三、已有研究梳理

在国外，大气污染协同治理的研究比较深入，在实践探索方面，发达国家建立起了比较完善的协同治理机制，政府间的协同、公众和社会团体的参与得到了合理的安排，大气污染治理也取得了显著的效果。在我国，大气污染协同治理理论研究处在理论综述和现象描述阶段，大气污染协同治理理论和模型很少涉及；在大气污染协同治理实践探索方面，香港已经走在了前头；京津冀地区在中央的要求和指导下，联防联控机制正在构建，但主要也是政府间的协同，公众和社会团体参与不多；而长三角地区的协同机制还处在摸索阶段。

（一）协同治理理论研究综述

1．国外

协同治理发端于西方，植根于西方的理论谱系和实践基础。目前协同治理理论在西方已被广泛应用于政治、经济和社会等诸多领域，成为一种重要而有益的分析框架和方法工具。“协同治理”一词虽然出现较早，但是作为理论的协同治理却仍然不够系统，在实践应用中也亟待开发。在西方学术界，对协同治理的研究分散于多个学科，例如政治学、经济学、公共管理学以及行政法学等。在政治学领域，主要是对联盟动力学以及多元主义的研究，比较有代表性的是美国马里兰大学曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）教授的公共选择理论和密歇根大学教授罗伯特·艾瑟罗德（Robert Axelrod）的合作理论。在法学领域，马克·弗里德兰（Mark Freed-land）等提出，公法结构必须依照善治的目标予以调整，治理主体由国家权力扩展到公共权力，公法关系由对抗与控制转向互动与合作，公法的利益基础由公益发展到公益与私益的多元组合，公法价值的重构成为一种时代的必然。在经济学领域，有关文献涵盖的主题包括博弈论、交易成本理论、委托代理理论等，比较有代表性的学者有美国加州大学伯克利分校的奥利弗·伊顿·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）教授、英国伦敦政治经济学院的朱利安·勒·格兰德（J ulian Le Grand）教授、瑞士洛桑国际管理发展学院的皮特·罗润知（Peter Lorange）教授等。

在国家公共管理中，研究成果比较多，涉及协同治理的概念、意义、路径选择、共同规则制定、协同机制构建等方面，但对于协同的具体机制、政府与社会之间的协同的制度基础、载体、目标等问题，尚缺少清晰的界定和描述，大气环境协同治理更多的是实践探索。协同治理理论是自然科学协同理论和社会科学治理理论的交叉理论，是一种新兴的理论，源于对治理理论的重新检视，其核心特征就是协同。协同治理是治理适应社会发展需要的高级层次，现代治理无不强调协同。联合国全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对协同治理的界定是：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”协同治理就是寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于分体之和的效果。

协同治理理论作为治理理论的一个重要分支理论，是经济全球化背景下西方民主社会的产物，其产生与欧洲人文主义背景、民主思想的普及、可持续发展方式的产生等有着紧密的联系。20世纪80年代以来，经济全球化得到了迅速发展，生产要素在全球范围内可以自由流动，产品交易市场突破国家界限，资源在世界范围内进行配置。大量的跨国公司、国际组织、非营利团体应运而生，并发挥越来越重要的作用，削弱了政府对权力的垄断地位。在全球化浪潮中，国家不再是封闭独立的个体，国家之间的协商与协作成了处理国际事务的主要方式，在环境治理中表现得更加明显。在经济全球化带来的全新环境下，政府面临治理构架和治理方式改革的压力，公共管理学家们开始反思传统的行政模式的弊端，并试图寻求与时代相适应的行政模式。在实践中，人们逐渐发现公共事务不只是政府的事情，应通过由公共机构、非营利组织和公众共同组成的伙伴关系和网络来实现的。在这一背景下，相应的观念、做法被统一到协同治理的范畴中。

从西方文献看，治理中的协同有Coordination、Cooperation、Collaboration等三个主要词汇，即协调、合作、协作，研究者经常交叉使用，不大注重三者的区别。也有学者为了研究需要而有意识地将三者进行了区分。大卫·斯特劳斯（David Straus）认为，合作一般是通过共同工作达成积极结果，而协作仅仅是强调大家一起工作，共同制定规则和组织结构，不是非常强调结果。罗伯特·阿格拉诺夫（Robert Agranoff）等认为，协作是指共同协力达成共同目标，跨越部门边界在多重部门关系中工作，合作的基础是互惠价值。格林（Green）等按照组织结构的扁平程度、自治程度和沟通强化的趋向，把组织间关系划分为竞争、合作、协调、协作和控制等，认为合作较低端，协作更高端。格雷（Gray）指出，合作和协调是协作过程中早期的一部分，协作是一种更长期的综合过程，通过协作可探寻问题不同方面的差异，寻求解决方案并共同实施方案。因而协同不是一般意义上的合作，也不是简单的协调，更多的是协作，是一种比合作和协调更高层次的集体行动。

