第五节　国外三网融合的经验与启示

一　各国三网融合的历史

国际上纷纷出现三网融合的潮流，将原先独立设计运营的电信网、计算机网和有线电视网通过多种方式相互渗透和融合，并相应推动了业务、市场和行业的融合和重组，推动了信息管理体制和政策的变革。三网融合，已成为未来信息业发展的必然趋势，也是建设在通信和信息技术飞速发展的驱动下，通信和信息正处于巨大的变革时期，通信技术、计算机技术和视频技术相互渗透、相互兼容、相互融合，使传统行业界限正显得越来越模糊，极大扩展了网络新业务的服务范围，并正产生新的协调机制。多媒介承载的多种形式的信息将融合一起向“一揽子”的信息服务，已成为全球一致公认的未来信息通信的发展方向。20世纪90年代以来，特别是1993年美国提出NII计划以后，加强信息基础设施成为必由之路，纵观国际上三网融合的历史进程，可以提供给我国三网融合的思路。

（一）美国三网融合的历史

1993年，美国提出NII计划（国家信息基础设施行动计划，通称“信息高速公路计划”），作为重整美国经济、提高国际竞争力、加速美国经济和社会向信息化迈进的一项重大战略决策。在美国政府报告中，对于信息高速公路的定义是：“国家信息基础设施是一个能给用户提供大量信息的，由通信网络、计算机、数据库以及日用电子产品组成的完备网络”，“能使所有美国人享用信息，并在任何时间和地点，通过声音、数据、图像或影视相互传递信息。”

美国在实施NII计划中遇到的主要问题是不同网络间的链接。美国电信法规为了防止垄断，严格限制电话、电脑和电视公司相互进入对方市场，地方电话公司也不能经营长途业务，这些规定曾对发展美国通信信息业起过积极作用，但造成了信息通信网的高度分散，不但造成重复建设和资源浪费，而且给网间互联带来一系列困难，成为建设信息高速公路的主要障碍。因此，NII计划特别强调解决信息在不同网间的平滑流通问题，提出要建成使用户感觉不到网间有接口障碍的网络，并一度设想建设一个能将所有分散的网络和信息链接起来的“网络的网络”。1996年美国修订《电信法》，决定取消长途电话和本地电话互不进入对方市场的限制，取消电信、电视互不进入对方市场的限制。

在美国新电信法刺激下，美国的电信业、电视业和计算机行业均有很大发展。特别是计算机网，由于近期三网融合主要基于IP的数据应用平台上提供多媒体服务，计算机网在融合中的优势明显，它与电信网和有线电视网的融合也不成问题。但电信网和有线电视网间的融合却不顺利，虽然法律规定可以互相进入对方市场，但实际上均不很成功。

依据FCC的相关统计数据，全美有线电视多系统运营商有9家公司在45个区内开展业务，考克斯公司向6个州提供市内与长途电话业务，开展电信业务的尚有CATVSYSTEM公司、康卡斯特公司等，业绩均不理想。如美国时代华纳公司在奥兰多进行全业务网试验，其中包括利用电缆传送话音业务，曾有4000多户，经过两年半努力，由于技术和成本等原因，不得不悄悄结束，时代华纳曾向用户做了过高承诺，结果使用户十分失望。该公司以后转变方向，放弃话音业务，只搞数据传输。

电话公司经营电视业务也不成功。美国太平洋贝尔公司利用HFC技术将现有网络升级，建设名为CAN的网络，计划提供包括电话、广播电视、数字交互式业务、VOD、可视电话、互联网接入、交互式游戏、数据和ISDN以及认钱N业务等，但由于网络、技术和市场等原因，于1997年终止了该项计划。西南贝尔公司也曾在得克萨斯州进行名为SDV的类似计划，但最后也决定退出视像业务市场。

电信公司和有线电视公司相互进入对方市场的计划接连受挫，之后美国出现了另一种融合方式大获成功。这就是电信公司（包括长途公司和本地公司）和有线电视公司、计算机公司等通过资产重组和并购，实现技术、资本和市场的互动前进。以ATT为例，1998—2000年就实施了一系列重大兼并活动，其中对美国第二大有线电视公司TCI和美国第三大有线电视公司MediaOne的收购，使ATT在美国有线电视市场占有48％的份额。有线电视公司也开展了对电信公司的兼并活动，如QWEST并购LCI。此外，一些大的电信设备制造商也参与了这场兼并浪潮，如北电并购Bay，朗讯并购Assend，阿尔卡特并购Xylan。这些公司通过资产和业务重组，依仗其资金、技术和规模优势，迅速占领市场，从而加速了三网融合进程。

