第三节 政府权力清单制度的实践探索

自2005年起，我国一些地方政府便开始了权力清单制度实践探索，至今已有11年。总体上经历了2005年至2007年和2013年至今两次实践探索的热潮（见图2-1），在两次热潮之间，一些地方政府坚持对“权力清单”制度的探索与创新并分出了三个主要的方向，分别着眼于便民服务、权力监督与简政放权，这三个方向在第二次权力清单制度实践探索热潮中形成合力，赋予了政府权力清单制度较之2007年更加丰富的内涵。

当下正处于政府权力清单建设的好时机，应当以此为抓手解决政府在资源配置及经济社会发展中越位、错位的问题，同时用法制手段将权力关进笼子，用公开、阳光的防腐剂减小政府权力运行当中的廉政风险。

一、权力清单制度建设的兴起（2005—2007年）

权力清单制度在我国并非一个新的概念，2005—2007年我国曾有过一次政府权力清单制度建设的热潮。在这一时期，许多目前权力清单制度实施的做法已经初现雏形。

2005年8月，河北省邯郸市列出了国内第一份“市长权力清单”，在此之前，邯郸市政府已经把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图向社会公开，以接受公众监督。除了列出了权力清单、公开了权力使用流程之外，邯郸市还设立了一站式的行政许可大厅，这些做法后来被广泛地应用于各地行政审批的实际工作当中，为权力清单制度的建设与探索提供了有价值的参考。

2005年9月河南省郑州市政府法制局公布了郑州市政府的权力清单，确定郑州市政府可实施的具体行政行为4122项。这份“权力清单”的正式名称是《郑州市行政机关执法职责综览》，由郑州市法制局编撰，主要为了解决46个行政机关“谁有资格执法、执什么法和怎么执法”的问题。“清单”编制过程中由百余名法制工作者对政府“权力”进行了清理，对于没有法律法规依据而行使行政职能的事业单位收回其行政权力，对于没有法律法规依据而行使的行政管理执法权进行清理。虽然此时进行的权力清单编撰还没有将政府权力、政府责任等概念清晰界定，编撰方法、程序也尚不成熟，但是作为一次探索，这次政府权力清单的编撰过程中已经开始提出“有限政府”“政府缺位、错位”等概念。

2005年7月国务院办公厅印发《关于推行行政执法责任制的若干意见》，极大地推动了全国各地的政府权力清单建设。到2007年，全国已有30个省级政府向社会公布了行政执法依据的梳理结果。这一时期的权力清单建设由国家法制部门牵头，其主要目的是规范政府的行政行为，贯彻依法行政，强调政府的权责对应和对政府行政行为的监督与问责，因此对于政府与市场的关系、政府与社会的关系等问题考虑得较少，忽略了权力清单在这方面的重要作用。从文献资料所反映的情况看，这次权力清单制度建设的热潮并没有让权力清单得到大规模的落实与应用，只有部分地区坚持了对权力清单制度的探索，许多地区在公布权力清单后未能及时出台相应的落实、配套措施，使清单没能真正地、持续地发挥作用。尽管如此，对于权力清单的探索仍然将“有限政府”“权责一致”“依法行政”等理念植入政府工作中，也为后来的权力清单制度建设提供了方式方法的有益借鉴。

