、文化结构与组织属性进行积极的引导与控制。制度变迁与创新亦是建立新型资源环境管理体制的客观要求和实现管理目标的基本保障，我国近年来针对环境问题而设计出台的制度主要是激励、惩罚与规制取向的制度，缺乏更广泛视域下的协调与合作，对涉及不同层级政府、地方政府之间以及政府不同部门之间的环境事务缺乏统一的监管机制、协调机制，对涉及民众参与、非政府组织介入和企业主体参与的环境性问题又缺乏必要的社会参与机制和综合决策机制，很少进行公开的讨论、充分的协商，所形成的制度不一定具有典型的普适性。

（四）大气环境协同治理的作用和限度

1．积极作用

在地方区域这一序参量的伺服过程中，通过行动者系统开放性的提升、行动策略组合的多样性来实现经济政策生态性的提升，行政权力系统灵活性、开放性的改善以及社会协同机制的形成与发展，实现环境问题的协同治理。协同治理相较政府主导型、市场机制型和社区自治型的治理策略具有明显的比较优势，开放性是基础，由开放性所催化的多样性将有助于调整制度结构的内部与外部适应性，通过网络组织结构的创新性，实现持续有效的合作化行为。

系统开放性是行动者持续互动的前提，也是行动者交互作用的结果，包括对系统内部各子系统的开放和对系统外部、社会力量的开放，它是协同治理与其他治理策略相较而言的最为关键的优势。可以积极地通过输入、输出与反馈机制来削减治理系统内部的熵值效应，从而遏制权力系统的封闭性与集中性趋势，继而避免政府主导型治理模式下行政国家现象的出现。通过最大化的行动者博弈，避免权力与资本单方面的、武断与盲目的发展行为，解决市场治理机制无法应对极端现代主义的发展信仰、无法终结“不增长即灭亡”的荒谬等问题，打破权力与资本的耦合，避免政府成为最大的环境破坏者。为地方性知识的生存与发展提供必要的空间，通过挖掘与应用社区价值，实现地方性知识的继承。推动多元主体的参与、网络组织的成长以及积极公民精神的培育，实现政府权力与社会力量之间的均衡化。

新兴的信息或知识时代导致产生不太固定的、渗透力更强的组织结构，人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界线而相互联系，权力分散而不集中，任务趋同而不是细分或者分化，社会普遍要求更多的自由和个性化而不是一体化，进而有效地改善组织结构运行过程中的灵活性，使得不同的社会行动者提议参与公共物品的提供，节约政府资源，也为制度环境的改善提供必要的建议。在开放性与多样性的前提下，制度内部结构建立在正式制度与非正式制度互动关系的基础上，形成具体而有效的制度规范体系，对非正式制度的重视与挖掘有利于在文化领域建构协同治理，有助于提升正式制度体系建构的有机性与周延性，推动正式制度做出有针对性的调整，提升制度结构的适应性。在合作主义的诱导下，协同治理中的各个子系统与构成要素之间的互动逻辑，往往可以在开放性与多样性的基础上发展出具有道德与伦理价值的制度体系。

协同治理框架所规划的网络组织，具有良好的创新性，帮助政府在解决主要社会问题时扩大自己的影响力。创新在政府官僚制中所遇到的阻力往往会比在网络内部所遇到的阻力更大，网络化管理被证明是成功的，网络允许富有创新精神的政府官员在解决社会问题时，通过支持而不是排挤市民社会的职能要素来履行政府的重要职能。在协同实践过程中，官僚组织与政府行为将面临越来越多的挑战，而具有合作倾向与信任结构的网络化组织具有典型的适应性，以推动协同治理有效性的实现。协同机制存在的根本目的在于促进自组织行为的实现，推动非政府组织参与环境治理，进而提升绿色政策在实践领域的适应性。过去，治理的有效性在很大程度上是由跨越组织的政府运作决定的，由于复杂性与日俱增，非政府的参与者成为地方公共物品与服务提供系统的必要组成部分。政府与不同的非政府参与者相融合变得有效，把合作伙伴用非政府和政府的适当资源连接起来，政府的能力就得以产生和维持。

2．潜在风险

有序的关键是协同体系中主体的行为意愿、导向、结果，如果所有行为主体关心自己的行动都会妨碍到其他人的福利，那么主体间相互依赖程度的增强往往并不是导致合作，而是引发更大范围的不和。

