一、治理策略的演变

（一）协同治理是社会治理发展的趋势

全球化、多元化、信息化和网络化，催生公共治理的协同化，以跨部门协同为核心的政府改革迅速在世界范围内兴起与发展，其已经成为现代政府改革的普遍实践。近年来，协同治理不仅停留在理论研究上，很多国家特别是西方国家将协同治理模式应用到解决复杂公共问题的实践中。例如，在资源环境管理中，美国将协同治理作为水资源规划管理的主导形式，也将其作为森林、土地等资源管理规划和执行的主要形式。20世纪初期到中期，美国重视经济发展，各州的环境标准不一样，环境保护不力，导致环境质量急剧恶化，发生了洛杉矶烟雾等不少严重的污染事件。美国为了治好大气污染，探索建立跨地区环保机构，推行全境域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式，建立了联邦环保局，强化与各州之间的伙伴关系，制定一系列联邦专项管理条例，对各州提出减排要求，监管各州环保项目的执行，为解决州、区域和跨界环境问题提供技术指导、评估意见和对策建议，协调处理与州及当地政府和公众的关系。当代中国与当时的美国有很多相似之处，环境治理中也需要调动社会自身的能动力量广泛参与，确立、完善政府与社会之间的协同关系，建立起社会协同机制。

伴随治理理论的发展，各种跨界协作治理兴起，治理主体不仅包括国家和政府，而且涵盖企业、社会组织、民众等新的治理主体；治理手段和形式更具综合性和复杂性，需要运用行政、市场和社会动员等多种手段，建立多方联动的网络化权力结构。随着实践的不断深入，治理过程中的协同方式逐渐丰富，发展出了纵向协同治理、横向协同治理、主体协同治理等模式，这是各国在协同治理实际操作过程中的不同途径选择和不同力量角力导致的不同改革方向。

纵向协同治理又称整体治理，它着眼于政府部门间、政府间的跨部门协作和整体运作，主张政府管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从碎片走向整合”，管理过程以问题为取向，建立纵横交错、内外联结的协作机制，系统配置政府资源，力求解决政府管理碎片化和服务空心化问题，提升政府部门整体治理能力。政府间的协同包含中央政府和地方政府之间的“上下协作”，地方同级政府之间的“水平协作”，政府职能部门之间的“左右协作”，政府及其所属部门与私人部门、非营利部门、社会或志愿组织、公众等之间的“内外协作”，在协同治理中更强调中央政府的主导地位。为解决政府管理碎片化、空心化问题，应对社会复杂性问题，1997年发端于英国的纵向协同治理，顺应了经济全球化和政治民主化潮流，得到了西方国家的响应，澳大利亚就是一个典型的例子。澳大利亚非常重视实现跨越组织界限的共同目标，反对在组织内孤立作战，通过建立适当的治理、预算和责任性制度框架，最大限度地提升信息互通能力和个人、社团的参与能力。构建大部门体制，发挥中央政府作用，强调宏观决策协同、中观政策协调和微观政策执行或服务提供的有机整合。1992年，澳大利亚成立了由联邦总理和各州州长、地区首长共同组成的政府理事会，建立了政府间协议制度以及部长委员会和国家评估监管机制；2011年，以1997年成立的联络中心为基础，重组构建了人类服务部，将国家的全部公民服务汇聚于同一个部门，从而减少了资源浪费和协调成本，最大可能地避免了职能交叉或利益冲突，实现了决策与执行的政令统一，提高了各部门应对复杂问题的综合能力。

横向协同治理是加拿大倡导的协同治理模式，它强调各级政府的平等伙伴关系。横向协同治理重点集中在联邦政府内的横向性上，尤其重视中央机构的作用，从横向管理向横向协同治理变革，针对共同的问题寻找集体的解决办法，在行政层面实现更多的合作。横向协同治理是一种宽泛的概念，可以涵盖大量政策制定、服务保障以及管理实践问题，协同可以是各级政府之间、政府职能部门之间、部门与事业单位之间，也可以是公共部门、私人部门和公众之间。用协作、协调替代等级性领导，通过共识合作、网络合作、相互依赖合作、谈判合作、推动合作，以绩效监督与责任机制建设来达到协同。