二、权力清单制度建设的发展（2007—2013年）

从2007年开始，权力清单制度的内涵开始从简单的落实执法责任制的行政措施向更加丰富的方向发展。各地方、各级政府对权力清单制度的探索主要有三个方向：一是探索基层政府的权力清单制度建设。2005年开始的政府权力清单梳理工作主要是在中央各部门、各省区市和一些省会城市开展的，但到2008年浙江富阳已经开始了以村为单位的“权力清单”建设，村民通过权力清单行使监督权、议事权，同时也使得“权力清单”的制度形式、治理理念深入人心。2010年四川成都建成市、县（市、区）、街道（乡镇）、社区四位一体的“权力清单”制度，推进阳光行政，将权力清单做细做实。二是强化权力清单的监督作用，突出权力清单在推进依法行政、行政公开方面的特色。2007年9月，福建省厦门市工商部门将“权力清单”与“问责制度”并举，出台《职权问责与说明制度》，规定行政相对人、廉政监督员、监察监督机关、依照相关规定有权对工商所及其行政行为行使监督权的单位和个人均可提出申请对行政部门的行政行为问责。2010年11月河北邯郸以“依法、公开、规范、高效、廉洁”为指导思想，对政府行政权力采取清权确权、廉政风险评估、行政权力公开透明运行等措施，通过“四联单”（市长权力清单、市长权力运行廉政风险预警清单、权力运行廉政风险防范清单、权力运行绩效考核和问责清单）使政府行政行为在事前有预警防范，事中做到公开透明，并在事后对行政行为进行考核问责。三是着眼政府与市场、社会的关系，以权力清单促进政府职能转变进而激发市场活力。2007年5月烟台市提出变“权力清单”为“服务清单”，以简政放权激活市场，“多设路标，减少路障”。2009年，广东省利用审批服务网站的建设、一站式办事大厅建设等方式将“权力清单”简政放权的作用落到实处。2009年7月，江苏省促进行政权力“瘦身”，减少并合并省级部门行政权力1021项。

（一）着眼于便民服务的权力清单实践探索

基层政府权力清单制度建设对于权力清单制度的落实和推广有重要的意义。一方面通过基层政府的权力清单制度建设将“有限政府”“阳光行政”“政府职能转变”等概念向基层传播，另一方面可以让人民群众在日常生活中感受到行政改革带来的方便，增进政府公信力，同时也能让权力清单更加落到实处。2009年，成都市新鸿路街道办事处公布了成都市第一张街道办事处的权力清单，梳理出权力417项，在街道办417个权力事项中，涉及办理失业证、廉租住房审批、办理农民工子女入学、居住证发放等与市民日常生活密切相关的事项（见表2-2）。这次权力的梳理不但明确了各项权力，而且“每项权力事项都有一张表格，以及一张办事流程图”。流程图的公布既方便市民办事，提高行政效率，又将所有权力与责任对应起来，落实到部门和个人，方便市民监督，防止扯皮、推诿现象的出现。2010年成都市全面建设了覆盖市、区（县）、街道（乡镇）、社区四级的权力清单体系，将权力清单延伸到与人民群众生活关系最密切的街道、社区一级，使得阳光行政、规范行政的思想深入人民群众的生活中，也通过这样的方式使权力清单制度和方式深入每个人的生活当中，使其真正发挥了应有的作用。

（二）着眼于权力监督的权力清单实践探索

2005—2007年建设政府权力清单的重点在于对行政行为的监督和问责，沿着这样的思路，厦门、邯郸等地进行了探索。福建省厦门市工商部门不但用“权力清单”的方式向社会公布本部门拥有哪些执法权，而且出台“问责制度”，方便公众和监督部门对其所列职权进行问询、监督乃至问责。福建省厦门市工商局筼筜工商所向社会公布“执法职权清单”，并同时出台了《职权问责与说明制度》。在该所一份“会计账式职权清单”里，详细列有筼筜工商所的10大类696项执法权，其中筼筜工商所接受上一级工商部门委托行使的行政执法权有684项。该所同时出台《职权问责与说明制度》，明确行政相对人、廉政监督员、监察监督机关、依照相关规定有权对工商所及其行政行为行使监督权的单位和个人，均可向工商部门要求提供案件处理信息、行政收费信息、行政许可信息、应该公开的政务信息等，并可对其所列职权进行问询、监督乃至问责。

2009—2010年，河北省邯郸市在市长权力清单的基础上，又探索出“市长权力运行廉政风险预警清单”“权力运行廉政风险防范清单”“权力运行绩效考核和问责清单”等清单形式，与“市长权力清单”一起形成了事前预警防范、事中公开透明、事后考核问责的“四联单”机制。2010年5月14日的《邯郸日报》在第一版上刊登了由该报记者翟相哲撰写的《“四联单”让行政权力在阳光下运行——邯郸市行政权力运行监控机制建设纪实》一文，这篇文章比较详细地记述了邯郸“四联单”制度建设的全过程。

