论我国社区治理的原则、理念取向
张艳国[1]
【摘要】社区是国家治理体系的基本单位，社区治理是国家治理的基础，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。因此，加快推进社区治理体系建设，尽快提高社区治理能力现代化水平，对实现国家治理体系与治理能力现代化有着十分重大的意义。实现社区治理体系及治理能力现代化，推进社区治理法治化，首先必须明确一个重要的前提，就是社区善治的根本原则，以及由此而确定的社区治理的基本宗旨。推进社区治理体系和治理能力现代化，实现社区治理法治化必须紧紧把握以下根本原则：党的领导原则、居民中心原则、善治导向原则和法制保障原则。在当前发展全球化、社会信息化、新型城镇化的时代背景下，必须明确以善治为导向的社区治理理念、治理框架和治理目标：树立社区治理的基础观、明确社区治理的人本观、确立社区治理的系统观和坚定社区治理的法制观。
【关键词】社区治理；原则；理念；国家治理体系；治理能力现代化
党的十八届三中全提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求和新论断；[2]党的十八届四中全会提出了依宪治国、依法治国、法治中国的目标，要求推进基层治理法治化。[3]这就要求我们在社会建设中善于将各种层次、各种范畴、各种形式的多元治理，与增强党和国家对社会主义现代化建设的治理能力相结合，最广泛地调动社会各方面参与国家治理的积极性，做到国家治理体系的全覆盖和治理能力的全面提升。
从在国家治理中的地位来看，社区是国家治理体系的基本单位，社区治理是国家治理的基础，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。因此，加快推进社区治理体系建设，尽快提高社区治理能力现代化水平，对实现国家治理体系与治理能力现代化有着十分重大的意义。从微观组织与宏观整体的关系来说，千千万万个社区组织单元个体汇聚成国家政治共同体和社会生活共同体，社区的小环境决定了社会的大环境。从治理层级间的传导与放大效应来说，社区治理的成效，也会最终传导到国家整体层面，它们是一种正相关关系；反过来看，如果不和谐因素不断汇集叠加，就会在更大层面上出现放大以至质变的结果。从这个意义来说，社区治理是化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的第一重安全卫士。因此，要站在政治安定、社会和谐、人民幸福的战略高度，充分认识社区建设与治理的重大意义，使社区治理能够对接国家治理的战略需要，同时满足社区居民生活需要，使社区真正成为充满生机活力的社会生活共同体。
但是，当前我国社区治理体系与治理能力的发展现状，同社区在国家治理中的地位是不相适应的。从现状来看，我国社会中存在的各种不安定因素乃至群体性事件的发生，都与基层治理体系不健全、基层治理能力不够、基层矛盾处理机制不完善等因素有很大关系。不可忽视的是，在社区基层治理中存在一个十分突出的问题，即日益严峻复杂的社会关系与相对滞后的社区治理体系和治理能力之间的矛盾，影响了和谐社会建设，对中国共产党执政能力建设提出了严肃的课题。这对矛盾集中体现为如下几个方面：一是从整体上看，社区治理体系与治理能力不能完全满足化解社区矛盾纠纷的现实需要。随着经济发展和社会进步，居民的价值取向与利益诉求更加多样化，社会生活中的矛盾冲突也更加频繁和日益刚性化，要及时健全和完善社区治理体制机制，提高社会基层治理能力。二是在各地存在社区治理能力不均衡现象，突出地表现为不同社区在维护和谐稳定、满足社区公共服务、提供群众文化娱乐、加强基层党组织建设等方面的工作中呈现出较大的差异。三是社区参与制度化水平滞后于社区居民参与要求，突出地表现在社区参与的渠道不畅通，即社区选举、议事、公开、述职、考评、问责机制不健全等方面。四是社区建设与治理日益陷入一种碎片化的状态，这既与当前社区的相关法分散有关，又与社区事务涉及多个党政职能部门有关，更为主要的是在全国层面缺乏一个综合性的专门的社区领导部门。
实现社区治理体系及治理能力现代化，推进社区治理法治化，首先必须明确一个重要的前提，就是社区善治的根本原则，以及由此而确定的社区治理的宗旨。思想指导实践，正确的思想会推进伟大的社会实践取得事半功倍的效果。