以英国为代表的主体协同治理模式，着眼于“协同政府”的构建。协同政府包含三个层次，分别是社会与社会、政府与社会以及政府内部，主要做法有：①决策统一。设立直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会，如“社会排斥小组”“妇女中心”“政策中心”“绩效与创新小组”等综合性机构，以建立政府间的跨部门的联系与合作，综合处理跨部门的一些棘手问题或提供、研究跨部门合作的统一决策。②目标统一。内阁、政府和执行机构三者之间签订公共服务协议，确定统一的战略方向与组织目标。③通过框架文件、保证人与非执行董事进行整合组织，加强部门合作和在组织上的整合。其中框架文件是针对主管部长、主管部门和执行主管的具体规定；保证人主要解决执行主管与部长之间的沟通问题；非执行董事也叫独立委员，负责从专家或服务对象的角度提出建议。④文化整合。树立服务与决策同等重要的意识，跨越经验与心理鸿沟，树立全新的理念，在意识上达成一致。

就环境治理的策略而言，处理国家机制与市场机制、政府与民间的关系，必须要包含自由竞争的市场经济体系，以政府的积极干预作为市场失灵的重要补充。市场在应对资源配置失衡和经济行为不当方面有着积极的现实意义，但不完全信息市场的现实容易导致投机行为泛滥，垄断行为盛行，经济增长机制崩溃。政府在自然灾害、社会群体内部冲突、市场失灵以及外部威胁方面扮演着关键性角色，需要一定的行政、法律、经济等手段来实现有效的制度供给，应结合必要的行政强制力，建构社会主导价值观，实施社会公共工程。但政府治理存在缺陷，供给不足或制度的选择性与自由裁量容易诱发治理危机。社会组织与民众参与公共事务治理具有重要的意义，社会组织和民众的自愿合作与积极行动是环境防治的重要力量，甚至在某个时期或某些方面具有决定作用。在信任与合作的基础上发展而来的公民行为具有典型的自治与他治相统一的特性，其对政治权力和市场行为均有一定程度的遏制作用。当然，在转型过程中的中国现实社会里，行政权力日益集中，社会组织发展结构不平衡，或者被某些政治力量或利益集团所控制，加上公众内部的碎片化和随机性，社会组织和民众难以充当环境治理的有效主体，甚至走向协同治理的反面，因而我国现阶段还处于一种政府主导的环境治理模式。

（二）几种主要环境治理模式的比较

1．政府主导治理模式

（1）政府主导治理模式的含义

20世纪30年代，凯恩斯主义给政府干预生态环境治理奠定了坚实的理论基础。在行政干预主义的指引下，政府作为环境治理的合法主体，其治理功能和干预权力被一再鼓吹和无限放大，进而产生了一种政府主导的环境治理模式。20世纪50年代至60年代的美国和西欧，政府把环境污染看成市场失灵的一种结果，认为依靠市场机制不能治理好环境污染，不能维持基本的生态平衡，需要以政府行政手段为主要依靠来治理环境。政府主导治理模式强调“个人排放，政府买单”，以政府工程的方式来治理环境污染，政府制定环境评价标准和保护标准，设立环境监测体系，划分环境管理区域，以行政和计划手段为主向地方政府、企业下达各种节能减排指标，并以政府为主体来落实环境治理的各级责任，等等。政府被视为唯一的管制主体，通过行政、经济、法制等手段，规范社会各界开发、利用环境资源的行为，强制其承担相应的环境责任。这种治理模式在初始阶段，对解决市场失灵问题发挥了极大的作用。政府主导治理模式采取自上而下的方式直接操控各种环境政策和制度，治理过程完全依赖政府的行政体制，强调政府和专家在解决环境问题中的角色，而不是公民或生产者、消费者，强调等级制而非平等或竞争的社会关系的作用，具有浓厚的行政色彩。