协同治理强调主体的多元化，强调实践中应积极通过权力的再分配发挥社会团体与公众等非政府组织的力量。迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）指出存在两种秩序，其中一种是集中指令的秩序，一种是多中心秩序。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，多元主体间通过竞争关系考虑对方，开展多种契约性合作性事务，或者利用中央的机制来解决冲突。在协同治理下，政府作为治理主体之一，是在各个辖区中被“分散”或者“打碎”成多个平等的治理主体，区域内的各个政府及其部门之间也要加强对话和协作。迈克尔·麦金尼斯（Michael Mcginnis）认为，多中心不限于市场结构，而能够向各种政治过程的组织扩展。

当然，也有学者注意到了开放式民主体制下的低效现象，即制度的通过需要很长的时间，民众和社团理念不足或信念逐渐流失，出现社会僵化或失灵。萨拉蒙（Salamon）将这种非政府组织的局限性称为志愿性部门失灵。他认为，非政府组织的资源不足，不能满足管理中的资源需要；非政府组织所做的决定往往不征求多数人的意见，也不对公众负责和接受监控；非政府组织活动的业余性不可避免地影响组织绩效和服务产品质量。因而一些学者提出需要保持政府在协同治理中的统治，为市场的运行和社会的发展提供稳定的政治和法律环境，在各个领域发挥宏观调控作用。阿里·哈拉契米（Arie Halachmi）将协同性公共管理作为统治看待，而将协同治理作为协同性公共管理的发展方向。福克斯（Fox）等指出，对官僚制进行解构后，应把各种联合体（网络、协会、特别工作组、派系）和它们的各种经验、目标或最终理念合并到新的体制中，而不是完全抛弃它们。谢摩尔（Schermerhorn）指出，当一个强有力的超越组织的力量要求合作时，通常会实现合作，政府在协同治理中也可以适时扮演“老船长”的角色，在出现严重干扰、原有信任关系受到影响时，政府可以出面协调甚至将不遵守协商规则的参与者“踢出局”；当两个地方政府或者政府部门间协同治理出现这种严重干扰时，也需要中央政府作为“老船长”从中调停。罗伯特·D．帕特南（Robert D.Putnam）认为，信任是社会资本必不可少的组成部分，一个社会的信任范围越广，诚信度越高，政府与社会、公民与政府、公民与社会、公民与公民之间的信任与合作就越普遍，整个社会也就越繁荣。赫尔曼·哈肯（H.Haken）等研究了开放系统中有序结构的形成过程，强调以“序参数”为核心的伺服原理和自组织原理，认为在一个开放系统中，系统内部各子系统（或各个要素）之间的差异与协同，在非平衡相变过程中不断辩证统一，从而达到整体效应。

2．国内

21世纪初，协同治理理论研究在我国逐渐兴起。近年来，国内研究协同治理的学者越来越多，也有不少成果。刘伟忠对2011年8月前国内的研究成果进行了梳理，认为协同治理理论研究成果数量少，论文尚不足百篇，专著付之阙如；研究的视角还相对狭窄，研究的深度依然不足。

（1）关于协同治理的定义与内涵研究。郑巧等认为，协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开发的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。田培杰认为，协同治理指的是政府与企业、社会组织以及公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任。他认为协同治理具有六个方面的特征：公共性、多元性、互动性、正式性、主导性、动态性。

