总报告 中国特（超）大城市公共安全风险评估及其治理建议
导言[1]
一 研究背景
2017年3月 13日，西安地铁3 号线奥凯问题电缆事件“东窗事发”，陕西奥凯公司生产低压电缆被抽检的5个样品全部不合格，直接威胁到3 号线地铁34 万乘客的生命安全；2015年8月 12日，天津滨海新区瑞海公司危险化学品仓库发生特大火灾爆炸事故，造成 165人罹难，8人失踪，798人受伤，304 幢建筑物、12428 辆商品汽车、7533个集装箱受到损毁，直接经济损失68.66 亿元；2015年12月20日，深圳市光明新区凤凰社区工业园区发生38 万平方米巨大山体滑坡，并造成管道损毁泄漏，引发爆炸，69人遇难，8人失联，33 栋建筑物被埋或严重受损；2014年12月31日23 时35分，上海市黄浦区外滩陈毅广场观景平台人行通道发生迎接新年人群的拥挤、跌倒、叠压、踩踏事件，导致现场秩序失控，造成 36人死亡，49人受伤的重大伤亡；2011年4月25日凌晨 1 时 13 分，北京市大兴区旧宫镇南小街三村一农民违章搭建的出租楼房，因电线短路诱发火灾，事故造成出租房内外来务工者 17人死亡，24人受伤，30 余人疏散救出。该出租楼房 1 层为服装加工小作坊，2 层为服装加工点老板的办公场所，3、4 两层则为加工点员工宿舍；2010年11月 15日，上海市静安区余姚路胶州路一幢居民主要为退休教师的高层公寓住宅楼，因装修过程中无证电焊工的违章操作引燃大火，导致58人遇难，70多人受伤；2011年东莞市南城区鸿福广场直梯电梯因制动器制动力矩不足和平衡系数过小，发生急速坠落事件，电梯自 19 楼下落至7 楼稍稍停顿后，继续快速下落至 1楼，导致梯内20 名乘客不同程度受伤，其中 12人伤势较重；2010年12月 14日，深圳市地铁国贸站一台自动扶梯上行中因主机固定螺栓问题突发逆转溜车，造成乘客严重挤压、踩踏，25人受伤；2003年3月始，北京市爆发“非典”（SARS）重大疫情，由于极强的传染性，疫情快速扩散，累计发病率不断升高，死亡率较高，形成了巨大疾病传播的风险……这些触目惊心的事件就发生在我国特（超）大城市区域中，就环绕在城市居民的生产、生活周围，给城市安全、百姓平安带来了巨大威胁。
随着20世纪90年代以来城镇化进程不断加速，特（超）大城市经历了快速的、大规模的扩张，基础设施发展、人口数量剧增、各类产业聚集、经济总量攀升，塑造了特（超）大城市的繁荣。伴随城市的发展和转型，城市的流动性、多元性、交互性不断突显，同时，因不确定性与复杂性导致的风险也日益增加，给大都市带来了大量潜在的风险挑战。[2]这不仅表现为可见的大“城市病”，而且还蓄积了大量潜在的风险压力；不仅存在城市传统的安全问题，而且存在着城市化进程新生的安全问题。这都凸显了特（超）大城市多种风险问题叠加的特征，大幅度增加了城市治理的风险系数。[3]如何回应特（超）大城市风险防控和治理难题，探索大城市安全风险治理的演化规律和有效模式，提高风险治理的政策输出能力，成为我国大城市治理的重要课题之一。
本报告所揭示的关乎城市安全的几个风险领域，不仅是当前中国特（超）大城市面对的突出问题，同时也是世界各国大都市安全风险治理的难题。海外智库和国际组织倾注了大量精力研究与大都市密切相关的公共安全事务，关注道路交通、社会治安、公共卫生、食品药品、火灾消防和电梯伤害等事故造成的直接和间接的伤害，评估其潜在的风险威胁。联合国《可持续发展目标2030年》一个重要目标就是在2020年之前促使全球道路交通事故伤亡比例降低一半；世界卫生组织高度重视世界范围内的传染病、流行病和公共卫生事件的预防和控制；而《经济学人》则根据健康安全、基础设施安全、个人安全和数字安全四个方面指标评估国际著名城市，发布了年度《安全城市索引》的智库报告。来自海外的研究不仅为我们的研究提供了有价值的评估资源，而且促使我们探求中国特（超）大城市安全风险的现实状况，揭示并回应其中的关键问题，以改善特大城市人民平安、健康生活的质量。
二 研究目标
总报告应对我国特（超）大城市风险问题的基础来自对基本风险状况的事实描述、问题识别和分析评估，而目前政策分析遭遇的最大困境也源自基本事实的不清和缺失，大而化之的研究无法提供有针对性的政策制定和评估依据，亟待通过实证研究，还原特（超）大城市一些重要风险治理领域的事实，奠定循证决策的基础。基于此，课题组致力于以数据和案例采集、分析为着力点，透过对特（超）大城市五个风险领域的安全风险现状描述，对其现有治理的体制机制问题进行归纳，进而做出理论分析，最后提出改进风险治理的政策建议思路。总报告设定了五个主要研究目标：
（1）尝试应用数据分析方法。通过挖掘关键统计数据、分析事件案例和聚类研究，致力为构建相关大型城市风险领域数据库提供基础，适应大数据时代循证研究的要求。
（2）识别和诊断关键治理问题。通过连续性数据的评估和可视性的数据推演，研判我国大型城市相关风险治理领域存在的主要问题及其可能的诱因，深入思考问题发生背后的机理与逻辑。
（3）与国内外相关研究形成比较和对话。进一步深挖数据资源，逐步构建关键的评估维度和分析框架，能够与国内外相关研究进行比较。
（4）形成研究性的学术论文，呈现我国大型城市相关风险治理的趋势和规律。
（5）拓展后续可能的大数据分析空间，努力将大数据资源应用于城市风险治理的公共政策分析、评估。
三 研究内容