政府主导治理模式将自由资本主义的政治经济现状视为理所当然。在20世纪，西方主流的经济学都将环境污染问题视为市场失灵的产物。排放难以正确定价、污染发生的公共领域难以界定产权是当时主流经济学否认依靠市场机制治理环境的两条根本理由。亚当·斯密认为，市场经济中的每个人都不断努力地为他自己所能支配的资本寻找最有利的用途，因此，他所考虑的不是社会利益，而是他自己的利益。尽管这一人性假设面临越来越多的质疑，但是西方发达国家的经济事实有力地证明了“经济人”假设具有一定程度的合理性。在环境领域，“经济人”所遵循的个人主义和利己主义的道德准则会给环境带来破坏。在环境领域，市场机制下无法对废气排放这类问题定价，现实中也没有自发产生排放定价市场机制，被污染者往往无法寻求有效的赔付。环境方面的法规也不可能做到面面俱到，既然市场机制解决不了个人、企业的过度排放问题，价格制度不可能使社会达到最优减排，那么在逻辑上就理所当然地把环境治理任务交给了政府。这种观点在保罗·萨缪尔森等主编的《经济学》（第19版）中仍然留有痕迹：“市场机制无法对污染者进行适当的限制，厂商们既不会自愿地减少有毒化学物质的排放，也不会改变将有毒的废物倒入垃圾场的行为；控制污染一向被视为是政府的合法职能。”政府主导治理模式的理论依据是产权难以界定，因为环境污染具有外部性，大气污染、交通拥堵等环境问题都发生在公共领域和公共场所，而公共大气层、公共场所是无法界定产权的，环境治理依靠市场机制无法达到社会目标。

（2）政府主导治理模式的特征

一是政府权力趋于无限性。在环境治理中，政府长期扮演环境公共物品提供者、政社合作和政企合作的倡导者、区域合作的推行者等角色。一方面，政府被视为利益博弈的协调者和仲裁者，是全社会公共利益的最权威、最无私的代言人，能够代表公众的意愿和利益来行使生态环境治理权，理性地配置一切权力、资源和社会福利。另一方面，生态环境治理中存在外部性，尤其是负的外部性，这是市场交易无法自主实现的。而政府却能有效地解决公共产品和公共服务消费中的“搭便车”行为和供给不足等问题，同时，为了不断维护和增强自身的公共利益，人们还认为政府应尽量扩大自身介入治理生态环境问题的范围，提高介入程度。

二是政府干预更具直接性。政府干预是政府以管理者的身份，通过法规、财税等强制手段对环境问题进行干预，以实现政府预定的环境目标。政府干预包括直接性干预和间接性干预。直接性干预最常用、最典型的行政管制方法是通过制定各类法律法规或排放标准来控制环境污染，这也是政治权力的集中体现。实践中，更多的是依托中央集权式的管理体制，通过自上而下的政府体制实施，地方政府则接受并执行中央政府的指令，对上级政府负责。而间接性干预是通过税收、补贴乃至差异价格等手段，鼓励企业和个人实施环保措施或减少污染，具有市场激励导向。在环境治理中，政府直接性干预的行政管制方法获得了更多的重视。在大多数国家中，该方式在环境政策中处于主导地位。

三是治理手段的行政性。在环境治理的政府强制模式中，尽管政府可以运用行政、经济、法制等各种治理手段，但政府更多的是采用自身能够直接操控的行政手段，政府承担了宏观政策的制定、微观环境质量的监控、环境产品或服务的提供等所有生态环境管理和治理活动。经济和法制等治理方式是政府治理环境问题的辅助性手段，也是一种以收费、罚款等方式来进行环境治理的行政性管理手段。

改革开放以来，我国的环境治理模式基本上是属于传统命令控制管理方式占主导地位的政府主导治理模式。在环境治理领域中，尤其是在工业社会管理型治理体系下，政府行为与各项环境管理制度往往占据显要位置，尤其是大部分环境管理行为，直接由政府部门受理，因此在环境治理体系中就难免表现为典型的政府治理形象。回顾过去，我国环境行政部门不断调整升级。1974年，成立国务院环境保护领导小组；1978年，成立中国人与生物圈国家委员会；1984年，成立国务院环境保护委员会；1988年，成立国家环境保护局；1998年，国家环境保护局升格为正部级环境保护总局；2008年，组建环境保护部。国家出台的环保法规政策不断增加，中央各职能部门和地方政府先后出台诸多具有法律效力的部门规章、规范条例和规范性文件，充分体现出政府对环境治理的迫切愿望。