邯郸市的“市长权力清单”是伴随着市级政府权力清单产生的，目的在于规范和监督行政权力。2005年，邯郸市按照“以最高级别为准、以最新颁布为准、以主体明确为准”的思路，依据法律法规进行清权确权，明确责任主体，编制职权目录和流程图，实施流程再造，列出了市级政府行政权力清单。2009年，邯郸市对市政府本级和市长、副市长的行政职权再一次逐项进行清理核定，对不合理、不合法的权力进行清理，对作用有重叠的权力进行合并，对应当下放给下级政府的权力予以下放。经过清理，确定市政府本级主要职权包括监督检查、行政裁决、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政许可、行政征收、行政给付等10类216项，明确地划定了行政权力边界，将权力限制在制度的轨道上使其规范运行，避免了任意运用权力和滥用权力的问题。这一做法与当下如火如荼进行的权力清单制度建设的思路已非常相近，但当时邯郸的权力清单只是从规范和简化行政权力的角度进行的，尚没有从政府与市场关系、政府职能转变等角度思考权力清单制度的作用，因此在制度设计时较少地考虑相关的因素。尽管如此，清权确权仍然给市场带来了活力。经过清权确权，邯郸313项非行政许可审批事项削减为97项，141枚房地产审批用章减少到23枚，58项收费事项保留了35项。一个房地产项目的审批时间从230多天缩短至15天。

“市长权力运行廉政风险预警清单”是对“市长权力清单”的延伸和深化，它的制定主要是为了监控行政权力的运行，做到“事前预警防范”。这项工作是由点到面逐渐展开的，邯郸市首先选择了不同行业、不同层级的七个单位作为示范点，分课题、分重点地推进权力运行监控机制的方案。在总结示范点经验的基础上，2008年12月6日，这项工作在全市全面展开。该过程中，邯郸市把现代控制理论中的事前控制、事中（过程）控制、事后控制等位置控制原理引入行政权力行使的过程中，对权力运行事前、事中、事后全过程进行有效监控，形成一个完整的监控链条，从而实现有效预防的目的。2009年，邯郸市通过依法厘清职权、查找廉政风险点、确定风险等级、提出防范措施等方法步骤，对71个市直单位行政权力运行廉政风险进行了评估，确定一级廉政风险单位42个、二级廉政风险单位18个、三级廉政风险单位11个，评级完成后将结果在市政府门户网站上进行为期10天的公示，接受监督。市直单位共查找廉政风险点10599个，制定防范措施11906条。通过实践的探索，认为市政府本级是一个市行政权力的核心，处于行政决策的最高层，权力最大、最集中，抓住对市政府本级权力的监控也就抓住了整个行政权力监控的关键，规范市政府本级的行政权力运行能够最大限度地减少或避免决策失误、权力失控、行为失范，实现有效预防腐败的目的。因此，邯郸把市政府本级权力运行的监控作为重点，经过认真调研，制定了《邯郸市廉政风险评估预警暂行办法》。按照该办法的规定，围绕市政府本级216项职权，以“依法实施、科学评估、预警及时、防范有效”为原则，在市长、副市长等政府领导班子之间开展了廉政风险评估工作。市长、副市长围绕具体行使职权范围和所在岗位，通过“自己找、部门帮、代表评、组织审”等方式，从重大决策、依法行政、行政权力行使、经济事务处理、一岗双责、廉洁自律、干部任免等方面查找廉政风险点132个，评定风险等级均为一级。所查风险点既集中了共性，又体现着个性，反映了权力与风险的一致性。这些风险点构成了“市长权力运行廉政风险预警清单”，让市长和副市长们能够明确自己职权范围内存在的廉政风险点，同时让群众可以有针对性地监督权力运行。