一 推进社区治理体系和治理能力现代化必须把握的根本原则
把握一个什么样的原则，决定我们在干事兴业中的根本态度。掌握与事物发展内在规定性紧密联系的根本原则，是保证我们在实践中无论遇到什么艰难险阻、无论遇到什么诱惑，都能够不偏题、不走样、不随意改变正确的发展方向的根本保证。推进社区治理体系和治理能力现代化，实现社区治理法治化必须紧紧把握以下根本原则。
一是党的领导原则。邓小平同志在视察南方的谈话中告诫我们，把中国的事情办好，关键在党，关键在中国共产党坚强有力地领导。[4]这条告诫还没有过时，恐怕要管社会主义初级阶段全过程。中国共产党对中国特色社会主义事业的坚强领导，是党团结带领全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标的伟大中国梦，并在推进中国特色社会主义伟大实践中不断取得执政合法性这一最根本的政治资源的内在要求。坚持党的领导，同时也是建设社会主义民主政治的根本原则。坚持党的领导，是建设社会主义和谐社会，推进社区治理体系和治理能力现代化最本质、最鲜明的特征。因此，我们必须旗帜鲜明地将这一根本原则贯彻到社区建设与治理过程的始终。根据我国的实际情况，执政党在国家政治经济生活中担负着总揽全局、协调各方的沟通整合功能。这有利于在一个利益分化的社会基础上，逐步形成一个以执政党为核心的协调与整合各利益主体的机制和纽带，以协商替代竞争，凝聚各方共识，共同推进社区建设。在社区基层建设层面，坚持党的领导，就是要始终将党的治国方针、惠民政策等与社区建设的实际结合起来，使党的大政方针落地生根，使党的主张成为社区建设与治理的主导思想；还要充分发挥基层党组织和党员在社区建设与治理中的主心骨和领头羊作用，成为社区居民“信得过、用得上、离不开、关键时候想得起”的知心人、贴心人和暖心人。
二是居民中心原则。以居民为中心，“就是如何根据群众的需要来开拓我们的社区建设事业，要看到这种家家户户共同参与社区事务，但各家各户又有不同兴趣、不同要求的发展趋势，探讨如何根据这种情况采取不同的组织形式和活动方式来满足群众的要求”[5]。在社区建设与治理中，坚持以居民为中心的原则，是改革开放以来党所主张和强调的以人为本、执政为民政治价值观的根本体现。坚持居民中心原则，要求社区建设与治理的各项工作的注意力放在居民身上，想问题、干事情、解决矛盾、开拓发展新局面，都要始终围绕社区居民展开，办任何事情都要尊重和维护社区居民的意愿和根本利益，引导和培养居民的参与意识和合作能力，积极支持社区居民自治，使居民真正成为社区建设与治理的参与者、推动者和社区发展成果的享有者。这既是我国社会主义人民民主的本质要求，也是解决社区发展动力的迫切需要，还是培养社区居民现代公共精神的有效途径。因为社区建设依靠居民，发展依靠居民，治理依靠居民；反过来，在社区建设与治理中，要一切围绕居民，围绕一切居民，围绕居民的一切，充分确立居民在社区建设与治理中的中心和主角地位。坚持居民中心原则，还是党在社区工作中所体现的活生生的群众路线和群众方法。在社区建设和治理中，离开了居民，就谈不上从群众中来，到群众中去；更谈不上一切为了群众，一切依靠群众；也谈不上让群众来检验党的主张和政策是否密切联系实际，是否正确。
三是善治导向原则。从政治学角度讲的“善治”，有狭义和广义之分。总体上说，既可以指一种政治理想，也可以指一种执政方式，还可以指一种执政目的或者追求。善治的概念自从20世纪90年代世界银行提出以后，已经成为国际政治学界比较流行的、已普遍达成共识的概念。无论从哪个视角来讨论善治，其特点都具有如俞可平教授所归纳的六个特征：权威的合法性(legitimacy)、治理的透明性(transparency)、对民众的负责性(accountability)、法治(rule by law)、回应性(responsibility)、有效性(effectiveness)。[6]归结起来讲，就是要提升和改善国家治理能力。[7]在我国，实现城乡基层善治，是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨在社区建设与治理中的集中体现，是中国共产党领导人民群众实现有效的国家治理的根本政治导向，是实现国家治理与人们对幸福美好社会生活的向往的高度统一。