（3）政府主导治理模式的优缺点

在面对具体环境问题时，以命令与控制为主的政府行为具有以下几点优势：①环境治理效果的可预期性与可确定性。由于政府在组织和协调配置各种治理资源时，其行为具有强制性，被施予的对象必须严格服从相应的制度，从而促进环境目标的实现；同时，生态环境治理问题是一项涉及政治、经济、文化、社会等各个领域的复杂而又艰巨的任务，是一个全局性、系统性、协调性和综合性极强的工作，只有政府才有足够的权威和能力来组织、协调配置各种治理资源。②应急处理各类突发生态环境问题的高效性。政府主导治理模式有利于处理突发性环境事件，次生性环境问题一般具有偶发性、突然性、紧急性的特征，如由环境问题引发的社会性群体活动往往具有紧迫性与扩散性，处理不及时或处理不当就会引发更大范围的不稳定事件，因此只有依托行政机构的快速反应和高压态势，由政府主导通过便捷的行政行动来协调环境矛盾，才能快速扭转并消除其负面影响，使其得到有效解决。③保障最大限度地提供公共产品。政府是环境这种公共产品的生产与供给的最大主体，政府在提供此类公共产品时往往具有先天性优势。政府通过限制和引导“经济人”的经济活动保护环境，“经济人”出于对个人利益、局部利益、眼前利益的孜孜追求，并不会主动采取措施防止生态环境的恶化，导致公共利益缺乏有效的保护。因此，需要政府出面采取各种强制措施，对污染和损害生态的其他活动加以限制，如环境立法、制定环境标准、协调政府内部各个不同的职能部门、监测并公布环境质量状况、普及环境科学知识和意识、传播环境科技信息等。

政府主导治理模式虽然大量存在，但实践证明这是一种低效、高成本的环境治理模式，也不能从源头上治理环境污染。因此，从20世纪70年代开始，西方国家的环境治理模式开始了由政府向市场的转变，而正是这个转变才让西方国家重获蓝天。平新乔认为，环境污染的根源是人类行为带来的无节制排放，迄今为止对于个人行为的约束与节制的最有效的机制是价格机制和产权制度，也就是市场机制。而在主张环境治理社区化的学者看来，即使政府不存在利益偏袒和发展偏向，由于激励因素缺失，也会出现环境治理的低效率问题。

在既有的政治体制框架下，国家介入社区是一个历史过程，新兴社区治理尚未成型，在环境治理中行政权力的引导与激励是必不可少的。在市场和社区双失灵的背景下，中和熵增效应的期望也就落在了政府组织身上。综合地看，在政府、市场和市民社会三方互动的环境治理体系中，市场的痼疾、社会组织和公众参与都急需政府行为的调试与推动。环境治理的现实情境表现为政府效用的困顿与治理的期待、市场行为的弱化与趋利避害和自组织行为的边缘化与碎片化。在低碳发展的诉求和环境熵增效应的压力之下，政府既具有不可推卸的治理责任，也肩负着整合社会和市场资源，弱化熵增效应的义务。但不可忽略的是，地方政府在行政发展理念、区域文化和行为偏好方面存在的差异容易导致政府治理体系内部的政策迟滞与行为掣肘。要从根本上降低环境熵增效应，实现资源环境的良好治理，需要对环境熵增效应的双重性的根源进行系统分析。

2．市场机制治理模式

（1）市场机制治理模式的含义

市场机制治理模式是指将环境这一公共物品私有化，并通过市场这只“看不见的手”，对不同的环境资源进行稀缺程度界定，以此促使人们进行技术革新，合理开发并有效治理环境问题的全过程。自由主义经济理论认为，应当通过产权界定使公共物品私有化来解决环境问题，市场机制能否有效地治理环境问题，取决于对环境资源的产权界定是否清晰。新制度经济学家罗纳德·科斯从产权、交易成本的角度研究了外部性问题，并提出著名的科斯定理，认为只要交易成本为零或者交易成本很低且收入不影响交易双方的决策时，无论产权初始界定如何，私人之间通过协商、谈判都可自行解决外部性问题而无须政府干预。由此可见，在环境治理问题上，市场调控的目的在于通过产权的界定来减少共有物。尽管这一模式在理论上可以解决外部经济问题，但在现实中，由于生态环境作为公共物品，具有非排他性和非竞争性的特征，使得“搭便车”现象比比皆是。在资源市场配置方式中，价值规律调节使得资源由效率低的部门和企业流向效率高的部门和企业，由低盈利行业向高盈利行业转移，从而提高了资源的利用效率，使社会资源达到优化配置，因而市场机制对于环境问题治理有着一定的积极意义。市场机制促使企业按照少投入、高产出、低消耗的原则配置和利用资源，以实现利润最大化，迫使企业不断变革技术，改善管理，降低原材料消耗，以降低成本，从而提高资源利用效率，减少废弃物排放，有利于保护环境。市场机制使政企职责分开，提高了政府的环境监督管理效能，使政府不再干预企业微观经济活动，政府能够作为社会整体利益的代表，超越任何经济活动当事人的经济利益，使政府和企业之间的监督与被监督关系得以稳定。

