当前农村基层政权建设的突出问题与对策建议——基于对河北146位乡镇干部的调查研究

唐鸣　田凤娟[1]

【摘要】当前农村基层政权建设在监督和奖励机制上的薄弱不容忽视，没有真正激发干部的积极性和主动性；在政府职能转型和公共服务的供给中，乡镇政府发挥其应有的职能，农村公共服务供给基本上满足需求，但是资金来源渠道单一，供给仍有不足；在基层政权的关键环节，权力结构和职能的设置与履行中，存在结构的失衡和职能的不明晰。由此笔者提出基层政权建设的四大建议：一是明确政权职能，理顺权力关系；二是深化政府职能转变，建构服务型政府；三是强化监督奖励机制，培养高素质干部队伍；四是丰富资金来源渠道，拓宽公共产品供给机制。

【关键词】基层政权；乡村关系；公共服务；社会治理

农村基层政权建设问题一直备受学界和国家的关注，特别是在全面深化改革的背景下，在国家治理体系和治理能力现代化建设中，基层政权在何种和多大程度上以及怎样促进这一进程，这一问题很值得关注和研究。在当代中国，许多研究者将关注点放在基层干部身上，将他们作为理解国家与农民关系的关键所在。而理解农村基层政权建设的现状也主要是从乡镇干部这一重要的基层群体来认识。为此，笔者对河北省146位乡镇干部进行问卷调查和实地访谈，通过数据分析和理论文献的参考相结合，从中总结出农村基层政权建设的基本现状和突出问题，并提出相应的改革对策建议。

一　农村基层政权建设的现状以及存在的问题

基层政权上连“国家”下接乡村社会，是国家权力在乡镇一级的设置，它涉及的是权力主体、权力配置以及权力运行机制，主要包括乡镇人大、乡镇党委和乡镇人民政府等重要的组成部分，而我们在讨论农村基层政权建设时往往也会涉及村民委员会这个群众性自治组织，因此在这一部分主要分析这几个部分之间的关系、机制配置现状和存在的问题，同时进行在新型城镇化背景下的乡镇政府的职能转变和公共产品和服务的供给状况的调查研究，主要是从现有的文献研究和调查研究中的实证分析来总结分析现有基层政权存在的诸多问题。

在实证分析问卷调查中，曾经对乡镇政权建设存在的主要问题进行问卷调查和收集工作，在备选项中列举了诸多文献收集中找到的问题，其中主要有七个选项：乡镇债务繁重、事权大于职权、财政入不敷出、公益事业兴办难、事务性工作繁多、干部积极性不高、职能部门管理不顺，选择限选五项，分析中的调查情况见表1。

在这样的数据分析中，可以看到的是在干部工作中乡镇政权建设的问题更多的是体现在具体的政府工作事情中，突出的问题排名情况由高到低依次是事务性工作繁多、公益事业兴办难、事权大于职权、财政入不敷出、乡镇债务繁重。实证分析由于本身固有的缺陷和问卷设计环节，实际调查环节中都会有很多的不可控因素，但是数据本身还是具有一定的实际代表性的。乡镇政权建设在不同的时期其发挥的作用和本身的地位，以及其存在的问题都有其深刻的历史现实，而分析目前的乡镇政权建设不仅需要阅读大量的资料，还要具有实证的分析模式和框架。以下主要分析介绍乡镇政权建设现状的四个方面。

(一)基层政权：权力结构的失衡

乡镇基层政权作为国家政权序列的最基础部分，代表着“国家”对农村社会进行直接治理。它的地位和作用相当重要，其行为在相当大的程度上关乎国家的权威和合法性基础的建构。现有的乡镇政权一般有乡镇人民代表大会、乡镇人民政府和党的农村基层组织构成，人民将乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“五大班子”或“六大班子”，一般主要是注重前三者之间的权力配置。乡镇基层政权的结构和权力分配基本上是“上下同构”，这样主要是便利了与上级机构的“交往”，并不是出于乡村治理的实际需要，这就在一定程度上阻碍了乡镇政权的良性运行和民主化转型。

1.乡镇人大权力缺失

从法律上或制度设计上来看，乡镇人大是最基层的国家权力机关，由本行政区域内的选民直接选举代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，必须对人大负责并报告工作，接受人大的民主监督。同时，作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作。此外，党的农村基层组织是由乡镇党委及其下属的农村党支部共同组成的，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