此外，运用过程控制方法，邯郸市对每项行政权力的运行环节都规定了责任部门（或责任人）、办理流程和方法、办结时间、监督部门（或监督人）等，使行使职权人员不能不作为，更不能乱作为。在市政府本级，对照132个廉政风险点，主要从提高政治素质，增强免疫力，认真执行党的各项纪律、党风廉政责任制、民主集中制等制度规定，自觉接受社会监督等方面，研究制定了111项具体、可操作的预警防范措施。如在重大决策廉政风险防范上，邯郸市健全完善并认真执行市政府民主决策制度、重大决策廉政风险评估制度、市政府常务会议旁听制度等制度，重点规范了“市长办公会”制度。在研究协调执行市政府重大决策落实中存在的问题，包括重大项目建设中的问题时，需要召开市长办公会的，邯郸市明确规定市长办公会必须在市长主持下，两名以上副市长参加，才能召开，既较好地解决了工作交叉问题，提高了协调解决问题的效率，又较好地贯彻了集体决策，避免了个人说了算、少数人说了算，防止了决策失误问题。着眼于建立长效机制，邯郸市还将市政府本级和每位市长的主要职权、查找的廉政风险点、对应风险等级、制定的防范措施等内容进行系统的整理归类，编制了《市政府本级权力运行廉政风险评估预警防范目录》，将预防的关口前移，切实加强对市政府本级权力运行风险的防范，实现从市长到一般公务员行政权力运行监控的全覆盖，消除行政权力运行监控的“盲点”。为进一步规范公务人员的行为，邯郸市运用“公共服务伦理规范与廉政建设”中加合作项目的研究成果，制定出台了《邯郸市公务员公共服务廉政勤政暂行规定》，既对在职人员的行为予以规范，又对离职后人员的行为做出规定，防止和避免“期权”腐败，使“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的机制覆盖到公共权力的所有领域、环节和岗位。

“权力运行绩效考核和问责清单”是检验权力运行是否有效、是否突破“红线”的标尺，也是展开行政问责的依据。为加强监督，落实考核和问责，邯郸市委、市政府制定出台了《邯郸市行政权力运行监控机制绩效考核暂行办法》和《邯郸市行政问责暂行办法》。围绕行政权力运行全过程，突出行政权力运行前、运行中、运行后的重点环节和部位，着重考核廉政风险评估防范、行政权力公开透明运行、重大行政审批和行政执法、行政权力运行效能和质量等四个方面13项指标。考核采取平时考核和年度考核相结合，组织考核与服务对象评价相结合的方法。组织考核作为党风廉政建设责任制考核的一项内容，每年组织一次。平时由民主评议代表和广大群众对被考核部门的监控机制建设情况进行评议。考核结果分为优秀、先进、达标、不达标四个档次。在考核结果运用上，明确规定对评为优秀和先进档次的进行表彰；对评为不达标档次的，取消本年度单位评先评优资格，对单位主要领导进行诫勉谈话；连续两年不达标的，对其领导班子进行调整。对推进工作不力、弄虚作假、敷衍塞责、走过场的单位，按照党风廉政建设责任制和《邯郸市行政问责暂行办法》予以问责；对发现的违法违纪案件线索，移交纪检监察机关或有关部门深入调查，严肃处理。

邯郸市“四联单”机制的主要目的在于规范权力运行，加强对权力的制度约束与监督，落实对滥用、乱用权力的问责，这是当前权力清单制度的重要功能和目的之一。在清单建设过程中的经验和做法对目前权力清单制度的建设有借鉴意义，尤其是在清权、确权阶段所做的工作，以及对每项权力运行流程的公开等。

（三）着眼于简政放权的权力清单实践探索

2007年，山东省烟台市提出了将“权力清单”转变为“服务清单”的思路，该思路主要是指最大限度地简政放权，营造好的政策环境和行政服务环境，激发市场主体的主动性，进而助推地区经济发展。围绕优化政策环境，烟台市以涉及各种优惠、税费措施、地方保护、条块分割等方面的规定为重点，对新中国成立以来发布的货物贸易、服务贸易、与贸易有关的投资措施等方面的1.2万个现行有效文件，进行清理。废止了450个与上位法以及与新制定的行政法律、法规、政策、规定相冲突的文件。同时，制定实施了一系列外来投资促进政策，并监督政策落实，最大限度地从各方面维护好企业和投资者的利益，从而激发企业生产经营的积极性，把各级党政机关在优化发展环境中的职能和优势，以最高能量最大限度地发挥出来。除对政策文件的清理之外，烟台市还对辖区内涉及行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收征用和补偿、行政给付、行政强制等8大类共计6000多项行政执法职权进行严格的规范、审查和确认，确保职责、权限、目标、步骤、时限、形式和标准等有关行政权力运行的问题更加体现责任化和公开化。