在欧美国家，市场化环境治理得到了快速发展。以美国为例，2010年，美国的环保产业产值达到3570亿美元。美国共有15万多家环保企业，包括提供饮用水、废水处理和固体废弃物管理的市政当局，其他公共实体以及从事污染补救、污染控制等业务的私人企业，吸收就业人数539万人。预计到2020年，其产值将达到4420亿美元，吸纳就业人数638万人。美国三类环保产业环保服务、环保设备、环境资源的市场份额分别为48%、22%、30%，环保服务业占据美国环保产业的半壁江山，其中固体废弃物管理、有害废弃物管理、修复服务等方面处于世界领先地位。

（2）市场机制治理模式的特征

一是环境产权私有化和多元化。产权多元化有助于发挥其他主体的社会参与作用，减轻政府财政负担，实现社会资源的合理优化配置，多元化和私有化是市场机制治理模式得以正常运行的前提条件。从古典经济学来看，每个人的本性都是自私自利的，以追求自身利益的最大化为动机，而对公共事物的关心则较少，甚至没有。普遍使用的“徒困境囚”、生态经济学家哈丁的“公地悲剧”和经济学家奥尔森的“集体行动逻辑”，无不说明在特定情况下，公共事物总是得不到应有的关怀，进而出现悲剧性的结果。所以环境治理的市场机制模式认为，如果将环境这一公共物品私有化，使其有明确的产权界定，损害责任就会明确，外部性的内在化就会实现，即让环境副产品的社会成本转化为私人成本，而不是由社会、其他生产者或消费者分摊，从而有效抑制环境问题。政府要充分发挥市场的作用，建立环境保护市场多元化的投资体制，通过吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金，形成政府、银行、企业和个人等多元化的环保设施投资局面。

二是治理方式的市场化。环境资源是有限的，而人类对环境资源的需求却是无止境的。实践证明，自然的资源配置方式和计划资源配置方式在理论上和事实上是难以实现帕累托最优配置状态的，而市场资源配置方式则是可行的。环境治理的市场调控模式主要是运用管理合同、BOT（Build-Operate-Tranfer，建设—运营—移交）模式、合资、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交—经营—移交）模式等不同市场调控形式，通过建立多元化的投资主体，实现建设与运营的产业化、市场化，从而弥补生态环境治理的资金缺口，并提高效率。首先是环保机制市场化，污染治理集约化。利用社会化大生产，把分散的治理方式转变为集约治理，避免环境保护盲目投资、到处布点和重复建设的现象发生。政府应提供良好的政策，加强环保市场化的立法和经济体制改革，为环保市场化集中治理提供有力保证。其次是运行、服务市场化。环境污染治理和环保设施运营，应由社会化、专业化的环境治理独立法人来承担，通过市场化运营，促使投资者、经营者自觉运用资源价值、环境成本、经济效益核算机制，把环保治理效果与运行管理者的经济效益兼顾起来，形成环境污染治理的良性循环。

三是资源配置的有限性。环境治理的市场模式，有助于实现资源的有效配置，但这是有条件的，要求具备市场的完全竞争性、完善的产权制度、体现价值的市场价格体系等。事实上，有些条件往往很难具备，市场机制对环境和资源的有效配置能力是极为有限的。有的环境和资源市场是不存在的，也没有价格，不能通过市场行为来进行交易；有些生态环境和资源价格的影响因素极为复杂，有无形与有形之分，要想合理体现其价值是非常困难的。像臭氧层、公海、大气等资源的产权不能明确界定，一些环境和资源尽管产权可以界定，但需要更多的交易成本来维护其产权。