美国的政府管制系统也对推进三网融合起了很大作用。美国是全球最早实现将政策制定、企业运营和行业监管三者分离的国家。联邦通信委员会（FCC）是《电信法》的执行机关，独立行使电信监管职责，不属于政府管辖，它是有关电信监管问题的最后决定者，如有异议，只能通过法庭裁决或修改法律才能解决。FCC监管内容包括公共电信、专用电信、广播电视、无线频率、互联网，为了适应三网融合发展形势，FCC决定将内设的公共电信管理局和有线电视管理局合并，成立一个新的“竞争监管局”，以便统一政策、统一管理。

（二）法国三网融合历史

法国电信与广电的关系在历史上并不是完全割裂的，两者存在交叉参与。法国电信公司早就参与法国广播电视业，为其提供网络传输能力。1996年以前，法国广播电视传输网60％以上由法国电信公司提供，甚至法国广播电视商TDF曾经就是法国电信（FT）的一部分，只是TDF可以建立自己的独立网络，也可以租用法国电信公司的传输网络。1996年，法国电信公司为应对市场开发的挑战，从股份公司改制为集团公司。集团公司分国外和国内两大部分。国内部分实行母公司和子公司体制。到1999年，在法国国内40家子公司中，这些子公司按业务分成固定电话、移动电话、互联网和多媒体、CATV和数据通信四大块，而经营CATV和数据通信的子公司就有10家之多。由此可知，法国电信集团公司10年以前就可以经营有线电视业务，电信与广电在历史上有着不一般的联系。

在法国，支撑三网融合的基本法律有《邮电法》、《电信管制法》、《视听通信法》和《通信自由法》。作为电信根本大法的《邮电法》中的条文规定，公共电信运营商可以“建立和经营广播电视网络”。这里说的广播电视网络应当理解为广播电视传输。《邮电法》在1996年和2006年两次受到重大修改，并且现在改成《电子通信与邮政法》。后者充分吸纳了欧盟指令基本精神，在市场准入方面，除了无线频率和电话号码需要个别许可证或使用权外，将长期实行电信市场准入许可证制度改为“一般授权”。新的电信提供者无须申请许可证就可以进入电信市场，广播电视业自然包括在其中。为了跟上欧盟1998年开放基础电信业务市场承诺而专门出台的监管法律，《电信管制法》要求，所有公共网络运营商“应当客观、透明、无歧视允许……视听业务接入其网络”。这说明，电信法律要求电信网络对视听业务开放。《视听通信法》早在1982年就面世了，2004年对其修订，改称《电子通信及视听通信服务法》，具有浓厚的欧盟指令色彩。这就是说，视听服务市场比以前更开放了，在竞争环境下电信进入视听业不成问题。《通信自由法》是1986年颁布的，1996年及其后多次多处被修改。法律重点针对广播电视业，也同时涉及广电和电信两业的融合。主要内容有：规定开放新的通信业务，发展地面数字电视（TNT）；淡化广电监管机构对频率资源的许可；地方政府或团队可以建立或掌管辖区内的广电网络；电信运营商可以与广电企业合作经营有线电视网；电信运营商在依法获得电信主管部门批准后可以单独经营地方有线电视网。

在市场准入方面，法国电信业和广播电视业彼此不是排斥的。这种环境对于三网融合很有益处。但实际广电进入电信的不多。造成这种情况的原因主要不是行业壁垒，也不是技术原因，而是资金问题。法国广播电视运营商需要投入大量资金建设新网络、开发新业务，无暇进入电信领域。相对而言，电信进入广电的动作大一些，尤其看好数字电视。

法国广播电视管理体制近几十年来一直在演化和变革，其重大的事件是在1964年、1982年和1986年进行的公共领域改革。1964年以前，法国实施以中央政府为主要角色对公共广播电视进行领导的国有公共体制，也就是政府主导下的国有公共体制。法国广播公司（其后更名为法国广播电视公司，简称RTF）依法垄断法国广播电视，归属法国政府，对政府信息部负责，政府总理任免其负责人，并全面控制其新闻报道和节目安排。这一政府垄断体制在1964年结束，随后成立法国公共广播电视机构（ORTF，也称广播电视局），但ORTF与法国政府之间依然存在默从关系。