然而，实际的情况却是乡镇党委权力最高，居于乡镇机构的首位；乡镇政府权力最实，不但机构设置庞大，而且功能最多；乡镇人大的权力最弱，处于乡镇权力结构的边缘地位，其既不能任命干部、对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力的制约。

从图1、图2的对照中，一方面可以看出党委、政府和人大之间的配合状况良好，但是没有得出的是“这种工作配合是在什么意义上的配合，三者之间在以什么样的关系配合工作”的结论。另一方面乡镇人大和党委、政府之间的关系，在乡镇干部的观念中，34. 75％的人认为乡镇人大受党委的领导，26. 24％的认为乡镇人大形同虚设，只有27. 66％的人认识到了这种法律和制度最初设计中的监督和被监督的关系。

我国的乡镇人大从机构设置上来讲，组织机构相对健全，这为乡镇人大履职奠定了良好的组织基础。宪法赋予乡镇人大诸多权力，但是在现实的实践中，特别是在有些干部的领导观念中，乡镇人大成为“可有可无”的设置，有了它反而增加了协调难度和麻烦。有的认为乡镇人大没有硬指标，都是务虚工作。从图1、图2也可以看出有些领导干部对乡镇人大的地位、作用认识尚且如此，更不用说普通老百姓了。

乡镇人大具有宪法规定的多项职能，但是在乡镇政权的实际运行中，其职能并没有得到有效的发挥。表2中显示的是乡镇领导干部对于现行人大履行职能情况的调查，分析中得出：民主监督乡镇行政是乡镇人大最应具备的职能，其次是向政府反映民众要求，然后是审议乡镇财政。一方面反映了干部对于人大寄予了很高的期望，在一定程度上认识到了人大的权力和地位；另一方面反映的是在实际运作中乡镇人大的职能并没有得到很好的发挥，只是限于选举人大领导、选举乡镇政府上，而其监督职能并没有得到很好的发挥。

在乡镇政权的实际运作中，乡镇党委一直是位居乡镇一切组织之上，依然存在很严重的“党政不分、以党代政”现象。而作为基层国家权力机关的乡镇人大，无从监督乡镇政府的行政工作，从而使乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位。

2.县乡村的权力矛盾

从乡镇治理的视角来看，国家与农村社会的界限一直不清，乡镇政权对下扩张有余，对上依赖过度，乡镇政权一直锁定在一种自上而下的行政支配型的运行机制中。县乡村的权力关系的矛盾和揪扯不清，特别是体制越来越官僚化和正规化，县乡村体制逐渐成为实现自我利益的工具，县乡村体制本身存在的体制弊端和权力的矛盾是制约乡镇政权建设的重要原因。

3.县乡关系：条块分割下的乡镇政权

条块分割是在计划经济体制下的一种中央与地方、地方与地方的权力划分，随着中央政府放权式改革和以市场化为导向的行政体制改革，这种条块分割的作用已经微乎其微了。但是在县级以上政府条块矛盾逐渐消解的同时，基层政权一级的条块冲突却尖锐起来，在中央与地方的权限关系正在通过分税制进行科学、合理调整的情况下，县级政权仍旧采用“条”“块”的划分来分割乡镇政权的权力。作为中国农村基层政权组织，乡镇政权在很大程度上失去了独立的地位：它只能接受上级党政组织与各部门下达的指令与任务，几乎没有必要的权力和人、财、物，来根据本辖区的实际情况，独立制订社会经济发展计划。而“条条”部门则往往强调本部门的利益，很难考虑到乡镇辖区的整体利益。

图3表明，在干部的工作实践中，认为乡镇工作压力是来自上级政府的比例将近一半，其次是村民工作中带来的压力。在现行的县乡体制中，乡镇工作受到条块分割格局的影响。近10年来，中央不断强调“理顺条块关系、增强乡镇政权职能”表明，农村改革发展到现在，乡镇一级的条块分割问题远远没有得到解决，理论上是双重领导，实际上由县级主管部门决定人、财、物的“条条”部门，分割了乡镇政权权力的完整性、统一性和独立性。对于这些名义上是乡镇政府组成部分的部门，无论乡镇党委还是乡镇政府，都无法行使有效的管辖权和治理权。