在此基础上，姬兆亮等认为协同治理的概念包含以下方面：协同治理的主体是多元的、非排它的，政府、非政府组织、企业、公民等各种社会组织和个体都可以参与到公共事务治理中来，各方的利益需求都得到尊重；协同治理的权威是分散的、非集中的，各主体可以依据自身的资源获得新的权威，从而在协调时获得有利于自己的结果，这使得各方的谈判能力回归到一个对等的水平；协同治理的主体关系是对等的、非单向的，强调各主体之间相互协作的对等关系，不存在特权阶层和一味服从的情况，各主体都可以按照自己的利益取向参与到公共事务治理中；协同治理的愿景是共同的、非单方的，各方都懂得追求一种互动、协作、共赢的发展，任何一方的牺牲不再是随机的、自我承担的，会得到来自整体的调和、补偿甚至鼓励，各主体都有为共同利益努力的积极性；协同治理具有自组织的协调性，各要素或子系统之间彼此相互依赖且关系复杂，自组织是特别适宜的协调方式，通过各种形式的信息反馈和谈判达成共识，并为实现这一共识进行正面的协调，对环境的变化保持灵活的适应性，从而弥补政府调控和市场交换的不足，实现各种资源的协同增效。

（2）关于协同治理学理性研究。燕继荣等从善治演进角度出发，认为协同治理是继政府治理、社会治理之后的更高的版本，其更强调社会对于社会事务的管理，它的主要表现形式不是政府管制，而是社会自治，社区、社团、社会组织、企业等各种社会单位、团体和个人对于社会公共事务的共管共治。李辉等认为协同治理主体间的相互合作具有匹配性、一致性、有序性、动态性和有效性，协同治理通过资源和要素在主体间的良好匹配，促使政治国家与公民社会的合作关系达成最佳状态，是实现从治理到善治的有效途径。刘伟忠认为协同治理强调的社会事务处理过程中多元主体间的合作与协同能消除现实中存在的隔阂和冲突，以最低的成本实现社会各方共同的长远利益，从而对公共利益的实现产生协同增效的功能。杨志军认为多中心协同治理作为一种新型的治理模式，立足于多中心治理与协同治理的有机结合，强调治理主体的多元化与治理权威的多样性，希望在解决社会公共问题过程中建立起一种纵向的、横向的或纵横结合的、高度弹性化的协同性组织网络。他进一步指出，多中心协同治理模式的运用范畴主要限于区域公共事务的治理、中国公民社会的发育成熟以及街头式官僚的行政执法三个领域。杨清华认为协同治理与公民参与之间存在逻辑同构，社会各系统的协作参与和多元交互回应以及理性的公民参与，可以促进社会各系统在公民参与过程中的良性互动，克服公民参与的内在缺陷。欧黎明等指出协同治理的支撑是社会的信任关系，而信任关系的建立，关键在于信息互通和利益趋同，这是信任的媒介。刘卫平认为社会资本与实现社会协同治理之间存在天然契合性和逻辑关联性，普遍信任是实现社会协同治理的心理基础，互惠规范是实现社会协同治理的制度保障，社会网络是实现社会协同治理的必要平台。

（3）关于协同治理机制和政府转型研究。郁建兴等对社会协同治理机制进行了研究，认为建立社会协同治理机制必须通过制度强化、制度改革和制度建设来实现，从强化向社会赋权、清除落后制度以及支持培育社会健康成长等三个层面同步推进，以形成合力；政府应始终保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律，并综合运用行政管理、居民自治管理、社会自我调节以及法律手段甚至市场机制等多种方式，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。刘晓认为，我国在向协同治理范式转变的过程中，应以坚持党的领导为政治前提，着重推行政府再造，加强与协同治理相适应的行政生态文化重塑，积极培育壮大社团和公民社会的力量，构建较为完备的协同治理制度体系。陈崇林提出了“协同政府”概念，认为一般意义上的协同政府是指直接针对管理碎片化问题、打破传统上的组织界限、协同政府的不同层级和机构、提高跨部门合作质量以实行更为整体化的行政行为或提供公共服务的一种行政学思潮和管理实践。郑恒峰基于协同治理理论对我国政府公共服务供给机制创新进行了分析，认为我国的政府公共服务供给机制存在社会公共服务全方位膨胀、政府独家垄断公共服务供给、政府负担过重、社会组织发育不健全、行业竞争能力弱等问题，应当强化公共服务导向的协同治理理念，引入市场竞争机制的协同治理方式，培育社会自治力量的协同治理组织，确立政府与社会良性互动的协同治理体系。孙迎春认为，政府要按照公民的生活轨迹整合服务职能，建立纵横交错、内外联结的协作机制。