一般地讲，善治就是要理顺国家政治生活的一切关系，就是要把切关人民群众根本利益的各种公共事务管好，就是要在最大限度上实现社会安定有序、人民安居乐业，并在最大限度上提升国民幸福指数和人民福祉。从政治角度看，善治既是社会主义民主政治的最终目标，也是人类政治文明的美好诉求，还是人们衡量政治进步的一个标准。具体地讲，善治是政府与社会通过持续双向互动合作，实现公共利益最大化的过程。社区善治就是通过构建社区参与合作框架，整合政府、社会、居民三者的力量与资源，实现政府、社会与居民之间的良性互动关系，从而实现社区治理成效最大化。坚持善治导向原则，就是要在社区建设与治理中，把居民的事情办好，把社区建好管好，使社区真正成为居民宜居、爱居、乐居的幸福家园。
四是法制保障原则。法制是实现法治的重要前提，也是依法治国、用法管事、按法裁量的根本保证。实现社区治理体系和治理能力现代化，最根本的是要从法制着眼，在制度上下功夫，建立健全现代法律制度。树立法制意识，高扬法治精神，形成法律思维习惯，牢固树立法律权威，建设并形成基于法制的社会秩序。以法制为保障的社区制度体系建设，有利于规范多元参与行为、保护各方合法权益，有利于解决各种矛盾纠纷、降低交易成本，有利于增加社会行为的可预见性、促成社区内部各要素协调合作。从根本上讲，有利于社区长治久安、规范治理、有序生活，充分体现在法制保障下的人的尊严。法制原则要求充分重视法律在社区建设与治理中的作用，完善社区治理的法律制度框架，使社区居民自治受到法律保护；规范政府行为，依法行政、依法管理，引导和培育社区居民、社会组织树立现代法律规则意识，知法守法、懂法用法，真正树立法制在社区建设与治理中的权威地位。
二 树立以“社区安则天下安，社区稳则国家稳”为核心的社区善治理念
正确的思想观念是人们行动的先导和依据。在这个意义上说，思想有多远，行为就有多远，思想解放天地宽。人们的文化知识、思想理念和精神状态是人的主体性、自觉性、能动性的体现，它来源于人们改造社会和自然的实践活动，但不能脱离人们的具体实践活动，又通过人的自觉的社会行为反作用于人类社会和自然界。由于社会实践的发展又是无比活跃和丰富多彩的，它总是迫使人们不断地更新已有的知识系统，促使人们不断地打破原有的思维方式和思想眼界，修正原来的行为方式和生活习惯，使主观认识与实践发展相一致，并依靠正确的认识促进实践不断深化。因此，只有在更新思想理念和社会实践变迁之间保持良性互动关系，才能推动社会发展和历史进步。自觉运用唯物辩证法指导人们认识和利用社会规律，对推动社会发展具有积极意义。当前社区治理中存在的许多问题，都与思想观念和治理理念相对滞后有很大关系，违反了社会意识与社会存在之间的辩证关系原理，导致在社区基层治理实践与治理理念之间存在着脱节与不相适应的误区。
要从国家治理和国家治理法治化的战略高度重新审视和思考社区治理的重要性。改革开放以来，我国的经济社会迅猛发展，国家基层治理体系也正经历一个深刻的转型与重塑过程，逐渐形成政府治理和社会自我调节、居民自治的治理格局。从社区基层治理发展的趋势来看，社区基层治理在国家治理体系中的地位和作用将大大提升。这突出地表现为：第一，培育具有现代公共精神的居民。这是社区建设与治理过程中最重要的工作之一，将对未来中国经济社会发展产生重大影响。在社区建设中，一方面，通过定期的社区居委会选举、居民大会或代表大会、业委会大会以及社区论坛、居民议事会等组织形式和参与平台，锻炼居民的政治参与意识和参与技能；另一方面，通过居民自发组织的兴趣小组或志愿者组织等活动载体，比如花鸟协会、棋牌协会、健身爱好者组织、书画兴趣小组等，可以有效激发居民参与公共事务的热情与兴趣，培养他们的自治习惯和组织能力，逐步锻炼他们的组织意识、规则意识、妥协意识和纠纷处理能力。第二，社区基层民主是中国民主政治发展的坚实基础。社会主义民主政治的核心是人民当家做主，真正通过各种途径、手段和制度安排实现国家宪法和法律赋予的各种权利，实现国家权力来源与行使之间的同一性，而基层民主则是其中重要内容之一。