1982年，法国出台《视听通信法》，随之成立传播视听委员会（HA）。根据新的法律，广播电视与政府关系淡化，政企分开。从此以后，广播电视公司成为社会性企业，开始引入市场竞争。1986年，《通信自由法》出台，同年成立了“国家自由通信委员会”，也称之为“国家自由传播委员会”（CNCL）。之后，1989年最高视听委员会（CSA）成立。“国家自由通信委员会”和“最高视听委员会”的成立象征法国公共广播电视体制演变成国有社会公营广播电视体制，实现了由政府主导向独立的国家广播电视行业行政机构主导的历史性转型。目前，最高视听委员会是法国广播电视监管机构，享有政府授予的很大权力，包括人事提名、经费管理、政策提案、市场监督、监督惩处等。CSA虽然是由政府编列预算作为经费来源，但却是完全独立的。

（三）日本三网融合历史

日本三网融合在业务层面停留在两网融合上，据2001年6月底统计，全国互联网用户为4037.5万户，其中绝大部分是通过电话线路拨号接入和通过手机接入。通过有线电视接入的96.7万户，通过NTT提供的XDSL接入的29万户，所占比例很小，但近一年来发展很快，提供给有线电视上网接入服务的企业已增至227家。

与美国公司相比，日本公司在国内较少采用收购兼并方式，主要原因是：电信市场集中在NTT等少数运营商手中，大、小公司实力悬殊，缺少同业合作、合并基础；广播电视业管制严格，兼并困难。此外，也考虑收购兼并成本，经济上不合算。

1994年起，NTT在宽带网上进行为期两年半的“多媒体通信联合应用试验”。1995年6月宣布建设新型多媒体网络——开放式计算机网络（OCN），于1996年12月开始提供业务，使日本成为全球互联网第二大国。1997年，NTT的电信网络全部实现数字化，同时大力改造用户接入网，构建宽带接入网，到2010年全面完成。

日本通信行业监管部门是总务省。总务省是日本中央省厅之一。该省的目的是确保通过行政的基本制度管理及营运能有效及综合地实施行政；实现地方自治的宗旨及确立民主政治的基础；形成自立的地区社会、国家与地方公共团体及地方公共团体之间的相互联络协调；确保及增进资讯以电子形式合理及顺畅地流通；确保及增进电波的公平及有效率地利用，以及确保邮递业务适当且确实地实行等。总务省下设信息通信国际战略局、信息通信行政局和综合通信基础局，具体实施对电信行业的监管。

其中，信息通信国际战略局的职能包括：促进电磁波的规划和发展以及对电磁分布的信息推广全面的政策；研究空间规划和基本政策，起草电磁波的分布、信息有关的开发和利用；其他促进电磁信息分布的发展措施；发展电子通信事业及广播电视业，加强电信业和广播业的国际竞争力，并加强协调；设置频率标准，标准点播的发射及标准时间的通报；设定有线电子通信设备及无线电子通信设备的技术标准；研究和分配信息及电磁波利用技术的发展；与频谱分配有关的事务；利用信息和通信技术，大规模开发空间技术；范围内条约及法律的设定，参与国际关于信息技术及频谱利用的决定，及与其他机构如国际电讯联盟及其下属机构进行联系。

信息通信行政局主要负责管理和使用有线或无线通信设施，有关电磁广播分配安装；为了促进信息技术的发展，推广有线或无线设备；促进日本和其他国家之间国际广播信息的发布；促进系统电磁信息有关的信息发布和沟通工作；管理和促进电磁信息分布；广播业的发展，并加强协调；邮政服务有关的事项。在法律或条约规定的范围内，讨论国际邮件的安排与万国邮政联盟和其他组织的联系。

综合通信基础局的职能主要包括：管理和使用有线或无线的电磁信息的分配和安装；电信业的发展，并加强协调；确保应急通信的重要性；管理无线电频率分配的监督；探索利用设备安装非法和违法无线电台建立和无线电波的质量监督和纠正；防止或减轻损害，无线电设备对其他东西的影响；促进无线电波的发展和利用；与无线电联络与国际监测机构，以及与政府当局和国际电讯联盟和频率的使用和分配的涉外联系。