（4）关于协同治理中非营利组织培育研究。张洪武认为转型期中国的非营利组织存在资金不足、人才匮乏、贪污腐败和越轨营利等治理缺陷，需要通过政府的秩序塑造、非营利组织的自主治理和其他利益相关者的积极参与来弥补。李薇等从非营利组织的委托代理关系、非营利组织的组织治理与财务治理等角度分析了协同治理与非营利组织绩效评估的关系，并就协同治理下的非营利组织的绩效评估体系框架和实施程序做了探讨。何炜认为政府应当加强法制建设，对非营利组织进行合理定位、有效监督和大力扶持；非营利组织应当增强自主意识，提高自主能力，多方拓展筹资渠道，加强内部治理机制的建设，增强公信力；公民个体要培养自身的参与热情、志愿精神和互助品质。徐祖荣认为在构建策略上必须提高社会组织的社会政治地位，为其顺利进入社会管理领域营造良好的环境。胡杰成认为，要通过加强社会组织法制建设、推进社会组织去行政化、完善社会组织培育支持体系、完善社会组织内部治理结构等措施，促进社会组织参与社会治理。

国内关于协同理论研究基本上还局限在治理的概念框架内，忽视了系统的协同本质，对参与主体间良性的互动关系、有效路径、应当具备的条件、在我国整体处于单中心环境下如何实现等缺乏深入细致的探讨。

（二）大气污染环境协同治理的理论与实践探索

1．城市环境协同治理研究

随着环境问题的日益凸显，城市环境协同治理越来越受到人们的高度重视。崔晶研究了都市圈协同治理的以国家干预为主的政府模式、以市场主导为主的多中心治理模式和以区域多方协作为主导的新区域主义三种理论范式，认为我国当前构建区域内各级政府、私营部门和非政府组织的协同治理模式和协作治理机制显得尤为重要。吴金群等选择环境治理等四个热点议题，总结归纳了城市治理具体内容的研究进展。杜微从府际协同治理角度，对近15年跨界水污染的府际协同治理机制的研究成果进行了梳理，并对跨界水污染府际协同治理的利益机制、互动机制、沟通机制、协商机制、信息机制、资金机制、规划机制、评估机制八个版块进行了初步模型设计。胡道远等从组织架构、协议保障、管理手段和支撑体系建设四个方面剖析了粤港环境合作机制，提出对我国其他区域的跨行政区环境合作机制建设的启示。

高明等认为协同治理模式应符合中国的实际国情和区域的环境状况，应促进治理模式的融合集成，以实现环境包容性治理。并比较了网络治理、协同治理、多中心治理和整体性治理四种环境治理模式。李妍辉认为以管理为主导的政府垄断模式向多元主体共同参与的治理模式的战略转变是我国政府环境责任发展的新趋势。黄栋等认为多元主体包括城市政府、非政府环保组织、企业以及城市居民（公众）等，而公众参与在城市生态环境共同治理中起基础作用。张慧卿等通过典型案例分析，认为利益相关者要理性参与，政府要积极回应公民的诉求，非政府环保组织要进一步发挥其作用，地方政府之间、政府与企业之间、各学科之间要紧密结合。唐任伍等认为应重视政府、市场和社会网络三种主体的相互协调配合，政府要为市场和社会机制的有效运作提供条件。姜爱林认为环境治理中仍存在政府及公众对环境保护认识不高、环境压力不断加大、环境治理基础设施建设滞后、环境治理进程难以满足人民群众的要求、环保产业化水平不高、环境治理政策有待完善等问题。沈月娣认为环境治理存在公众参与流于形式、专项治理手段刚性强、总体改善力度小、标准不统一、环评范围受限、法律救济途径不完善且执行力低等障碍。