4.乡村关系：乡镇行政权对农村自治权的侵蚀

在乡政村治的乡村治理体制下，农民获得了自治权力，是根据现代民主的原则运行的，但是村级组织的存在是作为有限的自治权和村民参与的自治组织，如何通过村民自治的形式来完成国家对农村的有效治理，是有关“乡政村治”的制度涉及的问题。就乡镇政权与村委会的关系而言：前者处于国家行政系统，后者属于社会自治系统，村委会不但履行村务的管理功能，还承担着来自乡镇政权的国家行政管理的职能，尽管从理论上说，乡镇政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系，但是在实际操作过程中，理论上的指导关系自然地转化为领导与被领导的关系。在落实乡镇政府的行政任务时，村委会已经在实质上进入了政府行政管理的范围。

表3对乡村治理中最重要的关系进行了统计分析，在乡镇干部的认识中干群关系和乡村关系是在乡村治理中占据重要地位的关系。其中对乡村关系的重要性的认识也在一定程度上反映了，在乡村治理中这种关系是处于一种紧张的和被重视的状态。在乡村关系中，乡镇行政权的扩张，外在地表现为某种程度上的“无限性”，从而造成了与村治的冲突。

当前的乡镇政权从权力结构上来讲，是处于一种权力失衡的状态，一方面是党委、政府和人大的权力错位，特别是“党政不分、以党代政”，权力高度集中于乡镇党委，政府和人大难以发挥权能，特别是人大的权力缺位。另一方面则是涉及县、乡、村三者之间关系的调试问题。“国家”与农村社会关系的重构，是建立适应民主化和市场化的发展的现代乡镇治理结构的权力优化的重要方面。

(二)干部队伍：监督和激励机制的弱化

农村基层干部相对于其他干部群体而言，人数最多、接触面最广，其素质高低、作风好坏直接体现我们党和国家政权的性质，对于政权的巩固起着直接的关键作用。必须肯定的是，我国农村基层干部素质已经明显得到了提高，思想观念也发生了显著的变化，知识结构明显改善，业务能力显著增强。但是在新形势下也面临一些新的挑战，农村干部需要具备更多的开拓创新、与时俱进和驾驭全局的能力。

在调查问卷中，对于新型城镇化背景下，乡镇干部应该具备哪些能力的调查中，开拓创新能力为37. 7％，依法执政能力为19. 9％，联系群众能力15. 8％，驾驭全局能力11. 6％，政策执行能力6. 2％，危机处理能力5. 5％，事务管理能力1. 4％，学习能力0. 7％。乡镇干部在挑战面前一定程度上认识到自己的不足和需要改进之处，其思想观念具有适应新时期的与时俱进性。同时值得肯定的是，乡镇干部的文化素质和知识结构也有了明显的改善。在调查访谈的146位乡镇干部中，30岁以下的有14人，31—40岁的有44人，41—50岁的有67人，50岁以上的21人。其中，文化程度初中及以下占1. 4％，高中及中专水平占13％，大专及本科占83. 6％，研究生及以上占1. 4％。干部政治面貌构成中，中共党员占到83. 6％，共青团员3. 4％，民主党派0. 7％，群众11. 6％。虽然学历结构不能百分之百说明文化程度的高低，但它确实是主要标志之一。所调查地区乡镇干部文化程度比较高，知识结构比较合理。从年龄结构中看出，干部年龄普遍在50岁以下，而且40岁以下干部占一定的比例，年龄结构较为合理，应该是年富力强、知识丰富、能够干事业出成果的一批干部。当然，并不是说全国的农村基层干部状况都是这样，但是应该是具有一定的代表性，说明一定程度上我国农村基层干部队伍建设和培训工作取得了一定的成效。

在调查问卷中，针对农村基层政权建设干部队伍的作风建设、组织建设、制度建设等做了详尽的调查。例如，“您如何评价乡镇领导干部的工作作风”一题的调查结果显示，4. 8％受访者选择非常满意，20. 3％的受访者选择比较满意，13. 8％的受访者选择不太满意，10. 3％的受访者选择非常不满意。问卷调查中大部分涉及的是针对当前干部队伍制度建设和组织建设的现状和存在问题的调查，特别是干部监督机制和激励机制应然性和实然性的调查。