通过以上三个局的机构设置，我们不难看出，日本已实现了对通信行业的统一管理。日本将政策的制定和执行分别划归三个部门进行，而在部门内又按技术种类的不同对电信、广电以及互联网等的管理进行了纵向划分。这样，既保证了对不同行业均有专门部门进行全面管理，又因为隶属于同一部门而能够进行有效协调，而不会出现顾此失彼的局面。

政策法规方面，日本政府于2001年颁布《广电经营电信业务法》，对广电和电信业务进行统一管理，实现了政策上的融合。同时，日本宽带发展位于世界前列，为了促进互联网与广播电视技术的融合，日本政府出台了《促进开发通信广电融合技术法》。该法的出台大大推进了互联网与广电网的双向准入，为互联网与广电网的技术融合破除了壁垒。

（四）韩国三网融合历史

韩国情况与我国类似，都是实行电信与广播的分业管理，互不准进入。电信行业上，1991年，韩国依据《电信基本法》成立了韩国通信委员会（KCC）。1994年，韩国在原通信部的基础上，成立了信息通信部。2002年，在借鉴了美国FCC的监管经验后，修订了《电信基本法》，提高了KCC的监管权限。韩国的广播电视业在1999年以前实行“三分体制”的模式：节目提供商（PP）、系统运营商（SO）、网络运营商（NO）。这三个运营商是严格分离的，禁止三方中的任何一方兼营其他业务。1999年，基于不同网络之间业务融合的加强，韩国政府成立了韩国广播电视委员会（KBC），放松管制政策，允许节目提供商、系统运营商、网络运营商之间可以业务兼营。2002年韩国实行节目提供商登记制度，进一步简化和放宽了经营有线电视节目内容的资格。

2008年2月29日，韩国解散了广播电视委员会和信息通信部两个分业监管机构，成立类似于美国FCC功能和形态的融合型监管机构——韩国广播通信委员会。该委员会致力解决了一系列长期悬而未决的管制问题。同时，新成立的广播委员会还接过了之前由韩国文化体育观光部管制的广电相关的职能，全力着手制定与融合相关的法律和政策框架，以解决管制领域容易滋生的“上面多头多脑，下面昏头昏脑”问题。韩国广播通信委员会的迫切职责是对当时涌现出来的百花齐放式的宽带网络应用做出有效而具体的管制规定，这些应用包括IPTV、直播电视和视频点播等业务。

2009年2月，韩国广播通信委员会举行全体会议，审议通过了广播通信网提速计划。该计划旨在复杂的环境中，提供有线、无线、电话、互联网、广播电视等融合在一起的多重服务。2010年，韩国广播通信委员会提出的业务计划报告可以说是在广播电视和通信服务相融合的新环境基础上，积极推进媒体和网络协调发展的战略蓝图。报告中最引人注目的是强调开放与竞争的广播领域先进化战略。为应对即将到来的广电通信融合时代，韩国广播通信委员会将扩大交互式网络电视（IPTV）服务、放宽广电限制，并改善广电和通信融合领域的基础设施。

二　国外经验对我国的启示

（一）统一的监管机构

在三网融合的过程中，要真正实现三网融合，政府在管制政策、法律法规上应该先行。国家应该明确信息网络的管制政策，加强立法，修改、合并、废除阻碍三网融合进程的法律法规，明确政府、事业、企业各自职责和运作模式，明确哪些应该控制，哪些应该自由竞争，哪些应该有控制放开。美国、欧盟各国、日本正是有了广电和电信业务的准入政策和法律法规之后，才开始真正实现大融合的第一步。

政府管制和法律法规对三网融合的顺利进行的确起着保障作用。在国家宏观政策、法律、法规指导下，企业的一切行为有章可循，有法可依。但法规是一把“双刃剑”，因为法律有其权威性的一面也有其滞后性的一面，因此要用积极的态度去应对，不能让滞后的法规束缚融合的思路，目光应有前瞻性。