烟台市的权力清单建设的亮点在于将清单建设目标设定为提升行政服务质量和政策环境质量以换取市场主体的活力。这一指导思想在当时是具有创新和引领意义的。此外，烟台市以政府规定文件清理为突破口的清单建设模式非常具有借鉴意义：权力清单要求政府依法行使权力，即政府的每项权力须有法律、法规、政策、规定等作为依据，然而，在现实中虽然地方政府无权制定层级较高的法律和行政法规等，但地方性行政法规、规章、“办法”、“意见”等政府文件的“立法权”完全在地方政府手中，如果这些文件本身缺乏合理性与合法性，那么由此而来的政府权力之合法性便无从谈起。因此，在清权、确权的过程当中，权力依据本身的审查与清理应当被给予充分的重视。

广东省佛山市2012年以“小政府、大社会、好市场”为总体目标，开始进行新一轮的行政管理体制改革，力争通过改革打破背离市场经济改革方向的利益格局，打破阻碍转型升级的体制机制障碍，打破政府大包大揽的传统模式。权力清单制度的建设是改革的重要举措。佛山市权力清单建设的重点在于清理审批，《佛山日报》曾如是报道清理审批前的情况：“对于企业和市民来说，碰上审批事项，不省心的地方可不少。因审批事项牵涉部门多，需要来回反复折腾，是企业和市民最常碰到的问题。市审改办卢海英以企业年审为例讲述了审批中的麻烦事。她说，每到年审时，企业都必须带齐资料，分别到劳动、社保、税务、质检、工商、消防等各部门轮候排队，进行年审盖章。‘更不便的是，各部门年审时间并不一样，企业要跑上好几回才能完成年审手续，要是错过了年审时间，企业就要被罚款。'”如此情况是行政审批的常态，然而这样的行政审批显然过于僵化，且存在寻租空间，不利于激发出市场主体，尤其是企业的活力。基于这样的指导思想，佛山市展开了市级各部门职能的清理工作，并将此作为佛山行政体制改革的基础。在清权、确权的过程中，为了防止一些政府部门将审批权委托或下放至自身下属事业单位的行为，佛山市不仅对政府各部门进行行政权力的清理，也对实际上承担了行政审批职权的群团组织、事业单位进行清权和确权，并制定政府各单位需进行购买服务、取消、转移、下放、保留的职能目录，该目录向社会公开。同时，佛山市还对各项行政审批的流程进行优化：实施行政审批流程的集中管理，使行政审批职能向一个科室集中到位，行政审批权向首席代表授权到位，行政审批事项进驻中心到位；实施关键领域业务流程再造，企业登记和工程建设领域审批时间减少一半；实施行政审批标准化建设；实施网上审批改革，实现网上审批上线率达80%以上，网上申报率达50%以上。

佛山市的权力清单建设工作目标比较明确，从“小政府、大社会、好市场”的目标中可以看出佛山权力清单建设已经试图用政府行政权力的减法换取市场和社会的加法，通过减少不必要的、僵化繁杂的行政审批事项来激活市场，激发市场主体的积极性。

江苏省在2009年由江苏省政府法制办编制完成了《省级行政权力总目录》，对省政府各部门所能够行使的行政权力进行明确并公示。江苏省以放权为行政权力清理的原则，将适合或应该下放给市、县行政部门行使的权力下放，将适合由中介机构、社会组织办理的事项交给它们。经过行政权力的“瘦身”，江苏省共减少和合并省级部门行政权力1021项。

2007—2013年的权力清单制度建设不像2005—2007年阶段那样开展得如火如荼，然而在继续开展的各地方政府都在不同的方面有了比较深入的突破。虽然对于权力清单的内涵理解和侧重各有不同，相比于当下对权力清单功能、内涵的界定稍显不全面，但在许多做法上都富有借鉴意义。

