第二章 公法法人财产所有权
讨论公法法人所有权问题，应该首先对所有权的一般理论有清晰的把握。众所周知，所有权是物权法、民法甚至一切法律立法的核心。在任何一个国家的法律制度中，所有权都是核心性的权利类型。因此我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》等很多法律都规定了所有权，其中也涉及公共财产的所有权。所有权的法律制度在我国法律中以特殊的凝重远远超出其他法律制度。这种立法上的做法体现了我国立法者特别重视这种权利的指导思想。
《物权法》规定了所有权概念，立法解释的含义是：“权利人对自己的不动产和动产享有全面支配的权利。”[1]这一概念和1986年制定的《民法通则》关于所有权的概念，从立法技术的角度看有所不同。《民法通则》对于所有权的定义，是列举其权能“占有、使用、收益和处分”（该法第71条）。而《物权法》的立法解释显示了抽象定义的特点，这在立法上是一个进步。其实，我国《物权法》的做法与传统民法一致。所有权为自物权，也就是对自己的物的权利。这是所有权的基本含义。但是在社会日常用语中，所有权是一个多义词，人们在确定一切“归属关系”时都会使用“所有”或者“所有权”这个概念。这一点并不奇怪，因为现实生活用语和准确的法律理解当然是有差距的。同时必须指出的是，所有权其实也是一个法律技术上创制出来的概念，因为所有权是确定财产支配秩序的主要法律手段，它在发挥这一作用时必须遵守“特定主体对于特定物的支配权”这个法律规则，所以，在确定所有权的主体的时候，也就是在确定特定物的归属的时候，民法必须依据处分权，把能够自主行使处分权的主体确定为所有权主体。也就是因为这样，法人才能够成为所有权主体，因为法人可以独立自主地行使处分权并承担法律责任。民商法中才普遍地建立了法人所有权制度，承认和保护不论是公司法人还是其他法人，都对自己支配的财物可以独断性处分。对于法人的投资人或者法人的成员的权利，民商法认可和保护其成员权的存在。股权，就是公司法人的成员权的体现。
但是在理解我国的所有权制度的时候，我们首先会遇到所有制问题的困扰。根据中国法学界很多人的理念，所有权必须从所有制的角度去理解。所有制分为国家所有制、集体所有制和私人所有制，所有权也被区分为这三种类型。按照这种区分，法人所有权是无法得到承认的。我国改革开放至今一直受到这种理论的困扰，而这种理论曾经严重地束缚着公有制企业财产权利的法律制度建设。[2]但是所有制到底是什么？实际上指导我国法律制度建设的意识形态，对此表述标准也是前后不一的。1956年的“社会主义改造”中，自然人或者法人以实物或者货币进行投资、入股方式产生的经济组织比如城镇信用合作社、消费合作社、手工业合作社等，均被确定为公有制组织，享受公有制的法律地位。[3]但是今天以同样方式组建的经济组织，却被定义为民营企业或者私营企业，属于非公有制性质的组织，不能享受公有制企业的待遇。近年来我国开放了股权市场，公有制企业大规模上市交易，其实这只是股权的交易，交易的结果导致非公有制经济成分进入公有制企业中，甚至达到控股的程度。所以，我们认为，必须按照我国市场经济体制的发展来重新理解公有制和所有权这些基本问题。如果不这样，那就根本无法清理公共财产的法律秩序，当然也无法建立公法法人所有权制度。
所有制的科学意义是马克思的创造，马克思始终坚持区分生产关系范畴的所有制和上层建筑范畴的所有权。他认为所有制是一定的生产关系的总和，要说明所有制，就必须把社会的全部生产关系描述一番。[4]所以，按马克思的本意，所有制就是渗透在社会的生产、分配、交换和消费领域里并且起决定作用的经济基础。既然这样，我们根据马克思的观点，就当然可以知道，所有制不能简单地和上层建筑领域里的所有权等同一致。但是，中国人接受的观念，是斯大林的所有制理论。在20世纪30年代，斯大林改变了马克思关于所有制和所有权的关系的论断，他把生产关系的分析方式归纳为著名的“三段论”，即生产资料的所有制形式即所有权、分配关系即生产中人与人之间的关系。这个观点的核心，就是一种所有制必然反映为一种所有权；而一种法律上的所有权，也必然反映着一种所有制的理论。[5]这种理论可以称为“照相式反映论”，即法律形态的所有权是生产关系的机械式反映（如同照相一样）的结果。前苏联人的这种“创造”，目的是为建立高度集中的计划经济寻找理论基础。在高度集中的计划经济体制下，国家需要用单纯的而且是极大强化的行政手段操纵企业。