（3）市场机制治理模式的优缺点

与政府主导治理模式相比较，市场机制治理模式具有以下优势：①解决环境治理的财政资金不足问题。环境治理需要建设大量的环境基础设施，需要投入大量的科研经费以获得技术支撑，需要开发新能源以减少高碳能源的使用，如果单纯依靠政府，难以提供足够的建设资金，导致污染泛滥或污染处理不及时。通过市场化的手段，可以调动大量的社会资本参与环境治理，弥补政府环境治理的资金缺口，特别是在社会资本相对充裕的我国，民间资本是环境治理的重要资金来源。②提高环境治理资源的效用。在环境共有的情况下，环境治理企业容易形成垄断，在管理和技术创新方面缺乏足够的动力，企业员工也缺乏提高服务水平的积极性，从而造成生态环境治理资源效率低下、服务质量不高的局面，市场机制则可以促进效率的提升与服务质量的优化，进而提升环境治理资源的效用。③促进企业和公众节约使用环境资源。市场机制治理模式引入了市场机制，人们必须通过购买才能使用环境资源，资源使用是有成本的，价格是主要的调节手段，这就会督促人们在利用环境资源时，尽量避免浪费，并引导企业和公众努力探寻可替代的资源，从而节约使用最稀缺的环境资源。

市场机制治理模式的缺点也是很明显的，在很多领域的环境治理中需要政府干预。一是环境治理中的负外部性问题难以克服。尽管私有化常常有助于资源保护，但资源保护的决策委托给了无组织的民间主体，由于市场的不完备性，一些市场主体面对各种成本与收益抉择时，往往很少考虑环境因素。在既有经济制度体系之下，企业参与环境治理的激励因素少、现实压力不足，面对环境问题时往往容易采取底线策略来应对制度体系的压力，使市场机制治理模式的作用被削减。如果所有者出于其自身原因，决定侧重于资源的短期利用，就可能招致长期的外部成本。加之环境投资者在改善环境的过程中，环境改善收益并非全部归投资者所有，而是全社会共享，因此在一定程度上又影响了投资者的积极性。

二是高昂的交易成本和产权难以界定。虽然市场机制治理模式在一定程度上避免了“公地悲剧”的发生，但在实际运行中，需召集所有利益相关方就相关事宜进行协商（赔偿或获得补偿），协商是需要成本的，双方讨价还价的过程会产生交易成本，产权界定的过程中含有巨大的交易成本。并且，市场机制还面临产权界定模糊等困境，像河流、湖泊等许多环境资源难以明确产权，一些环境资源即便可以界定，因成本过高也会失去产权化的意义。通过产权的手段来解决环境外部性问题的思路过于简单，已经遭到许多学者的批判，因为很多环境资源无法产权化或者界定产权的成本过高。

三是市场机制中的“经济人”假设不利于环境保护。从经济角度来说，当事人一般秉承个人主义和利己主义的道德原则来行事，在现实生活中，他们会围绕如何获取最大限度的利益进行思考和实践。当自己的利益与社会利益矛盾时，他们会毫不犹豫地以损害社会利益为代价，这不仅不利于环境保护，而且会造成更大层面的环境污染。在市场竞争中，企业和公众的生存压力增大，资源的价值飙升，导致过度使用资源的动力增强。市场所鼓励的短期交换行为放大了人们的物质欲望，过度的环境资源消耗难以造益于未来的环境状况。在这样的情况下政府必须“登场”，政府掌握的信息比分散的、自利的资源所有者多，并且也有动机去谋求更好地达到自然保护目标的结果，也就是我们总是发现市场机制的各种手段，在形式上流露出政府行为的痕迹，本质上也需要政府的积极介入，在其行为效果方面也因手段方式的差异而体现为不同角度的政府失灵与市场失灵并存的迹象。

