序 追求“以人民为中心”的城市公共风险治理秩序
近30年来，伴随着大规模的工业化进程，我国城市经历了跨越式的发展，城市空间与人口规模均持续、快速增长。根据国家统计局数据，2010年，我国城市化率为47.5%，2011年突破50%大关，达到51.27%。截至2016年末，我国常住人口的城镇化率已经达到57.4%，比2012年末提高了4.8个百分点，全国城市总数也增加至657个。依据联合国《世界城市展望2011》的预测，我国城市化率在2050年预计达到77%到81%之间。[1]而《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》则称，到2030年，我国的城市化率将升至65 %。[2]这意味着，城市化进程依然是我国社会发展的关键动力之一。在未来 10—30年间，城镇常住人口的比重仍将不断提高，城市日益成为人们生产和生活最重要的集聚空间。
在我国快速的城市化进程中，我们常常可以感受到简·雅各布斯（Jane Jacobs）和刘易斯·芒福德（Lewis Munford）两位城市规划和管理大师笔下的城市带给人类的“两面属性”。这就是，一方面，城市提供了多样性与自由场景，给人们带来了更多的自由选择机会和成长空间；另一方面，城市与生俱来具有的增长与扩张冲动，使得城市权力结构趋向集中、强制。城市流动、多变性质在创造城市活力的同时，也使城市在发展中面对增长极化、贫富悬殊等诸多社会矛盾和困境，这让雅各布斯、芒福德等专家不断地追问大城市“生与死”之兴衰选择问题。[3]这其中，来自不同方面、不同类型的城市安全风险，便是威胁城市居民生产、生活的重大问题，是城市秩序建构的关注点。
在过去的40年里，以促进经济增长为中心目标的增长机器模式，驱动了我国城市大规模快速的开发。追求外延式的城市化进程，崇尚“经营城市”理念，展开“造城运动”和城市更新，使我国城市经历了粗放式的扩张和发展。反思我国城市发展的路径及其得失，不难发现，在塑造城市繁荣奇迹的同时，也产生了治理转型的不适应和严峻的城市治理问题，在一定程度上制约了“以人为中心”城市发展目标的实现。2015年12月21日，习近平总书记在中央城市工作会议上发表重要讲话，指出我国城市发展应坚持以人民为中心，坚持人民城市为人民的宗旨。尊重城市发展的规律，顺应城市工作的新形势，把安全放在城市发展的第一位，增强城市科学治理的能力，有效化解各种“城市病”，实现城市的安全。[4]
当前，公共安全问题已然成为制约城市健康发展的“瓶颈”和“短板”。由道路交通、社会治安、食品药品、火灾消防、电梯等居民生活设施、城市地下管线等领域诱发的安全问题和事故频发，使城市居民人身安全和生产运营遭遇诸多风险威胁，让社会经济蒙受巨大损失。对我国城市公共安全风险形势进行事实描述并做出基本而准确判断，增强城市居民对风险的认知和意识，推进城市安全风险防控的整体、科学、精细化治理能力，无疑是我国城市未来成长的关键，是学人研究的重要使命。
中国共产党第十九次全国代表大会高度关注国家安全和人民安全事务，将公共安全风险的预防和治理作为国家重大事务之一，提出了构建“总体国家安全观”的战略思路。党的十九大报告明确指出，治理安全事务要“坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和国家安全制度体系，加强国家安全能力建设”。对于安全风险的发生和处置，要“树立安全发展的理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾的能力”[5]，赋予了包括国家和社会安全事务在内的公共安全风险治理以重要的使命和责任。这势必要求国家提升安全治理的制度能力与绩效，必须判断当前威胁公共安全的问题及性质，研究安全风险问题产生、变化的机理，回应重大安全关切，创新公共安全风险治理的体制机制。
2018年1月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，要求城市紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，切实将安全发展作为城市现代文明的重要标志，弘扬生命至上、安全第一的思想。文件要求，要把握城市安全基本形势，从加强城市安全源头治理、健全城市安全监管效能等方面，提出城市安全治理的关键任务，明确加强科学规划制定，安全法规和标准完善，基础设施安全管理增强，以体制机制创新提高安全风险防控制、隐患排查、应急管理和救援等能力。尤其是要通过整体性、协同性治理以及系统的组织、资源保障，全面统筹地推进城市安全治理工作，构建以人民为中心的城市发展观念。[6]这也是本书研究写作的立意与探索城市整体化安全治理目标的实现机制。