（1）全球治理失灵

全球一体化背景下，全球变暖等环境问题的解决需要更广泛的合作与对话，而事实上很多有利于社会持续发展的国际性政策、协议与会谈都会失去其应有的约束力和作用，这一现象被学者们称为“全球治理失灵”（global governance failure），是继“市场失灵”“政府失灵”后的又一个全新的概念。从1992年通过《联合国气候变化框架公约》起，世界各国一直在积极寻求合作，控制温室气体排放，共同抵御气候变化危机，低碳发展已经成为全球关注的焦点和世界各国的共识。

冷战结束后世界发生了深刻的变化，各国相互依存加强，全球化迅速发展，跨国威胁凸显，国际行为多元化，权力分布呈现向新兴国家流散、由民族国家向市民国家流散的态势。以军事实力为主要手段的传统安全威胁频率减少，全球公地问题和反恐等需要合力应对的非传统安全威胁明显加强。经济领域的相互依存需要扩展和深化，一个经济体的发展和危机会影响到其他经济体和全球经济体系，进而改变国际关系的内涵和性质，国际关系更加错综复杂，国与国之间在某一问题或领域上是同盟，而在另一个问题或领域上则可能是对手。目前，全球性治理理念、原则和方式不能适应全球化的迅速发展，全球性问题大量涌现，规则供应在质量上和数量上落后于实际的需求。大部分国际制度和规则是在以国家为唯一主导行为体的国际体系下设计和建立的，没有上升到整个世界的国家群体或者人类共同应对威胁的层面。原有大国和新兴大国之间的互动关系规则体系还不成熟，只能绕过全球性规则而进行小范围的合作，这导致了全球治理规则的低效度和不充分性。

20世纪80年代初，斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）对国际机制进行了定义，定义包含了原则、规范、规则和决策，他还对规则做出了明确的定义，即对于可为或不可为行动的具体规定。之后，规则治理成为全球治理研究中的主导话语。工具理性的基本内涵是将个体行为视为理性人，可以根据自己的利益，计算成本效益，并据此采取行动。在权力已定的情况下，服从规则可以使行为体得到实际利益；规则有助于加强信息透明度，降低不确定性和交易成本，促成国际合作，合作给双方带来收益，尤其是绝对收益。国家出于自身需求，为了获取自身利益，势必维持和遵守规则。当不同行为体尤其是非西方文化传统中的行为体开始进入全球治理体系的时候，自然会将自身的经验和实践带入这一体系，中西方差异就会出现互不适应、互不理解且难以达成有效协议的情况。二元对立思维方式则认为，在任何一种结构中，正题与反题是两极，两者之间的关系是矛盾、对立、冲突的，只有当一个主体占据主导地位，消解或消灭另一个时，这种内在的、非调和性矛盾才能得到解决，其后才会形成一种更高层次的新的合题。这种理念在某种意义上虽然实现了人征服自然的现代化梦想，但也导致了人毁灭自然的现代化野蛮。当今的国际社会中原有大国和新兴国家两种力量很容易被置于冲突辩证法的认知框架之中，强调其对立性和冲突性，很难就全球问题达成协议。然而，世界已经融为一体，国际制度改革势在必行，理念需要创新，规则需要重构，多样性、包容性与互补性的治理体系才是全球性问题切实可行的解决方案。基于信任和认同的伙伴关系在治理体系构建中具有重要的作用，应将塑造关系身份视为治理的要素，将全球治理视为一种对相互之间关系的塑造、协调和管理过程。有效治理需要的是积极参与，不是要求行为体简单地遵守规则，而是一个共同设计和制定规则的过程，一个对话协商的民主过程，一个分担责任、分享权力、共同维护全球公地的过程，同时也是一个培育伙伴感和建构伙伴关系的过程。世界正处于一个新的历史时期的关口，如果仅仅孤立地应对一个又一个的具体问题，仅仅思考如何解决失败市场、政府、国家的问题，那么在今后相当长的一段时间，世界仍然会在无目标的混沌中彷徨，稳定和可持续的世界秩序很难得以建立，走回弱肉强食的霍布斯丛林并非完全不可能。

