上篇 应受多边贸易规则规范的补贴定义

何谓补贴——从经济学关于补贴定义的讨论说起

前言指出，一国的补贴在全球化环境中可能具有“双重效应”，鉴于此，以GATT/WTO为代表的多边贸易体制要实现对补贴的平衡规范：既维护成员方实施必要补贴措施的政策空间，又要对扭曲性补贴加以限制，促进国际贸易自由化。但法律规范层面实现这种立法目的却绝非易事，关键问题在于究竟以何种法律标准来确定纳入多边补贴规则规范的政府措施，或者说如何确定应受多边贸易体制规范的补贴定义。补贴与反补贴是多边贸易体制中法律与经济融合最为紧密的领域，经济学理论及观点深刻地影响着人们关于哪些政府措施应受多边补贴规则规范的看法，因此，本书就从关于补贴的经济学观点谈起。经济学涉及补贴的论著不少，但包含补贴定义的却不多，归纳起来主要有两大类。

第一类是将补贴定义为“政府为支持某一企业、事业或者政府希望参与的某项改善或者其他被认为需要政府提供援助的目标而提供的资金”。在此意义上，补贴可视为税收的反义词，把补贴描述成为与政府税收相反的经济资源的流动轨迹，由此，补贴被称为是“在特殊场合征收的一种税”，扩展而言，政府将资金转移给私人实体即构成补贴。这一类定义强调补贴资金来源的公共性，包含了现实生活中基本的补贴类型，包括政府资金的直接支付，如注资、赠款、贷款等，政府资金的潜在支付，如政府的税收优惠等。

第二类定义并不注重补贴的资金来源，而注重补贴的效果。只要政府措施的实际效果是把经济资源从一部分人群转移到另一部分人群，就可能构成“补贴”。在现代市场经济中，政府干预和监管措施的深度与广度都是前所未有的，这种定义扩展了补贴的外延，可以囊括没有公共资金支持的政府措施，部分边境措施如出口限制或出口关税可以减少有关货物出口，增加国内供给，降低国内价格，从而间接补贴了以这些货物为投入物的下游企业；同理，优惠的原产地规则也可能相当于给惠国授予本国中间产品以出口补贴。该定义还可能包含所谓的监管补贴（regulatory policy as subsidies），比如发达国家诟病发展中国家低环保监管水平所谓“环境补贴问题”和低劳动者保护的所谓“社会补贴”等。

上述两类定义包含了经济学界的一种共识：补贴一般涉及“政府参与”（行为要件）和“授予优势”（结果要件）两个因素，但这种共识只是“浅尝辄止”的，政府参与的形式多样，程度不同，而且几乎所有政府措施都可能对厂商的竞争地位产生影响，因此，经济学意义上补贴的外延十分广泛，但过于广泛的概念实质没有起到明确讨论对象的作用。事实上，相关经济学的文献都提到了补贴界定的困难，典型的就如豪塞克（Hendrik S.Houthakker）的名言：“我的出发点是试图对补贴加以界定，但在这一过程中，我得出的结论是，补贴的界定实在太难以捉摸了。”理论上的分歧也会困扰政府决策，如在讨论有关农业补贴时，美国国会认为，“补贴的定义就像美的定义，审视的角度不同，定义就会有很大的不同”。目前无论是政府统计，还是有关学术研究，补贴定义都存在较大差异。法律是严谨的，多边贸易体制必须准确、合理地确定规则意义上的补贴定义。

GATT乌拉圭回合达成的SCM协议是多边贸易体制补贴与反补贴规则的集大成者，协议第一次明确了多边贸易体制下“补贴”的定义，该定义包含“政府财政资助”和“授予利益”两个要件；在此基础上，如果补贴具有专向性，则构成应受协议规范的补贴，这些规定体现于协议第Ⅰ部分（第1、2条）中。DSB通过的案例报告确认，SCM协议只规范符合协议定义的具有贸易扭曲效应的某些政府措施，“政府财政资助”、“授予利益”和“专向性”正是确立“符合定义的某些政府措施”的主要法律要件，是多边贸易体制对长期以来各种学术理论争鸣进行探讨和对GATT的DSM有关案例加以总结的结晶，具有十分深厚的理论思想、实践经验和法律历史积淀。本书上篇三章分别探讨这三个法律要件，以期明晰三要件的法律含义，总结这些规定的“得与失”，并提出相应的建议。