2．长三角大气污染协同治理研究

国内对大气环境及治理的研究机构、学者比较多，形成的成果也比较多，但大气环境协同治理研究的系统性成果很少，只有柴发合、吴舜泽、杨华锋等极少数学者在其他相关研究中提及，国内区域性大气环境协同治理的研究成果大多是关于京津冀地区的。于溯阳等指出了大气污染治理属地管理模式的缺陷，认为区域合作治理是大气污染防治的现实走向，大气污染治理的理论基础是网络治理理论。崔晶等基于区域跨界公共事务协同治理和环境治理中的府际关系理论，指出在我国区域大气污染治理中，需要以公共物品属性来划分中央政府与地方政府的事权，加强地方政府之间的权力让渡，引入私人部门和非营利组织等来共同参与区域大气治理；强调了让地方政府的环境管理优先权在可控的范围内行使，通过地方政府之间行政管辖权的让渡和构建跨区域合作组织来实现区域地方政府之间的合作和协同行动，使得大气污染的跨界溢出效应内部化，通过私人部门和非营利组织的参与来促进区域地方政府大气污染的协同治理。马旭龙等构建了大气污染多主体协同防治系统，认为中国当前大气污染防治需要政府、企业、环保组织、公众、媒体五个主体联合发力，彼此之间分工明确、优势互补的协作关系是维持协同系统高效运转的基础，并着重探讨了各主体在协同系统内部应该具备的职责。柴发合等从控制目标协同性、政策措施协同性、控制技术协同性以及区域管理协同性四个方面，提出了基于不同视角的四种大气污染协同控制模式。

谢宝剑等认为京津冀碎片化的区域行政是区域大气污染的制度性根源，协同治理受到区域发展失衡下的差异化发展方式、行政区管辖下各自为政的大气污染治理机制、府际主导下松散的区域合作治理模式等因素的制约。魏娜等以协同治理理论为分析工具，针对京津冀跨区域大气污染协同治理的几个关键性问题，提出应构建京津冀跨区域大气污染协同治理机制。董骁等认为当前长三角区域需建立区域一体化的环境协同治理机制，推进能源升级与产业去重化进程，促进地区间错位发展与联动发展，以新型城镇化调动新的增长潜力，结合智慧城市建设转变公共服务供给方式，优化城市布局。

相关大气污染治理的研究综述如下：①对大气环境治理概念的研究。经合组织将大气环境治理称为大气保护、空气污染治理，定义为：为了维护公共健康、保证空气纯洁度、保护动植物、维护公共物品、提高环境视觉条件、保证交通通畅而采取的各种措施；虽然不同文献对大气污染治理的表述有所不同，但含义基本一致。②对大气污染源的研究。主要是对污染源的调查与分析，以便确定主要的污染源和污染物，找出污染物的排放方式、途径、特点和规律。但这方面的研究比较薄弱，公布的研究成果不多，且成果大多是宏观定性描述，近年来出现的定量分析研究报告，其分析过程的逻辑性和结果的说服力也值得商榷。③对大气质量的评价研究。主要是对评价方法和评价标准的研究，形成了综合指数法、主分量分析法、层次决策法、模糊集理论及灰色系统分析等方法。大气污染程度和空气质量的评价，一般是先设定污染源，然后通过调查和环境监测，根据相关调查结果和检测数据计算分析得出结果。我国与其他相关国家一样，建立了统一的大气质量评价标准，但评价标准的指标体系难以适应不同地区的需要和污染物的变化。④其他相关研究。如研究污染物的大气扩散、变化规律，进而研究在不同气象条件下对环境污染的分布范围与强度；通过环境流行病学调查，分析大气污染对生态系统和人体健康产生的危害；通过统计调查，分析大气污染治理的经济效应。

世界上不少国家和地区的政府部门以及理论界在防治大气污染、提升大气质量方面进行了积极的探索，形成了较为丰富的经验和一些典型的模式和案例，我们可以借鉴吸收。我国在大气环境质量研究、污染防治政策法规和措施等方面做了大量的工作和探索，京津冀地区政府层面的协同治理取得了一些成效，特别是奥运会等重大活动期间的大气污染联防联控经验值得借鉴。在长三角地区，以上海为首的城市正在积极探索构建联防联治制度，区域内城市也相应出台了相关大气环境治理措施。2014年1月7日，长三角区域大气污染防治协作机制正式启动，截至2015年年底已经召开了三次工作会议。

虽然我国在大气污染协同领域取得了一些研究成果，治理措施也不断丰富，但主要局限在行政区域内部，区域间的协同防治有待加强，针对大气环境的社会协同治理机制研究也不多，大气污染的形成、扩散、变化规律及其影响等基础研究成果极少，污染源解析不清，区域间联防联控机制不完善，职能部门间的协同治理有待加强，相关政策和治理对象覆盖范围不全，政策效应特别是财政资金的使用效益需要进一步强化，没有形成协同治理所需的法律保障和信息支持体系，社会组织和全民参与意识需进一步加强。长三角大气环境协同治理方面，理论研究基本处于空白状态，实践探索也落后于京津冀地区和珠三角地区。