在表4中显示的是对乡镇领导班子建设的突出问题进行的调查。数据显示，干部工作积极性不高，职责不清、分工交叉，民主集中制没有落实，上下条块分割、管理体制不顺等选项选择率相当。干部队伍建设的制度机制存在的不足严重制约了干部的积极性和工作的展开。与此同时，考核奖励机制与监督机制并行，但是二者只有合理分配才能相得益彰。在利益多元化的市场经济条件下，“官僚主义现象”是一种制度和个人双重作用的结果，首先是制度诱因的作用，在效率和责任的促使下，如何兼顾公平，只有公平、责任、效率三位一体，才能构筑有效制度的大厦。

图4是在调查问卷中对于“您认为对乡镇领导干部最直接、最现实、最有效的监督方式是哪种”的统计结果。在被访问者的回答中可以看到，群众监督的地位和作用得到深刻的重视，其次是县级以上部门的监督。但是，认识上的重视不代表在监督机制中群众监督发挥了实质性作用，在监督上存在消极和被动对待监督的对象，民主集中制没有得到很好的落实，干部内部监督薄弱，“一言堂”现象时有发生。另外，就监督主体而言，群众监督并没有发挥最现实的作用，更多的还是来自上级部门和同级党委、纪检监察部门等专门部门的监督，没有形成监督合力。值得肯定的是，群众的监督作用是干部充分认识到的，但是在制度设计和现实工作中没有真正得到落实。除此之外，应该将农村社区监督、网络监督、媒体监督等监督渠道纳入干部监督协调机制，形成监督合力。

基层干部组织建设中非常重要的是考核激励机制，调查问卷在问到“您认为乡镇考核对您有激励作用吗”？受访者的回答显示，36. 3％的认为有，并比较积极地投入工作； 28. 77％认为有，但是没有实际行动； 30. 82％的认为没有，只是形式。

乡镇干部激励机制的弱化的关键性原因的调查中，如图5显示，其中认为是考核激励“纸上谈兵”的占到32. 17％，监督激励“一团和气”的占到25. 87％，另外占到16. 08％的受访者认为是物质激励成了“无米之炊”。当前的干部考核机制在多大程度上做到了效率、责任与公平的统一，为了更好地达到这样有效的制度设计，引入了激励机制。但是在现实中激励机制并没有很好地发挥作用，特别是监督激励“一团和气”，利益的获得必须要有监督的存在，特别是对权力拥有者的监督。在考核指标刺激下的激励机制在一定程度上获得了与预期相反的结果，监督机制的不完善也带来了激励机制的不健全和弱化。

(三)乡镇政府：职能转型的挑战

依据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。乡镇政府是我国基层社会的行政“末梢”，直接面向我国社会基层，是国家和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带，起着承上启下的作用，在中国行政体系中占据着极其重要的地位。乡镇政府的机构设置和职能由宪法和地方组织法等相关法规规定，但是当前的乡镇政府依然普遍存在着行政机构上的“条块分割”和职能不清问题，这也是在20世纪90年代后，国家非常重视乡镇机构改革问题的原因。乡镇政府的主要职权包括四个方面：一是执行权，二是管理权，三是制令权，四是保护权。从乡镇政府的这些职能来看，乡镇政府的主要职能是行政管理。但是，伴随着基层民主的发展和其乡镇政府自身的结构转型，其主要职能必须做出相应的调整，即以行政管理为主转型为以乡村治理和公共服务为主。十八届三中全会之后的治理体系和治理能力现代化下的由“管理”向“治理”转型，虽然仅一字之差却有着根本的分野。

从根本上解决政府机构改革，关键是要推进政府职能转变。在国家现代化转型中的乡镇政府承担着乡村基层治理的重任，乡村治理的根本目的是促进农村的全面协调持续发展，乡镇政府转型工作任重而道远。

乡镇政府职能转型是必然趋势。表5是对乡镇政府职能转型的主要原因所做的调查数据分析，从中可以看到，各种原因都在促使着政府职能转型，这是乡镇政府机构改革和在新形势下的必然要求所致。其中主要原因即可反映出当前乡镇政府机构存在的主要弊端，包括机构臃肿，财政供养人员过多；在公益事业和处理负债方面陷入困境(负债严重) ；乡镇与站所权、责、利不统一；相互关系难协调(条块分割) ；体制障碍，党政关系难以理顺(党政不分)。这些问题是促使乡镇政府职能转型的关键，其实质是促使政府机构改革和体制创新。