三、权力清单制度建设的高潮（2013年至今）

（一）中央部委权力清单制度建设

中央明确提出推行权力清单制度后，权力清单制度建设迎来了自2005年以来的高潮，各级、各地政府积极响应，在总结、借鉴有益经验的基础上深入研究和探索，理论上赋予了权力清单更广泛、更深刻的意义与内涵，从发展战略的角度定位了权力清单制度建设，实践上涌现出许多值得借鉴的新方式、新方法。

提出权力清单制度后，国务院60个部门于2014年3月同时公布审批事项公开目录，明确了各部门目前正在实施的行政审批事项共1235项。此次公开展现了中央政府简政放权的决心，然而由于对清单梳理的时间较短，国务院各部门只进行了审批事项的梳理，与真正意义上的权力清单尚有差距。

以国家税务总局2014年第10号公告为例，学者罗亚苍（2014）认为国家税务总局所公布的“清单”与“权力清单”应有的定位有差距，主要表现在三个方面，一是欠缺整体思维，预留制度漏洞。《国家税务总局关于公开行政审批事项等相关工作的通知》规定，“本次公开的行政审批事项，是国家税务总局、国家税务局或者既可由国家税务局、也可由地方税务局实施的审批事项，但不包括只由地方税务局实施的审批事项”。权力清单应当成为本部门、本系统的统一权力目录。国家税务总局作为全国税务部门的业务指导部门，将只由地税局实施的审批事项排除在清单之外，虽为权宜之计，实则放任权力清单制度缺陷，导致地区差异、部门差异。而实践中，随着法治进程的推进，而且经过长达十余年的清理规范，省以下地税机关乃至当地人大、政府设定的税务行政审批项目少之又少。国家税务总局完全有能力、有可能就具有普遍性的地税审批项目进行统一规范，对不规范的审批项目统一取消，一并纳入审批权力清单，这可能是审批权力清单今后改进的方向。二是欠缺权限思维，预留制度惰性。《国家税务总局关于公开行政审批事项等相关工作的通知》中的附件名称为“税务总局行政审批事项公开目录”，且目录中的“审批部门”全部为国家税务总局，不符合职权法定要求，也不符合实践情况。公开目录中的大部分税务行政审批的权力行使主体为主管税务机关，即省以下的税务机关；且随着简政放权的推进，各地对法律法规未明文规定权力主体为上级税务机关的审批项目，一律下放至基层。这样，从清单制度层面来看，国家税务总局的审批项目“减放”进程明显滞后于地方，造成制度惰性，留下充裕改进空间。三是欠缺法治思维，预留制度风险。《国家税务总局关于公开行政审批事项等相关工作的通知》规定，“税务机关要按照本公告的规定，不得在公开的清单外实施其他行政审批”。权力清单制度的固定形式最高为税收规范性文件，而行政审批设定依据在实践中最低为税收规范性文件。从法律效力位阶来看，审批权力清单依据显然不能排除清单外的审批权力设定依据的适用；从权力清单制度本身价值来看，权力清单的利好显然不能优先于职权法定。而且，实践中，由于清理疏漏以及规范性文件的变化，权力清单的更新往往较难与实有权力项目保持高度一致。作为税务最高指导部门制定的文件，下级机关必当执行，人为做出如上违反法定原则的“排他”规定，行政思维取代了法治思维，不可避免地在制度层面给下级执法机关带来执法风险。

虽然中央部委所公布的“权力清单”与权力清单的定位有所偏离，但应当注意到的是，这依然是中央部门迈向权力清单和自我改革的值得肯定的一次探索。因为在此之前的10年，权力清单制度的探索大多是在地方政府层面进行的，地方政府作为我国政府“条块结构”中的“块”，其工作特点与中央部门有显著的差别，地方政府在权力清单方面探索的经验对中央部门的借鉴意义是有限的，如何在中央部门继续推行权力清单制度还有待进一步的探索和研究。