1987年，时任全国人大常委会委员长的彭真指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、公民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”[8]在广泛的基层民主实践中，社区居民创造出很多基层民主的新形式，丰富了社会主义民主的内容，拓展了社会主义民主的发展空间。第三，社区公共服务是满足居民基本社会需要的重要途径。在社区基本保障方面，社区逐步在居民养老保障、最低生活保障、福利性社区服务及社区优抚等方面，提供了越来越多的社会保障性服务；在社区卫生健康方面，通过预防、保健、医疗、康复等多种手段为居民提供医疗保健服务；在社区安全方面，通过整合社区维稳资源，起到了解决社区纠纷、预防犯罪、矫正犯罪、维护社会稳定、促进社会和谐的重要作用；在社区文化生活方面，通过开展丰富多彩的社区文化娱乐活动，提高了居民文化素质，陶冶了居民文化情操，凝练了居民文化共识，促进了社区共有精神家园建设，推动了社区文化、社区精神、社区风尚提升。[9]总之，社区建设与治理是中国共产党执政后由政府主导的第二次大规模的社会管理体制创新，拉开了基层民主政治发展的序幕，是中国民主政治的生长点。围绕社会基层民主这个主题，以社会管理体制创新为突破，构建现代治理体系和提升现代治理能力，在实现人的现代化、政治现代化和基层生活现代化等重要方面，对社会基层政治生态和运转模式产生了广泛而深远的影响。但是，当前社会各界对社区治理在国家治理中的地位和重要性并没有达成高度共识，导致的对社区建设与治理实践重视不够、投入不够、力度不够等问题，在不同地方都有所表现。要改变当前社区治理面临的困境，更好地发挥社区治理在社会主义民主政治与和谐社会建设中的作用，就是要达成广泛的社会共识，整合社区建设的不同主体的资源，形成社区建设最佳的合力状态。因此，社区建设与治理中的新情况、新问题呼唤创新社区理念。在当前发展全球化、社会信息化、新型城镇化的时代背景下，明确以善治为导向的社区治理理念、治理框架和治理目标，显得尤为迫切和重要。
一是树立社区治理的基础观。社区建设与治理面临全新的时代背景。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总任务、总目标，这就要求我们重新思考社区治理在国家治理体系中的基础性地位和重要作用，树立“社区安则天下安，社区稳则国家稳”的新理念，实现社区治理理念的再出发，首先占领社区建设与治理理念的战略制高点，把思想解放和观念创新提升到新的时代高度。社区治理在国家治理体系中的基础性地位有多重含义：从社区与居民关系看，社区治理涉及绝大多数城市人口的日常生活的各个方面，社区治理成效关系到每一个居民的生活幸福指数；从社区所处的层级看，千万个小社区汇聚成国家治理整体，社区的治理成效关系到国家的长治久安；从社区民主政治的发展看，社区居民自治培育了社区居民的主体意识，完善了社区民主的组织结构与制度框架，对促进社会主义民主政治具有重大而深远的意义。因此，要把社区作为国家稳定的基础和社会和谐的基本单元或单位个体来认识，重新思考社区治理在构建现代基层治理体系和重塑国家现代治理能力中的地位和作用。[10]
二是明确社区治理的人本观。社会主义民主政治发展的内在规定性决定了居民在社区治理中的主体地位。“一切为了居民，为了一切居民，为了居民的一切”，这是社区建设与治理的起点和终点，这是看得见、摸得着、能够赢得群众拥护的、实实在在的为人民服务。从社会主义民主政治的价值取向来说，我国的社会主义民主政治就是要保障人民家当做主的地位和权利，以实现人民民主为最高价值追求。从民主政治的历史演进来说，人类历史的发展从低级到高级的演进过程，就是科学社会主义基本原理所揭示的向“自由人联合体”逐步发展的过程，人的自由而全面发展是人类社会发展最重要、最本质的问题。从社会主义民主政治发展动力来说，人的积极性、自觉性和主体性是推动社会发展进步的最活跃、最重要的因素，人是社会发展的出发点，也是落脚点。总之，居民是社区建设与治理的参与者、建设者和成果享有者，社区建设与治理的各项工作要始终围绕社区居民的根本利益和意愿展开，使他们乐心乐意、乐居乐治。