乡镇政府职能转型具有长期性和艰巨性。乡镇政府职能转型调整的不仅是自身的结构和职能，同时必须对县乡村关系体制进行相应的改革，必须对各自的职权进行合理界定。在表6中，占最大比例的是增强公共服务能力，其次则是乡镇制度的改革，包括选举领导人制度、乡镇权力结构调整，同时还涉及县乡关系体制改革、合理划分权限、扩大乡镇政府权力。在表7中，乡镇政府职能转型的难点是当下职能转型的瓶颈，包括财力不足，无钱办事，在“条块分割”的县乡关系格局下，特别是在税费改革之后，乡镇财政困难，负债累累，对上级财政依赖过度，没有广泛的资金来源渠道，难以办事。另外，缺乏民主监督和群众缺乏有效的参与渠道，这是基层民主发展要求与机制不健全的矛盾，民众的民主意识和参与意识提高，但是并没有有效的参与渠道，政府职能转型中很大一部分是要回归市场和社会，而完善的机制建立是必要的前提。

(四)公共服务：供给不足与缺失

公共服务是乡镇政府职能转型的重要方面，在“管理”向“治理”的转型中，乡镇改革的重心都应该切实转向“转变政府职能”——将乡镇改造成为真正为农民提供公共服务的一级组织。在相当长的一段时间内乡镇这一级组织都不可能取消，乡镇组织在农业税取消后，其职能也必须随之改变，工作的重心主要是执行和落实党在农村的各项方针政策、向辖区农民提供必要的公共服务。这些公共服务主包括社会秩序、适用技术、公共卫生、社会保障、农村基础设施建设等项目。“十二五”规划纲要明确指出，要建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。近年来，国家和政府不断加大对农村公共服务的投入，农村公共服务现状不断得到改善。同时，我们要看到农村公共服务得到改善也存在不少问题。由于我国长期以来的城乡二元结构，公共资源的配置主要向工业和城市倾斜，农村公共服务的提供基本上是自上而下的，农民没有真正参与并表达需求，使得农村公共服务在总量不足的同时也存在结构的失衡。

基本公共服务得到改善，但仍有供给不足。表8和表9反映的是受访的乡镇的公共服务供给状况的调查数据。可以看到，农村教育文化卫生社会保障等社会公共服务有所加强，包括义务教育，建有文化室(图书馆)、幼儿园、小学等文化设施；同时新型农村合作医疗和养老保险等社会保障制度有所改善；农村生活条件得到改善，道路、农田、水利设施得到改善，建有户外活动广场和体育健身设施，交通条件和生活娱乐活动有所改善。但是，技术性的公共服务则供给不足，包括农业技术指导、就业服务，还包括农村信贷服务等。在调查过程中对于居民急需的公共服务进行了分析总结，其中环境保护和乡村道路建设、农业实用技术推广、社会治安和公共安全、农产品供需信息等服务占有较高比例，这些农民生活生产急需的基础性公共服务供给不足，道路建设和饮用水设施建设等远远低于城市水平，并未达到标准要求。随着农业生产的规模性和现代化，对于农业实用技术推广和农产品供需信息的提供是发展农村经济所必需的公共服务。

公共服务财政投入不足，资金来源单一。在调查“您觉得当前对于乡镇公共服务的财政投入是否充足”时，受访者中41％的认为比较不够，31％的认为完全不够，只有近27％的认为是基本够或者比较够。在问到“您认为乡镇公共服务存在的主要问题还有哪些”时，33％的受访者认为是政府财政投入不足。这反映了当前的公共服务资金投入不足。包括政府财政投入不足，同时表10中反映的一个问题是当前的公共服务资金来源渠道较为单一，主要是来源于上级政府拨款，资金单一分散。虽然国家每年都有涉农资金扶持，但真正用于农村公共产品服务的资金远远满足不了需求。公共服务不可能再像计划经济时期那样以政府大包大揽的方式提供，市场化、社会化的方式提供公共服务是必然趋势，这也是当前社会治理体系创新的要求，这就需要社会更加多元的资金渠道和支持力度，形成发展农村事业合力。