依照党的十九大报告精神，在现实城市安全风险问题凸显和国家高度重视安全事务治理为背景下，本书以近年来我国迅猛发展的17 座特（超）大城市的安全治理问题为研究对象，考察并揭示了这些城市一些重要安全领域的风险状况，追踪了城市居民重点关注的热点安全问题，对风险发生、演化趋势进行解读。选定 17 座特（超）大城市的依据来源于2014年11月国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，其中增加特大城市一个等级类型，按照城区常住人口规模口径，将全国城市划分为五类七档标准，分别是超大城市、特大城市、ⅠⅡ型大城市、中等城市和ⅠⅡ型小城市。根据通知规定，城区常住人口在 1000 万以上的为超大城市，城区常住人口在500 万以上 1000 万以下的为特大城市。以本书数据分析的12个年度 2003—2014年画线，截至2014年，符合特（超）大城市标准的城市共计18 座。其中，超大城市7 座，分别是北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉；特大城市 11 座，分别是成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、苏州、汕头、哈尔滨和香港。研究未将香港列入，故此，研究范围锁定于大陆 17 座特（超）大城市。根据2016年数据显示，这些城市共承载的常住人口规模近2.2 亿，占全国人口数量的 16%，属于人口密度很高且构成复杂、流动性强的区域。以这些城市的安全风险治理问题作为研究对象，试图凸显特（超）大城市本身风险状况及其治理模式的特征和典型意义，致力于说明大型城市风险问题演化过程的规律，为未来我国更多大城市的发展提供“安全”保障的政策建议。
按照研究的逻辑顺序，本书由三个部分构成，分别对应于三个有一定独立性且又相互联系的研究报告。
总报告“安全城市、平安生活：来自我国特（超）大城市的风险治理报告”，以阐述风险事实、揭示风险问题为基本要义展开，对与城市生活密切相关的道路交通、社会治安、食品药品与公共卫生、火灾消防和电梯事故5个领域的风险治理给予事实描述和问题诊断。以2003年“非典”事件后国家全面建立危机应急和风险防控体系为标志，选取采集了2003—2014年17座城市五个安全风险领域的统计数据和媒体报道案例，运用案例转换数据和数据分析的方法，对 12年间交通、治安、食药卫生、火灾和电梯事件发生数量、结构、影响的变动趋势进行了评估，从中推演这些风险领域事件的风险状况及其演化的基本特征。研究获得一些自2003年以来特（超）大城市五个领域风险控制与治理的重要发现。总体上，伴随着政府对城市安全事务及其变化规律的认识不断提高，伴随着政府风险治理制度的建立与日趋完善，五个领域的事件/事故的发生在一定程度上得到了控制，说明日趋精细化的风险治理机制取得了成效。但与此同时，研究还发现了特（超）大城市安全风险的共同特征和差异特征。共同特征表现为各城市面对安全风险量级状况与城市空间和人口规模之间呈现明显的相关性，而且由于城市的汽车和电梯的保有量持续增加、高科技犯罪骤增和互联网平台订餐及食药销售走俏等因素的影响，安全风险的形态有所改变，诱发的渠道和方式也发生一定变化，故此，特（超）大城市安全风险治理形势依然严峻。差异性则表现在不同城市各自公共安全风险问题的构成存在明显差异，远远大于共性特征。一方面，五个领域的风险事件在不同城市间的分布状况差异较大；另一方面，不同城市在某一领域的事件在 12年时间里呈现明显不同的波动和变化，说明每个特（超）大城市都面临着自身独特的公共安全风险的挑战。在数据分析的基础上，进一步识别和揭示了我国特（超）大城市公共安全风险预防机制流于形式与缺乏实效、公共安全风险治理体制碎片化与缺乏协调、安全风险治理基层薄弱与专业性匮乏，以及城市公众安全风险知识的交流与教育低下与安全意识缺乏等关键问题。
子报告一“围墙与安全：推行街区制的挑战与对策”，以2016年《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出的，且受到公众广泛关注的城市“街区制”为主线，深入研究了打破社区“围墙”的街区制与社区居民安全感之间的关联。研究从城市犯罪行为与空间设计间关系的理论归因入手，在讨论我国城市社区“围墙制度”设计观念及其制度演进的基础上，说明“门禁式”社区的发展由来，对北京地区“全封闭住宅”“半开放住宅”和“全开放住宅（即无围墙）”三类典型的居住社区进行了实地问卷调查，考察了这些社区居民实际安全感受和他们对拆除“围墙”后居住安全预期与态度，揭示拆除“围墙”，推行街区制面临的挑战。对居民的安全感受的调查研究发现，居民的安全感知与社区开放或封闭并不存在直接的正相关关系。相反，从三个典型社区的居民反映发现，封闭度越高的社区居民安全感越差，普遍认为近年来社区内部的安全状况在下降，而且他们支持增加围墙或栅栏的居民比例非常高，占到九成以上。无围墙开放街区居民的感受则不同，他们认为近年来社区安全和治安环境有了很大改善，安全感大幅提高，安全满意度也在增长，而且只有4%的居民支持增加围墙和栅栏。有趣的是，询问安全感不高的封闭社区居民是否愿意搬到隔壁小区的时候，封闭小区居民回答是否定的，而且认为隔壁辖区的安全状况更为糟糕。如果加入社区形成历史和人口统计学特征加以分析，我们看到社区形成背景以及社区居民构成状况，例如学历和收入等因素，对于安全认知的形成也具有重要的影响。研究报告认为，面对“街区制”可能带来的治理挑战，首先应采用因地制宜、分类指导的原则，制定分类标准，依照空间规模、功能分区、道路系统、边界围合程度、安全敏感度等综合指标考量，对以单位大院为代表的封闭社区进行分类、分层推进开放。其次，应逐步实现社区安全从物理防控到社会防控的转型，切实提高社会治安的综合治理能力。