总报告以我国 17 座特（超）大城市的五个风险治理领域，即交通事故、社会治安、公共卫生与食品药品、消防安全和电梯安全等为研究对象，对五个领域中2003—2014年发生的事件数据或重大事件案例给予归总分析，试图形成大数据，据此发现五个领域风险演化的趋势规律及其在不同特（超）大城市的变化状态，发现总体与分市的公共安全风险治理成效，揭示并解析其主要问题及其性质、成因，思考其风险控制与治理的政策优劣。
将我国特（超）大城市中五个风险治理领域作为研究对象，其中核心的价值考量是关注“以人民为中心”的城市安全生活，聚焦城市居民平安、健康的福祉。研究领域选择基于五方面的理由：第一，这五个风险治理领域均是在特（超）大城市发展进程中风险问题不断凸显出来的领域，不仅带有明显的城市独有的治理问题特征，而且伴随着城市化进程及其人口密集和产业扩散，重要性日趋提高，会产生更为广泛、深远的影响，造成“城市病”困局；第二，这五个风险治理领域均是与城市居民日常生产、生活最为密切相关的领域，与百姓安全休戚相关，一旦治理不力，势必造成百姓生命财产的重大损失；第三，学术界对城市风险控制和治理的相关具体、微观领域关怀不够，例如消防安全和电梯安全管理长期以来都是在专业技术领域关注的问题，从未将其提升到城市公共治理高度给予治理系统的考量，使得研究局限在狭隘的“就事论事”层面；第四，涉及数据的相对可及性。即便存在数据不完整和不统一问题，但在采集过程中具有一定来源和基础；第五，如前所述，相关研究领域的风险治理事实缺乏，数据支持薄弱，运行机理不明，目前研究均为相关专业技术人员的技术分析，少有公共管理视角的研究论证，难以为城市治理政策提供有效循证支持，而这正是本研究报告的着力点。
之所以将本研究聚焦于2003年以来的五个风险治理领域的数据分析，主要是因为，2003年是中国风险治理制度建构的里程碑年度。经历了“非典”的重大公共卫生疫情之后，我国开始建立应对公共危机的信息披露、应急管理、风险预防和控制的体系，城市各个领域的应急管理系统建设开始启动，也带来了积极的治理成效。以2003年为起点的考察，有助于研究呈现特（超）大城市各个领域的风险治理机制运转的状况，研判系统运行的缺陷和盲点，针对风险治理体制机制提出政策建议。
本报告研究样本的地域范围是我国 17 座特（超）大城市，它们分别是：北京、上海、天津、重庆、广州、深圳为超大型城市；南京、杭州、武汉、成都、西安、沈阳、哈尔滨、苏州、东莞、佛山、汕头为特大型城市。17 座特（超）大城市的界定源自于2014年3月 16日，中共中央、国务院正式印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》[4]和2014年11月国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》的规定。[5]文件指出，将城区常住人口和非农业人口数量作为划分城市规模大小的依据，将我国城市规模划分为七个等级，并分别给予了不同的落户放开或限制政策。其中，城区常住人口达到500 万以上、1000 万以下的城市成为“特大城市”，城区常住人口超过 1000 万的成为“超大城市”，简称“特（超）大城市”。由此，上述 17 座城市属于目前我国的特（超）大型城市，研究报告的数据采集针对其相关的风险治理领域。
17 座特（超）大城市在2003—2014年期间都经历了快速扩张的历程，而且城市禀赋、经济增长、人口规模、基础设施建设、居民社区发展等因素对研究涉及风险领域在基本数量和结构上都存在着显著的影响。研究发现，在不同城市的不同风险治理领域，各个城市所表现的动态变化趋势及其治理绩效存在不小的差异，不同阶段、不同类型的事件分布状况也有所区别。基于总体变动趋势、类型化和分城市的风险治理研究，为风险治理的问题与机理分析乃至制度改进的政策建议提供了比较丰富的素材。
四 研究方法
本报告形成采用的研究方法主要包括数据采集与分析、基于案例的数据提取分析和类型化分析。
数据分析是本研究使用的基本研究方法。在研究过程中，课题组广泛收集了与风险治理领域密切相关的各类统计年鉴的数据，包括：《国家统计年鉴》、各城市统计年鉴、《中国城市统计年鉴、国民经济和社会发展统计公告》、各风险治理领域的专业统计年鉴及报告，同时参考了国外知名评估指数提供的影响因子，如《经济学人》所做的《安全城市索引》和《全球最宜居城市排名》等统计资源。一方面，对我国17 座特（超）大城市的相关领域的风险事件数量、结构分布、变化趋势特征、致发原因等基础信息进行梳理和评估，呈现风险事件的基本事实；另一方面，通过统计数据，考察和分析不同城市的禀赋特征及其对风险治理产生的可能的影响，识别主要问题，把握风险产生的机理以及提高相关风险治理能力的关键点。
在对我国 17 座特（超）大城市的电梯安全和社会治安犯罪情况两个领域进行研究分析时，遭遇到统计数据不开放，信息极度匮乏的状况。为了使研究得以进行，描述和呈现其风险发生的趋势和规律，采取了两种间接方法进行了数据转换和测算。在电梯安全领域，课题组基于各地媒体报道的电梯事故事件，采集了大量案例，对案例进行分析、编码，提取了其中反映事件特征的分析因子，使其数据化、可视化，可以进行比对分析；在社会治安领域，则使用了在将城市类型化基础上，对其社会治安治理需求状况和治理关键点特征进行剥离的方法，建立了比较不同特（超）大城市治安治理模式的分析框架。