在对146位乡镇干部的访谈和问卷调查中，通过实证分析可以总结出农村基层政权建设的基本现状及其存在的主要问题，主要有以下四个方面：第一，从政权建设的权力机构和职能设置来看，存在着权力的失衡，包括乡镇人大权力的缺失，存在“党政不分、以党代政”现象，乡镇人大在实际中处于权力的边缘。县乡村权力存在矛盾性，表现为条块分割下的乡镇政权以及乡镇行政权对农村自治权的侵蚀。第二，在基层党组织内部乡镇干部的组织机制方面的欠缺，集中表现在监督机制和奖励机制的弱化。第三，在乡镇政府职能转型中的长期性和艰巨性上，面临着财政困难、公共服务能力不足、缺乏民主监督和群众有效的参与渠道。第四，在乡镇政府公共服务供给中的现状和问题，主要表现为基本公共服务得到改善，但仍有供给不足、公共服务供给的财政投入不足、资金来源单一等问题。

二　进一步优化农村基层政权建设的对策建议

农村基层政权建设进入了全面深化改革时期，在民主化和市场化的驱动下，基层政权也有了新的功能和改革的方向。在新时期背景下，基层政权不再是过去的“管控式”的管理模式，而是向服务型的治理模式转变；不再是政权自身的单一行为，而是向社会整合资源，推动国家和社会双向互动的行为模式。在农村则体现为一种培育农村社会组织、扩大群众参与渠道、整合农村社会资源的途径。除此之外，基层政权建设本身也存在改革的瓶颈，特别是旧有的体制弊端，这是一个长期的过程。因此，农村基层政权建设是在改革其自身建设问题的基础上，推动乡村治理体系的过程，从而实现乡村社会的繁荣发展。

(一)明确政权职能，理顺权力关系

一是完善基层党的领导体制。完善党的领导体制，乡镇党组织严格履行宪法和法律规定的职责，严格实现党政职能分开，而不是包办人大和政府的具体工作。第一，必须确立党政职能分开的执政理念。明确“党政”是两种完全不同性质的组织，具有各自不同的权力来源、组织原则和运行方式，明确乡镇党委的职责是政治领导、思想领导和组织领导。第二，必须从制度上保证党政合理分工。从制度上更加明确乡镇党委、乡镇人大以及乡镇政府的职能分工，制定各自的职责权限和工作制度，使基层党政分工。这样，既能加强基层党组织建设，又能扩大农村基层政权的合法性基础，进一步巩固国家政权的建设。

二是健全乡镇人民代表大会制度。在现状分析中得出了乡镇人大虚化，处于权力的边缘，乡镇党委处于权力的中心的现实。首先，必须树立乡镇人大的权威。人大具有宪法规定的权力和地位，必须从传统的“党委决策、政府执行”习惯模式向“人大决定、政府执行”法治模式转变。其次，健全农村基层人大选举制度。应严格按照选举法规定的选举制度办事，不搞“人治”，不搞“委派”，同时健全选举制度必须以时代更新和当地实际为前提。最后，要完善乡镇人大监督制度。乡镇人大具有监督权力，即对乡镇政府的监督，这种监督在实际中已经流于形式，没有起到应有的作用。必须完善乡镇人大的监督制度，依法行使监督职权，不断加强和改进监督工作。

三是理顺县乡权力关系。影响乡镇政权建设的县乡关系，实质上是指县乡行政体制运行上的权力关系，现行行政体制上的县乡权力关系严重失衡。理顺县乡权力关系，第一，必须确立县乡之间的法律化分权。县级政府要放权，由乡镇政权独立决定，自主管理本区域的社会经济生活，使乡镇政权的权力、责任、能力达到行政上的均衡状态。县级政府不再以行政命令干涉，而是监督、指导和协调。第二，取消“条条”的垂直管理。从根本上解决乡镇政权的条块矛盾，必须尽可能将“条条”归还乡镇管理，如将财政、税务、工商等职能部门的人、财、物全部下放由镇管理，上级部门只进行业务指导。