（2）区域合作失效

在环境治理中，区域合作失效是指城市、政府、企业、社会组织和公民等组成的多中心行动体系在协同治理中未能带来公共价值的净增长，即合作网络中的联合行动对社会发展产生了零效应或负面效应，主要表现为：合作没有达到预期目的；合作达到了预期目的，但资源利用效率不高；在关键领域合作作用有限；合作带来了负面效应。

姜庆志等从合作环境、合作主体和合作网络三个维度审视合作失灵的生成逻辑，并提出了矫正对策。姜庆志认为，在市场和政府无法发挥作用的地方，合作也可能无能为力，即合作治理的外部约束不断增强，需要面对不同类型甚至是相互矛盾的社会需求，合作网络无法调动充足的资源来应对。传统价值体系和群体共有伦理失落，社会的陌生、逐利、冷漠特征加剧，社会成员相互间期望和信任下降，各种“负能量”快速凝集、传播并渗入社会治理体系，合作赖以生存的契约精神、法治精神和志愿精神缺失，使得合作行动缺少社会响应和认同。大气环境的公共性促使合作者产生“搭便车”的投机心理，合作主体即便认识到合作的价值，也会倾向于选择可以实现自身利益最大化的行动策略，这会产生合作者相互推诿、转嫁责任的风险。协同体系中，个体的自由使微观主体的无序行为增多，当利益得不到满足时，这些个体便很容易离开合作网络，甚至与原有的网络发生冲突，合作便容易转入对抗性的非均衡博弈状态，导致社会治理陷入无休止的纷争中，无法达成合作共惠的行动策略。在我国，市场和社会力量仍表现出对国家权威的依附性和相对的脆弱性，活动空间和自主权难以得到充分保证和拓展。企业、社会组织和公民等治理主体受组织化程度不高、自身权威缺失、追求特殊利益、活动狭隘不足等因素的影响，化解资源约束、整合资源的能力不强，难以承接繁重的社会公共事务，由此增加了合作治理失败的风险。我国的社会治理体制在不断创新，但新旧体制之间依旧不一致，在责任划分、权力保障、资源整合、行为监督等关键领域，规则数量不足，适应性不强，合作网络难以回应外部环境的复杂性和内部矛盾与冲突。合作规则多是政府主导下的产物，往往体现的是行政的意志与目标，人治色彩较浓，破坏了治理主体间合作的统一性、完整性、稳定性和平等性，容易将合作带入“规范缺失—依赖人治—规范破坏—人治加强”的恶性循环。虽然合作并不排斥主体间的利益分歧，但合作主体间权力的均衡程度越来越高，权力的多中心容易导致合作网络资源聚合度的降低，增加提取公共利益和管理网络的难度；成熟的合作网络有一定的封闭性，一些潜在的合作成员和资源难以进入合作网络，损失了新的合作机会。制度会随着时间的推移趋于保守并产生惰性，容易引发革新动力的衰减，合作运行会出现官僚化的风险。

杨华锋等认为，体制稀释了权力系统的开放性，自发秩序及其规则体系未必导向社会公平与正义，从而导致区域合作失效。在协同治理的制度框架中，政府组织对非政府组织的适度吸纳虽然有利于推动国家法团主义或社会法团主义的实现，但其效用的发挥存在潜在的风险，行政权力对社会自组织力量与民众意愿团体的体制化吸纳，缺乏必要的外在制度化约束，“度”难以得到有效的把握和控制，从而稀释了权力系统的开放性，协同治理控制变量之一的合作主义失去了现实的基础，多样性与统一性失去了平衡点，从而蜕化为典型的政府主导型治理策略。作为协同治理序参量的地方区域，也不过是诸多关系的集合，从秩序起源的意义上来说，这诸种关系的集合也就是不同秩序形成与发挥作用的具体呈现方式。在协同治理发生与发展的历程中，其内在的秩序结构往往偏重于对自发性秩序的追求，并寄希望于这种自发性秩序对等级化的官僚体制产生一种反作用力，继而实现社会行动者互动过程中的一种权力与权利之间的平衡，这种权利与权力之间的平衡也正是民主之本意。可是在环境事务治理领域，这种侧重于自发性秩序形成的治理网络，往往并不必然导向社会公平与正义，因为就区域性与地方性而言，其直接目的在于边界范围内的利益实现与政治性认同和承认，其对于社会公平与正义的追求往往不具备直接的道德性。