（二）省级政府权力清单制度建设

地方政府在之前探索的基础上，进一步开展行政权力的梳理、确认和公开等工作，在各级政府均有较成功的案例。2015年5月11日，山东省政府办公厅印发《山东省行政权力清单动态管理办法》，明确规定，各级政府部门行政权力事项需增加、取消、下放或变更要素的，需按照规定程序予以调整。2014年以来，山东省抓住清权、减权、优权、制权四个关键环节，对行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督及其他行政权力等10类行政权力进行全面梳理，编制公开了省市县三级行政权力清单。省级清单纳入58个部门（单位）权力事项4227项，压减了42.6%，其中省级直接行使2592项，省市县共有、由市县属地管理1635项。通过推行行政权力清单制度，简政放权、转变政府职能进一步提速，有效激发了社会投资和创业热情。

江苏省的清理大体经历了集中审核、三上三下、合法审查、征求意见、专家咨询等主要环节，按照清权、减权、制权、晒权四个阶段分步推进。经过清理，省政府各部门共有行政权力事项5647项（不含地震局21项、气象局78项及保密事项），其中省属权力1375项，属地管理权力4272项，省属权力中，常用权力947项，3年以上未行使的权力428项。省监察厅、省国资委、省法制办、省台办、省监狱管理局、省农资局没有具体行政权力事项。所有事项均进行公示，为方便社会监督，在江苏机构编制网上设置了在线意见提交功能。对行政权力事项的真实性及设置合理性的意见，可在该权力事项页面下方提出；认为该部门存在实际实施但未列入目录清单的事项，可在该部门行政权力事项清单页下方提出。除在线提交外，还可通过电子邮件和电话等方式反馈意见。

安徽省将政府权力清单制度和责任清单制度同步落实，经过依法确权、确责，原5405项省级政府权力事项减少到1712项，保留的行政权力依法依规确定责任事项1.2万余条。安徽省级政府权力和责任清单编制工作自2014年4月启动，历时半年。公布的清单，覆盖省政府组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构和可能行使行政职能的直属事业单位、部门所属事业单位及部分中央驻皖机构等所有具有省级行政权力的75家单位全部权力事项，实行“行政权力进清单、清单之外无权力”。清单将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类。原5405项省级政府权力事项经清理、审核，减少到1712项，精简68.3%。其中，省级行政审批事项从原来的316项减少到213项，精简32.6%。省级政府权力事项大幅精简后，行政审批更加规范，非行政许可审批事项该取消的一律取消。政府直接配置资源权力有效减少，省级专项资金不再直接面对企业。执法重心进一步下移，省与市县共有的行政处罚权，除涉及跨设区市的重大复杂处罚事项外，一律实行属地管理。资质资格认定类权力得到削减，一些涉及企业法人和个人的资质资格认定权力事项，或予以取消，或实现转移。安徽省按照权责匹配要求，在编制政府权力清单的同时，同步推进责任清单制度建设。针对保留的省级行政权力，依法依规编制1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，对应责任事项和追责情形列出3万余条法律法规条款依据。

（三）市、县政府权力清单制度建设

权力清单制度建设过程中，强调全口径全覆盖，采取“目录管理”模式，明确清单管理范围和管理项目，将行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督、其他行政权力等10类行政权力事项全部作为清单管理项目。按照依法依规、简政放权、精简效能、权责一致、公开透明的原则，这次行政权力清单清理规范过程，充分运用法治思维全面清权厘权放权，坚持职权法定，严格按照法律法规和部门“三定”规定行使行政权力，并在这一基础上，加大向基层政府、市场和社会放权力度，明确承办主体，简化办理流程，缩短办理时限，进而激发经济社会发展活力，方便群众办事，提高行政效能。经部门自查，专家咨询，人大、政协专委会及区市政府征求意见，社会公示，市转变政府职能简政放权工作领导小组集中研究审核，合法性审查等程序，38个市政府工作部门及市政务服务和公共资源交易管理办公室共梳理行政权力事项8780项，确定保留行政权力事项4083项，精简53.5%。从行政权力清单目录结构上来看，按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用”的要求，青岛市重点关注了投资贸易领域、民生领域和城市管理领域的权力清单精简规范工作。其中，在投资贸易领域，加大市发改委、市经信委、市商务局等部门简政放权力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；在民生领域，加强市教育局、市卫计委、市人社局、市食药监局等部门权力清单的便民高效；在城市管理领域，着力理顺了市城管局（市城市管理行政执法局）、市城乡建委、市环保局、市规划局等部门之间权力事项交叉、职能边界不清等问题。