四是明确乡政与村治的关系。首先，要明确乡镇与村委会的关系。国家需要健全具有可操作性的法规，严格规定政府的责任，对其越权行为具有处罚措施。其次，要加强村民自治自身建设，提高村民的自我管理意识和能力以及村委会的工作能力，教育农民和村干部学会行使民主权利，正确认识与党委和乡镇政府的关系。

(二)深化政府职能转变，建构服务型政府

一是改革乡镇行政体制。第一，要推进政府机构改革。包括逐步实现乡镇领导的直接选举，使农民成为乡镇政府的权力来源，形成向农民负责的责任机制。精简机构，减少人员，在此基础上统一乡镇工作人员的身份。定编定员，合并职能相近的机构，撤销能够由中介组织承担职能的机构，将某些事业单位转化为经济实体。为了有效控制乡镇工作人员的数量和质量，应当通过考试录用，纳入国家公务员系列，以调动他们工作的积极性。第二，推动乡镇财政改革。乡镇政府缺乏独立的财政支持是其开展各项工作的重要瓶颈。税费改革之后的乡镇财源单一，可以在税收分配上给乡镇更大的份额，同时可以适当在乡镇开辟一些新的税种，加大中央的转移支付资金水平以及建立规范的专项拨款制度等。在财政预算编审和决算制度上，更多地尊重地方的自主权。

二是强化公共服务职能。新型城镇化背景下对公共服务的供给要求越来越高，乡镇政府的功能更多的是供给一体化的公共服务。首先，乡镇政府要强化公共服务意识，加快转变政府职能。特别是在干部教育和培养中更多地培养其公共服务意识，学习和创新公共服务供给机制，为更好履行公共服务职能打下基础。其次，不断完善公共产品供给机制。包括农村文化、农村教育事业、农村医疗卫生事业、农村社会保障、农村环境建设等所有公共事业的完善和建设。最后，国家需要加大财政转移支付力度。公共财政更多地覆盖农村公共服务事业建设，同时，吸收民间资金，扩大公共服务建设的资金来源，将闲散的社会资金吸纳到公共服务事业的建设中来。

三是强化社会治理职能。新时期的农村问题具有复杂化和多样化特性，维护农村社会稳定和谐，解决农村的突出矛盾和问题，加强社会治理职能是乡镇政府的重要工作。第一，要开展农村法制教育，增强基层干部和农民的法制观念。逐步健全农村法律援助体系，为农民提供优质的法律服务。第二，加强农村纠纷解决排查工作力度，建立多层次、全方位的农村社会矛盾纠纷解决机制。第三，加强和改进信访工作，进一步拓宽农民群众利益诉求表达渠道。对农民上访采取“疏”而不是“堵”，有效预防和减少因矛盾激化而引发越级上访事件。第四，要完善农村社会治安工作。加大对农村恶势力等危害社会稳定力量的打击，包括反对和制止利用宗教、宗教势力干预农村公共事务，坚决取缔邪教组织。

(三)强化监督奖励机制，培养高素质干部队伍

一是加强干部教育培训。把农村工作的需要作为出发点和归宿，着力提高乡镇干部的理论水平和实用知识能力，要创造条件和机会使乡镇干部参加学习、考察、观摩等。第一，强化干部责任意识和使命感。牢固树立科学发展观和政绩观，培养干部正确面对新时期的各种诱惑时坚定使命感和责任感。第二，加强政治理论知识和相关政策的学习。深入学习科学发展观和执政为民的理念，同时加强有关国家对农政策的学习。第三，学习现代科技、管理、经济、法律等知识，努力提高带领农民发家致富的能力和解决各种农村实际问题的能力。第四，加强实用技术学习，在实践中锻炼干部能力。把乡镇干部放到一线，让其独立负责，调处基层矛盾，驻村解决实际问题，在实践中经受磨炼，锻炼党性，提高其服务人民意识和科学决策、统揽全局的能力。

二是完善和加强考核激励机制。完善的考核激励机制是提高干部凝聚力和向心力的重要之举。应本着“权责统一、目标明确、突出实际、效能管理”的原则，以及“平时与定期、定性与定量、领导与群众”相结合。第一，效能管理，注重考核结果运用。对德才兼备、群众公认又取得突出实绩的干部，给予提拔使用，甚至破格提拔；对实绩平庸者，要实行降职、免职处理。打破“干好干坏一个样”的平均主义，充分调动干部工作的积极性和主动性，实行工作量化与工资挂钩，制定目标管理考核办法，严格兑现奖惩。第二，加大在一定范围内的公开考核结果，强化考核结果的运用，自觉接受群众和领导的监督，监督考核“分庭抗礼”，打破“一团和气”，切实使考核激励机制真正公开透明，为调动干部工作积极性提供机制保障。