子报告二“走向整体治理：中国城市公共安全治理的制度创新”，针对特（超）大城市安全数据与“街区制”空间安全案例的事实描述与问题揭示，进一步分析我国目前特（超）大城市公共安全风险治理体制机制运行的现状及其特征，探讨我国城市公共安全治理制度存在的关键问题，提出建构我国城市“整体性”安全风险治理制度，形成协同、合作治理体制机制的政策创新思路。研究指出，我国城市当下的安全风险治理制度反映出三个主要矛盾，这就是安全风险问题的多发性、跨界性特征与政府治理的“条条”体制运作之间的矛盾；城市安全事务的联动解决需求与部门主义之间的摩擦冲突；城市公共安全风险预警的需求与政府信息碎片化、危机处置系统碎片化之间的矛盾。据此认识，研究报告分享了美国大都市风险防控系统运行的案例和新加坡构筑顶层跨部门信息及安全事务合作，推动基层警力下沉的案例，由此指出，建立在数字化、信息化、网络化基础上的“整合式”风险治理制度，构建跨部门协同联动机制，已然成为大都市保证公共安全、处置危机事件和实现公民参与的趋势。研究认为，建立跨部门协调的大都市公共安全风险的“整体性”治理模式有其重要的理论基础，这就是构建通过跨部门目标共识、组织机构、领导力与协调机制，形成公共安全风险治理的联动合作框架。针对我国特（超）大城市安全风险治理的严峻形势以及存在的问题，基于“整体性”安全治理的思路，报告提出了一系列建设性、操作性的政策建议：在建设智慧城市的进程中，应用信息技术，推进跨部门的管理运作，包括整合政府热线，增进政府与公众互动、应用互联网技术，提供公共安全信息共享能力、运用大数据技术，提高公共安全预警能力；再造行政流程，促进部门间协作，包括建设行政服务中心，提供“一站式”服务、推动属地化管理，提升统筹协调能力、推进实证绩效评估，构建跨部门评价机制；整合行政组织，推进协同治理，包括构建大部门体制，减少职能交叠、组建领导小组，推进高位协调、赋予城市更高的治理自主权；等等。
本书是集体协作研究的结晶。“我国特（超）大安全公共风险治理的报告”是中国人民大学公共管理学院2016年启动的首个跨多个二级学科合作研究项目，其目标在于跨越一个学科单一视角及思维惯性，运用多维的和综合的角度，适应城市治理问题的“跨界”变化，认识我国城市化进程中大都市的安全治理问题，寻求学科集群有效解决问题的路径。作为一项跨学科的探索创新性研究课题，行政管理、公共政策、城市规划与管理三个专业的教师组合成为研究团队，致力于通过合作研究发现我国特（超）大城市公共安全治理领域的变化趋势及其规律。首先要感谢参与项目共同研究、为项目完成做出贡献的 10位公共管理学院教师，他们是：负责总报告研究写作的孙柏瑛教授、刘太刚教授、刘鹏教授、马亮副教授、张楠迪扬副教授；负责子报告一研究写作的郑国副教授、李东泉教授；负责子报告二研究写作的杨宏山教授、李文钊教授、董长贵助理教授。正是 10位老师的共同努力，团队的研究成果得以与读者分享。感谢吴芸博士、龚志文博士、卢倩倩硕士和姜辰枞硕士，他们在研究过程中，协助老师收集归纳数据，获取研究案例，进行统计分析，编辑整理文稿等，本书如期出版离不开这些学生助理的努力和奉献。
感谢中国社会科学出版社的赵丽编辑。她对本书出版倾注了极大的关心，为本书作者提供了多方面的支持和帮助。
本书写作过程中，研究团队持续追踪我国大都市十几年来安全风险领域的数据和案例，然而，由于数据的不完整和获取上的困难，使得研究不免存在疏漏，也请广大读者批评指正，研究团队将不断改进完善。
孙柏瑛
2017年8月28日于中国人民大学求是楼
[1]《〈世界城市展望〉：未来 40年亚非地区城市化势头强劲》（http://news.cntv.cn/20120407/117924.shtml）。
[2]中国发展研究基金会编：《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，人民出版社2010年版。
[3]［加］简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》（纪念版），金衡山译，译林出版社2006年版；［美］刘易斯·芒福德：《城市发展史》（又译《历史中的城市》），宋俊岭等译，中国建筑工业出版社2005年版。
[4]《习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话》，2015年12月 20—21日（http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_117545528）。