3．社区自治模式

（1）社区自治模式的含义

工业革命后产生的工矿类企业为社会集聚了大量财富与资源，但对生态环境的破坏有着不可推卸的责任。随着经济社会的发展，人们的消费水平不断提高，消费结构不断变化，消费对环境的影响和破坏加强。随着可持续发展理论不断深入人心，面对日益严峻的环境问题，人们不断地认识到，社会应当承担更大的责任，要合理开发利用资源，减少对环境的破坏活动和污染，使社会活动主体对人类健康和环境的影响降到最低限度。在此背景下，企业、社会组织和公众积极地、自觉地参与环境治理，这里称之为社区自治模式，即指企业、社会组织和公众为履行环境保护和合理使用资源的社会责任，在各项活动中自觉地考虑其行为对环境的影响，并采取相应的补救措施尽量降低负面影响。这一模式的运行，完全依赖于参与主体的自觉性，并不具有法律的约束力。

在环境治理领域，对社区的理解在不断丰富与发展。德国学者斐迪南·滕尼斯将社区称为“一种具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密的、守望相助的、富有人情味的社会关系的社会团体”。费孝通、袁方则从社区的地域性进行定义，认为社区是有边界的相对封闭的实体。费孝通认为社区就是若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体。袁方认为社区就是由聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织起来的、具有共同人口特征的地域生活共同体。陶传进则认为社区是由物质层面到制度层面再到精神层面所形成的一个具有规则的体系，社区的特色在于有共同的生活空间、共享的文化价值以及发育的社会纽带和社会声望体系等，社区中政府与市场都不存在，社区是环境治理的必需选项。

（2）社区自治模式的特征

一是承诺的自愿性。粗放型经济增长方式过多地强调经济规模的扩大，通过大量的资源消耗追求经济的不断增长。活动主体把大自然当成了天然的资源库和垃圾场，只顾对大自然无限索取，无休止地开采地球上的不可再生资源，经过生产加工和消费环节又将大量污染物和废弃物排放到大自然中，却漠视自身的社会责任，特别是作为环境主要污染源的企业，表现更甚。目前，企业和公众的环保意识不断加强，越来越多的企业特别是跨国公司，自觉遵守UNGC、GRI、AA 1000、SA 8000等规范和标准，制定企业的行为规范，约束自身和供应商行为，并且定期发布反映企业社会责任表现的年度报告。在我国，部分企业与居民大气保护意识增强，一些企业发起成立碳汇专项基金，自发开展ISO 14064认证，实施“产品碳足迹”计划和碳审核；一些居民更加关心大气环境，自觉参与环保活动，购买使用节能产品，选择公共绿色交通工具出行；媒体对生态环境和大气污染防治的宣传报道越来越多。由于环境治理行动会增加企业、居民的运营成本和消费成本，影响主体的短期收益，因此仅凭自觉性远远不足以改善环境，还需大量外力的作用，包括政府的强制、其他组织的重视与配合。

二是方式的多样性。社区自治模式中，社区主体按照各自所涉及的利益相关者或公共机构作用发挥的不同来确定其治理的形式。由于社区主体自身对环境和治理意义的认识不同，自发的治理方式也就千差万别，治理效果也难以预判和控制。治理方式主要有单边承诺、私下协议、谈判性协议、开放性协议四类。单边承诺是指社区主体（包括企业、公众、社会组织）自身制定环境治理目标计划和所需遵循的条款，旨在加强与利益相关者间的沟通；一些主体为增加其计划的可信度和承诺的效力，往往还会委托第三方进行监督或解决争议事宜。私下协议是指社会上的污染主体主动与污染受害者（工人、当地居民、邻近企业等）签订协议，以此约定污染主体应实施的环境管理计划或需安装的污染控制设备。谈判性协议是指社区主体与其所在的国家或地区内相关公共权威机构签订协议，主要涉及污染削减的目标、达成目标的时间表等。开放性协议是指社区主体赞同环境管理机构提出的环境管理监督标准和环境条款，并主动接受其对自身执行计划情况的评价；公共机构也向社区主体（主要是企业）提供研发补助、技术援助等形式的经济激励。

三是结果的多赢性。企业自觉参与环境治理是企业对社会的一种承诺，可以提高企业信誉，改善企业形象，提高顾客对企业的信赖度；企业通过质量管理体系认证和环境管理体系认证，取得环保标志，满足消费者对环保商品的需求，易与当地政府、社会组织搞好关系，从而规避绿色壁垒和法律风险，减少消费者和政府部门的法律行动，也利于企业提升国际竞争力进入当地市场，提高市场份额；在环境审核中，及时发现、预判问题所在，及时采取预防和纠正措施，降低发生事故的风险，避免环境事故发生给企业带来更大的损失；环保活动可以促进企业提高企业管理水平，提高技术水平，进行工艺和过程的革新，节能降耗，降低成本，降低废物处置成本，增强企业竞争力。对政府而言，可以减轻财政资金的压力和环保阻力。对公众而言，居民个人是环境改善的最终受益者。