三是强化乡镇干部监督机制。第一，有序推进党务、政务、财务公开。乡镇干部工作的公开是实现监督的基础。公开内容要具有真实性、完整性和及时性，公开内容要根据中央规定和本地的实际情况而定，公开形式可以多样化，包括公开栏、印发文件、新闻媒体、网络公布等。第二，拓宽监督渠道，形成监督合力。群众监督是对乡镇领导干部最直接、最现实、最有效的监督，同时加强组织部门与执纪、执法、审计、信访等有关部门的协调配合，形成干部监督合力。另外，随着新闻媒体网络的传播，媒体监督和网络监督也成为监督的重要有效力量，为提高新时期干部监督工作的整体水平和效果，发挥了积极作用。三是建立和完善干部教育引导、自我监督和督察警示制度。包括对干部的思想教育、谈话教育和自我教育，督促其树立正确的权力观、地位观和利益观，及时监督和提醒其梳理和改正，自我完善具有苗头性、倾向性的错误。

(四)丰富资金来源渠道，拓宽公共产品供给机制

一是政府主导，加大财政投入。公共产品的“公共性”特征决定了政府在整个供给过程中的主体地位。第一，实现工业反哺农业，为公共产品供给提供财力支持。逐步缩小工农产品价格剪刀差，同时工业反哺农业，要给予农民相应的补偿，为公共产品的供给提供财力支撑。第二，加大农业和公共产品财政投入。建立专项资金转移，加大财政资金转移支付力度，包括国家对农村公共产品的财政倾斜，同时地方政府要给予补助。第三，建立农民需求意愿的表达机制。改革自上而下的供给决策机制，导入农民的需求表达，特别是针对地方公共产品需求的差异性和特殊性，建立一套自下而上的需求表达机制尤为重要。根据农民的公共产品需求进行的财政投入和建设，才是真正适应农民生产生活需要的“公共性”产品。

二是社会参与，吸纳民间资金。随着城乡一体化进程和农村经济社会的发展，农村公共产品的需求越来越大，仅仅依靠政府财政投入无法立即补上供给缺口，因此有必要适当引入市场机制，利用市场力量、社会力量和非政府组织来提供公共产品，丰富资金来源，建构多元的供给机制。第一，对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”、“谁投资、谁受益”的原则。第二，对于那些投资较小、受益对象明确但排他成本较高的部分农村公共产品，如田间道路修建、部分学校设施修缮等，可通过“一事一议”制度，以村集体为主体召集受益村民共同付费的方式来供给。第三，对那些受益对象明确、排他成本较低的农村公共产品，如农村小型水利设施中的机井、水渠等，可运用市场机制按照市场运作的方式来供给农村公共产品。鼓励个人和其他社会力量投资农村公共产品的供给，非营利性的社会组织也可成为供给的补充力量，推动多渠道的资金供给。

三是加强公共产品供给的监督和管理。在多元的公共产品供给机制中，由于信息不对称或者预算不完整等问题，往往使得供给缺乏监督和管理。表现为公共资金的筹措、管理和使用；公共产品供给中的各地方和部门的利益争夺导致的效率低下、无序等。加强公共产品供给的监督和管理途径主要包括：第一，发挥地方人大对公共资金的筹集、管理和使用的监督。乡镇政府的收入和支出方式要定期报送地方人大审议，发挥地方人大的监督功能。第二，实施政务公开，接受各方面监督。使公共产品资金的筹集、使用和管理接受农民的监督，发挥民主监督的作用，增加公共产品资金的透明度。第三，加强财政系统内部监督和审查。财政、审计部门不定期地进行审计监督，及时发现问题及时解决。同时，还要强化社会各方面的监督作用，将农村公共产品资金的监督置于严格的社会监督之下。

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[1]唐鸣，男，华中师范大学政治学研究院院长、教授、博士生导师，主要研究方向为政治社会学。田凤娟，女，华中师范大学政治学研究院硕士研究生。