三是确立社区治理的系统观。党的十八届三中全会提出了社会治理要坚持“系统治理”、“依法治理”、“综合治理”、“源头治理”的系统治理观。[11]在社区建设与治理过程中，要更加自觉地坚持和应用系统治理观，既将社区建设纳入到社会发展的整体战略中予以规划定位，又把社区看作由一个个子系统构成的整体来考量。从当前社区治理所涉及的内容来看，社区治理涉及多领域、多方面的工作，包括社区基层民主、社区文化娱乐、环境保护、社区治安、社区卫生与体育、社区教育等诸多方面，这些方面共同构成社区的复杂系统，因而社区建设与治理具有相对独立的价值取向、要素构成、制度安排和运转逻辑。同时，受制于全面深化改革的时代背景和社会主义发展的阶段性特征，我国的社区建设与治理体系还没有完全成熟，也没有达到相对稳定的形态。因此，推进社区建设与治理的各项工作，要打破“头痛医头，脚痛医脚”的应急式的思维方式和行为模式，要打破“只见树木不见森林”的片面思维方式和局限性行为模式，要以前瞻性、全局性的指导思想和工作魄力来谋划社区未来的发展规划和发展目标。此外，如同任何社会体制改革正常进行所要求的那样，社区建设与治理的顺利推进还需要有一个相对集中的决策和执行体系。
四是坚定社区治理的法制观。健全的法律体系有助于形成良好的社会秩序，增加行为的可预见性，减少不确定因素，降低交易成本，以制度的完善来推动社会诚信建设，提高社会合作效率。社会主义社会必然是一个法律制度健全、人人遵纪守法、法制文明发达的社会形态。树立社区治理的法制观，就是要将社区建设与治理的各项工作都纳入法制化的轨道，真正确立法制在社区建设与治理中的权威地位，以制度来保障社区建设与治理所取得的各项成果，维护社区建设各参与方的合法权益，从而使社区建设与治理的各项工作在一个稳定有序的社会环境中进行。树立法制在社区建设与治理中不可动摇的权威地位，党政部门及其负责人要带头履行法定职责，遵守法律秩序，从而带动整个社会树立法制规则意识，以法制带动法治，以法治体现法制。还要解决目前在实践中存在的以党的文件、政策代替法律制度的做法，明确区分二者性质、效力以及在社区治理中发挥作用的方式，使社区治理走上良性发展之路。
总之，社会主义现代化建设的发展历程和人类历史上正反两方面的经验教训已经雄辩地证明，思想的高度决定了发展的深度，观念的宽度决定了实践的厚度，思维方式的缜密度决定了实践的力度和主观设定的实现程度。在全面深化改革的时代背景下，社区建设与治理面临着无比丰富而又复杂多变的经济社会形势，这既给社区建设与治理带来了发展的机遇和空间，也带来了挑战和困难。要打破制约社区发展的瓶颈，就要勇于打破传统思想观念的枷锁和固有思维方式的束缚，克服传统行为模式的惯性即传统路径依赖，树立先进的思想观念，才能推动社区建设事业的发展进步。
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第49—50页。
[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第49—50页。
[3]《中国共产党十八届三中全会会议公报》，《人民日报》2014年11月24日。
[4]参见《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第380页。
[5]费孝通：《居民自治：中国城市社区建设的新目标》，《江海学刊》2002年第3期。
[6]参见俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第32页。
[7]对本问题的讨论，参见张艳国、尤琳《农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径》，《当代世界社会主义问题》2014年第2期，《新华文摘》2014年第21期。
[8]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。
[9]参见张艳国、陈新川《活跃社区文化：建设城市和谐社区的基础和关键》，《江汉大学学报》2007年第3期。
[10]参见张艳国、刘小钧《我国社区建设的困境与出路》，《当代世界社会主义问题》2013年第3期，《新华文摘》2014年第1期。
[11]《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第49—50页。