（3）社区自治模式的优缺点

与其他治理模式比较，社区自治模式的优势在于：①减少污染源。相较于政府主导型而言，社区治理更多地体现了一种参与民主的诉求，企业、社会组织和民众可以更大程度地进入对公共事务的治理范畴，影响政策的制定、参与政策的执行。企业成了环境污染治理的主体，企业从“要我做”向“我要做”转变，从而降低了因环境管理机构与排污信息不对称而造成的道德风险，减少了环境监测机构的执法成本，促进了社会参与防治污染、保护生态环境等相关工作的落实。当公众的环境权益受到侵害时，普通社区居民会采取必要的“自卫”手段。②提高治污效果。在社区自治中，环境资源是可贵的、珍贵的，而不是用金钱来衡量的，人们对它更加珍惜而不是无度地耗用，在环境治理体系中集中表现为社区自组织的参与行为，利益共同体内主体之间进行自主合作，通过自我组织与自我管理来实现持久性的共同利益，有效地保护社区环境，当然这种治理更多地体现了一种对自然生态的道德性关怀。对于企业主体，自治模式给予企业更大的灵活性，允许企业在综合考虑各方因素的基础上，自主选择符合其特定状况的、更有效的削减污染的措施，从而达到环境目标，降低污染控制成本。③填补法律空白。由于在公共政策和法律法规领域存在制定周期长、论证费用大、调整不及时等客观原因，往往会出现管制或立法滞后的现象，导致存在很多政策盲点和法律空域。企业的自觉行为，特别是在企业层面，采取高于现有环境法律法规要求的环境标准时，在一定程度上填补了因环境立法滞后所导致的负面影响。

社区自治模式也存在明显的不足：①缺乏对非自觉主体的约束力。自治型模式的突出特征是自愿，因而缺乏法律效力，不能动用任何手段强制其他企业参与。同时，由于政府制定环保政策、产业发展政策、财政政策等方面存在滞后性，影响了社会主体参与的积极性，导致一些主体宁愿“搭便车”，也不愿参与这种自我约束的行为。尽管一些主体采取了自觉行动，并与利益相关者签订了协议，但协议的执行既没有监测主体和定期报告制度，也没有相应的惩罚机制，协议当事人不会认真考虑毁约后的实际影响，从而降低了承诺的可信度。②缺乏必要的透明度。企业内部出台的环保措施或公众反复交往发展起来的非正式规范，很少通过一定的信息渠道向外界公开，在社区边界之外的人们看来具有封闭性，往往会破坏信任与合作的发展，使得社区外部成员难以融入该社区。缺乏透明的非正式社会规范体系难以保证权力运行的公正性，滋生环保措施的错误性选择。而这种错误性选择往往具有很强的惯性，缺少外部力量的修正，会持续不断地发生，因而自治模式容易发展成为等级制度，在没有信息网络、外界干预和资本冲击的情况下最终被等级制所取代。③容易导致重复建设。自治主体的治理行动一般是个体行为，而非整体推进，这就容易出现“各自为政”的现象，各个参与治理的主体从各自的投入成本、自身的排污量等角度出发，建设适合需要的环境治理基础设施，而并不过多考虑邻近其他社区的需求，增加了重复建设的可能性，可能会导致新一轮的资源浪费和环境污染。因而社区自治规模必须足够小，社区内部的个体界限必须清晰，互动行为可重复，必须有正式的或非正式的制度规范等，以解决社区自治模式的弊端。

无论是政府主导治理模式，还是市场机制治理模式，或是社区自治模式，都是单一主体的治理思路，均存在这样或那样的不足。为了打破传统观念的束缚，一些学者提出多元协同治理模式，将政府、市场、社会都作为环境治理主体，各自采取不同的手段与机制，充分利用上述三种模式各自的优势。本书在归纳不同协同治理模式的基础上，致力于构建基于长三角城市群的大气污染协同治理模型。