3．应用局限

王辉认为协同治理的产生有两个社会条件，即相对成熟的市民社会和后现代社会的来临。从第一个条件看，合作治理的适用可能性低。从第二个条件看，适用可能性高。在公共政策的制定领域的适用可能性低，在公共服务领域的适用可能性高。适用程度不仅受制于外在的社会背景因素，还受政府和社会组织两个内在因素的交叉影响。杨华锋则认为非政府组织发展匮乏，社区将难以撬动权力的开放化进程，协同治理的实践也就无从开展。这种匮乏包括两个方面：①非政府组织实体培育的缺失，即该区域完全没有网络化组织生成与发展的基本条件，或者非政府组织的行为尚未渗透到这些区域；②官办非政府组织与准政府性质的民间组织充斥于社区，自然也就侵蚀了非政府组织的独立性与自主性。另外，杨华锋还认为定位于地方层次上的治理无力应对全球环境问题，因为当今社会所面临的环境问题，不单单是一种区域性的问题，往往也表现为一种总体性与全球性问题，定位于地方性基础之上的协同治理在现实应用中难免出现治理的无效与困境。环境问题的全球化趋势与地方治理期待之间有着巨大的鸿沟，在工业化与城市化快速发展的中国，既面对着发达国家转嫁来的生产型危机，也面对着越来越多的消费型危机，这种环境问题的全球性需要一种更为开阔的视野。

国内其他的一些学者从政府与政府、政府与企业、政府与公众等方面，研究分析了区域大气污染治理的障碍。跨区域大气污染治理政府间协作的主体包括中央政府、地方政府、各相关职能部门。我国的《大气污染防治法》第三条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。各地方政府过分强调地区、部门在行政管理上的排他性。区域联防联控实际操作也存在许多问题，具体的工作机制、执法监督、信息共享、环评会商、预警应急等实施细则不明确。区域之间的经济发展、资源禀赋、城市功能定位、环境治理进度各不相同，区域发展不平衡，缺少相应的补偿与激励机制，导致区域联防联控协同陷入困境。各城市个体的利益诉求不同，各方利益冲突难以解决，导致合作协同不稳定、不深入。区域联席会议是议事机构，缺乏权威性和决策性，联防联控机制所要求建立的监测、评价、发布信息等统一平台建立有难度。区域间治污、执法处罚标准不统一，缺乏区域标准，难以形成治理合力，尤其在机动车准入，火电、钢铁和石化等行业排放标准不一致，影响区域统一规划、统一建设、协同监督执法。

由于目前我国公众参与环境治理的机制不完善，因此公众很难与政府形成协同，有效参与区域大气污染治理。只有等到大气污染现象发生后，公众才会采取措施参与到大气治理中来，再加上大气污染具有跨区域传输的特征，污染物会随着气象条件的变化在区域内流动，污染的持续性可能不明显，只有大范围出现严重的大气污染现象后公众才会意识到要进行污染治理，使治理太过被动、滞后，治理效果也不理想。要达到公众与政府的协同，充分的信息分享也非常重要。由于跨区域大气污染涉及范围广，造成大气污染的原因也比较复杂，各辖区相互间没有充分的实时信息交流平台，各区域之间为了自身的经济利益发展，可能还会有意隐瞒真实的污染信息，造成公众难以真实地了解大气污染的程度。此外，地方政府有关环境信息的公开制度不健全、不透明也使得公众很难了解到真实的环境信息，因此公众与政府之间存在协同障碍。由于公民的环保意识和公众捐助制度不健全，依靠社会捐助和会员会费运转的非政府环保组织缺乏连续有效的资金支持。非政府环保组织的人员构成比较灵活，大部分的参与者只是作为个人爱好自发组织相关活动的，人才队伍不稳定，组织的规范化、专业化不强，导致环保组织难以对政府环保政策产生影响。

企业作为污染物排放的主要主体，在大气污染治理方面有义不容辞的责任。但是大气环境作为一种公共资源，在消费上具有排他性，任何企业都可以消费，这导致企业治理大气污染的积极性不强，很多企业为了逐利选择逃避自身的环境责任。政府对企业污染的治理主要采取行政强制手段，通过行政命令、突击检查、罚款等方式促进企业治理污染。虽然行政手段强度大、见效快，但不可持续，不能对排污企业产生持久的激励作用，不能从根本上解决企业排污的问题。