改革原有行业分管体制，建立统一管理三网的独立的监管机构。首先，国家设立了融合管制机构，对网络实行统一监管。这样的代表国家是英国、美国、加拿大、日本等。2003年，英国依据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构OFCOM（英国通信管理局），将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合，彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务得到进一步融合。在允许广电、电信业务相互准入的进程中，总结各国/地区情况，相互准入可分为两种情况：一种是由单向准入逐步过渡到双向准入，比如英国和美国。1991年，英国政府发布了《竞争与选择：20世纪90年代的电信政策》白皮书，全面开放英国的国内长途和本地电信业务。根据白皮书的规定，任何符合FTEL（OFCOM前身）所规定的接入标准的运营商都允许提供电话服务。另一种是直接允许电信和广电行业互相进入，这样的代表国家主要包括加拿大、新加坡、日本、德国和印度等。日本、加拿大、新加坡通过立法明确规定融合性业务/服务的管理措施。加拿大1999年颁布了《新媒体豁免令》，将“新媒体”的定义界定为“利用互联网传播广播电视的媒体”，并规定利用互联网传播广播电视可以不用申请许可证。

我国的电信和广电行业现在仍属于分业监管的模式，这会阻碍我国三网融合的进程。因此如果要切实有效地推进三网融合，需要建立起与电信和广电行业利益无关的监管机构。从韩国的IPTV发展可以看到，信息通信部和广播委员会都要求对IPTV进行管制。这种监管部门间的利益博弈直接导致IPTV发展受阻，这直接影响其他融合业务的发展。因此从国外经验可以看出，在分业监管体制下，通过电信和广电任何一方的监管机构自身的协调都不能解决融合过程中出现的困难和冲突。我国需要设立一个统一的监管机构，类似于美国的FCC，对电信和广播电视业进行监管。鉴于我国对新闻舆论监管的现实，应该将广电总局承担的新闻舆论规制职责单独剥离，将广电总局其他广播电视网络规制职责和工信部的网络和信息规制职能合一，组建统一的监管部门。

（二）产业政策与其他公共政策的协调

开放是三网融合的必要条件，放开市场准入是关键，特别是电信网与有线电视网的对称接入是三网融合的焦点。

纵观各国三网融合的历程，融合初期伴随着对称进入或者不对称进入，进而达到完全的对称接入，在对称接入的前提下才能促进融合。融合初期保护实力弱小一方的非对称接入只是一厢情愿，非对称接入是为了保护弱小的一方，防止垄断和价格歧视，维护商业机会均等和消费者利益的初衷是美好的，但是出于良性初衷的制度设计未必就是良性的制度，非对称接入并不能够有效和快速地促进三网融合。非对称开放虽然暂时平衡了各方利益，但既不适应世界潮流，也不是真正意义上的三网融合。

当然，对称开放也不是没有瑕疵的方案。对称开放符合国际一般规定，可以促进电信广电的共同发展。但这表面上似乎公平的方案，实际上对广电是不公平的。因为广电要达到电信的质量要求，需要大量的投资与时间，而电信网与互联网进入广电则方便得多。电信企业的管理水平、企业实力远远超过广电企业，对称接入是一场不公平的、不对等的竞争，从利益角度看，有厚此薄彼之嫌。三网融合的主要矛盾是利益之争，这是基于三网融合这一大前提的，如果这个大前提不存在，讨论利益问题就毫无意义，因此必须坚持对称开放。当然，对称开放必须确保国家安全，并由管理部门协调平衡三方利益。在协调平衡的过程中，各方要以国家大局、产业发展、社会进步为重，适当妥协、退让可能的短期利益，尽快推动三网融合，着眼于长期利益与发展。只有这样，才能使各方均有利可图，企业有了利益自然就有了积极性和主动性，保证了各方的利益，三网融合的进程一定会突飞猛进。

另外，可以引入第三方民间资本，直接投资于三网融合的相关业务，三网融合需要更为开放的产业政策。促进广电部门和电信部门的竞争，使得两部门在竞争的生存压力和倒逼机制下加快三网融合的发展步伐。互联网企业、IT企业等对有线行业的跨界与渗透则取得了重大成功，尤其随着智能终端的出现，包括小米、乐视、PPTV、阿里等纷纷通过OTT盒子、智能电视及相关应用等方式将自身原来的业务“嫁接”到电视机这个重要屏幕上。这说明三网融合不仅仅是电信和广电之间双方市场的准入问题，还包括打破广电和电信对各自领域的垄断，允许民营经济进入新的融合业务，形成平等、合作、竞争的网络产业格局。这既能加快我国信息化发展步伐，又能使广电和电信企业从快速发展的市场中受益，最重要的是，整个社会都能从三网融合中获得巨大经济效益和社会福利。