山东省烟台市于2015年1月20日公布市级行政权力清单。市级共保留行政权力事项3647项，其中行政许可142项，行政处罚2141项，行政强制165项，行政征收27项，行政给付27项，行政裁决8项，行政确认143项，行政奖励81项，行政监督331项，其他权力582项（含非行政许可审批3项）。烟台市权力清单的特色在于建立了专门的烟台市权力清单网站。登录烟台市市级权力清单网页看到，各项权力的基本信息均有详细表格。以“校车驾驶资格许可”为例，实施主体为市公安局，承办机构为监考科，承诺时限为1日，联系电话和监督电话均有标注。其中，实施依据一栏写有：《校车安全管理条例》（国务院令第617号）第23条第1款：“校车驾驶人应当依照本条例的规定取得校车驾驶资格。”第24条：“机动车驾驶人申请取得校车驾驶资格，应当向县级或者设区的市级人民政府公安机关交通管理部门提交书面申请和证明其符合本条例第二十三条规定条件的材料。公安机关交通管理部门应当自收到申请材料之日起5个工作日内审查完毕，对符合条件的，在机动车驾驶证上签注准许驾驶校车；不符合条件的，书面说明理由。”申请材料包括填写《校车驾驶资格申请表》并提交以下证明：（1）申请人的身份证明；（2）机动车驾驶证；（3）户籍所在地县级公安机关出具的无犯罪、吸毒行为记录证明；（4）县级或者部队团级以上医疗机构出具的有关身体条件的证明。

河南省洛阳市在权力清单制度建设中将三类单位纳入其中：一类是市政府工作部门，包括市城乡一体化示范区管委会、高新区管委会、经济技术开发区管委会、伊滨区管委会、龙门园区管委会。一类是党委工作机构中依法承担行政职能的部门（单位），包括市委农工委、市编办（市事业单位登记管理局）、市文明办、市网信办、市政府新闻办、市信访局、市国家保密局、市台办、市档案局等。一类是依法行使行政职能、以本单位名义做出行政决定并独立承担法律责任的事业单位，以及其他需要进一步清理职责的事业单位，包括市农机局、市煤炭局、市供销合作社、市黄金局、市行政服务中心、市地震局、市住房公积金管理中心、市公共资源交易中心、市会展办、市政府发展研究中心、市市场发展服务中心、市盐业局、市地方史志办等。值得注意的是，洛阳市在进行权力清单工作时将党委工作机构中依法承担行政职能的部门（单位）也纳入权力清单所约束的范围，突破了党委机构和行政机构的界限，从职能上对部门进行划分。

2015年2月，安徽省明光市公布了《明光市县级政府权力清单和责任清单目录》。县级政府权力清单和责任清单主要内容包括权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形、运行流程图以及廉政风险点，并将县级政府权力清单和责任清单的具体内容通过明光市人民政府网站及相关部门网站向社会公示。明光市的县级权力清单制度探索的亮点有二：一是将权力清单和责任清单同时公布，强调政府权责一致原则；二是对县级政府权力清单和责任清单实行动态管理，根据法律、法规的颁布、修订、废止以及部门职能变化，及时调整完善政府权力清单和责任清单。县级政府权力清单和责任清单的调整，由权力行使单位提出，经机构编制部门审核后报市政府审定，从而保证了权力清单与法律法规的一致性。这样的做法在山东省莘县也有所体现，2015年3月莘县公布了县级行政权力清单，公布的主要内容包括：权力事项名称、权力类别、实施依据、实施主体、承办机构、办理情况公开范围、收费依据和标准、权力运行流程图、监督电话等。经过对县级政府权力的梳理，莘县县级共保留行政权力事项4157项，其中行政审批258项，行政处罚3076项，行政强制126项，行政征收33项，行政给付48项，行政裁决8项，行政确认87项，行政奖励33项，行政监督262项，其他权力226项。同明光市一样，莘县也建立起了相应的县级政府权力清单动态调整机制，此外莘县还在该项工作中特别强调了监督制约机制的建立，以保证对政府部门行为事中、事后的监管，从而确保权力清单制度的真正落实。