从社会经济基础控制的角度看，马克思提出所有制这一观念，很显然是科学的，而且对于分析社会生产关系是十分必要的。我们可以看到，所有权作为法律权利可以是所有制的实现方式之一，而且在历史上是基本的，有时甚至是唯一的所有制的实现方式，但是从现代社会经济发展造成的生产模式看，按照马克思的看法，当然不能排除其他的所有制实现方式。比如，股权控制作为生产关系中一项有效的控制方法，它在实现所有制需要方面，从社会化大生产的角度看，实际上发挥着比所有权更大的作用。股权控制的基本特点，是不再控制具体的物，而是控制生产经营；它不仅可以用来实现一些具体的人控制一个具体企业，而且可以用来实现一些人对于更多企业的控制。从民商法的角度看，股权控制可以表示为现代化企业中的“股权—所有权”结构模式，股权拥有者通过法人治理模式操控着企业的生产经营；而企业中具体的设施以及产品等物品，其法律形态上的所有权属于企业，企业对这些物品行使占有以至于处分的各项具体支配物的权利。企业的这些权利，是其作为民事主体的标志和象征。企业也可以用自己的资产来进行进一步的投资，从而使得自己成为股东，而其与其他民事主体共同投资形成的企业，同样享有法人所有权。这样的“股权—所有权”结构，不仅仅在国外是普遍的，在我国现在也是普遍的。
从这些分析我们可以看到，简单地依据前苏联的法律意识形态，把所有权简单地区分为公有或者私有的做法，不但是非常不合时宜的而且是不合法理的。一些依据前苏联法学建立的歧视甚至否定私有的所有权、否定法人所有权的理论，并不符合我国改革开放至今的社会实际。所有权不过就是一个确定财产支配秩序的法律手段，这个法律手段和财产控制终极的力量并不能简单的相等。一般的法人所有权是这样，公法法人所有权也是这样。
第一节 相关理论分析
一 马克思关于国家“虚幻共同体”的讨论
国家是在分工的基础上逐步产生和发展起来的。分工首先是出于性别、年龄、技能等先天条件差异而形成的自然分工，由于上述差异，人们在生产劳动过程中逐步形成了不同的社会共同体，并由此形成了不同共同体内部的公共利益和私人利益以及共同体间公共利益与私人利益的划分。[6]而国家共同体正是为了解决私人利益与公共利益、个人利益与普遍利益间以及不同共同体利益间的矛盾而产生的，是这种矛盾发展的必然结果。“国家是建筑在社会生活和私人生活间的矛盾上，建筑在普遍利益和私人利益间的矛盾上的。”[7]
随着分工的不断深化，自然分工逐渐被自发分工所取代，与自然分工所不同的是，自发分工不再是基于性别、年龄等先天因素的分工，而是代以协作管理为主要特征的有意识有目的的社会分工。在这一取代过程中，少数社会精英开始专门从事社会的组织、管理等与公益有关的活动。而其他绝大多数人则逐渐远离了对公共事务的参与权。久而久之，社会公职人员逐渐演变成为公共利益的承担者与维护者，并成为社会的统治阶级。而公共利益也由此脱离了单独的个人利益获得了相对的独立性，并由此导致个人利益和共同利益的分裂。[8]这一分裂的结果是国家共同体与社会的对立，以及国家共同体的相对独立性。
这种独立的相对性表现为国家这一共同体的两面性：一方面，国家共同体以普遍利益或公共利益的面目出现以解决个人利益与公共利益以及不同共同体利益间的矛盾，体现其作为解决社会冲突、维护社会稳定的角色，并从而证明其存在的正当性与合法性。在这个意义上说，国家共同体所代表和实现的公共利益是现实的，体现了社会所有个人及共同体生存和发展的需要，符合人类的共同利益。但是另一方面，国家共同体是从社会发展出来的，从其诞生始就不是独立于社会各共同体的，就没有摆脱私人利益与各共同体利益，特别是阶级共同体利益的纠葛。国家共同体实质上是占统治地位的阶级共同体用来维护和实现本阶级共同体利益的工具。国家共同体所代表和实现的公共利益，实质上是居于统治地位的阶级共同体的公共利益。这种公共利益对于其他共同体，特别是被统治的阶级共同体来说，是虚幻的、不真实的。[9]可以明确的是，国家共同体本质上是统治阶级的共同体，国家共同体的利益实质上是统治阶级共同体的利益，国家共同体并不是全体国民的共同体，国家共同体的利益也并非全体国民共同体的利益。而且，有必要明确指出的是，这里所探讨的国家共同体所代表或实现的公共利益更多的不是物质利益，而是维护社会稳定的政治利益。
“每个人的出发点总是他们自己”，[10]“个人总是并且也不可能不是从自己本身出发的”。[11]自然人如此，由自然人组成的法人亦如此。公法法人虽由国家公职人员所组成，但公职人员并非不食人间烟火的圣人，其一切行为的出发点和归宿点仍然是他们自己，只是他们实现自身利益的途径或手段更具有隐蔽性或欺骗性而已。而就公法法人这一共同体本身而言，其存在与发展同样需要对各种各样的物质资料的所有权，离开了这些物质资料，公法法人本身既不能存在，也难以运行。虽然从形式上来说，公法法人代表社会公共利益，但代表社会公共利益并不意味着其没有自身的利益。相反，在大多数情况下，其自身利益与其所代表的公共利益是相冲突的。公法法人与私人不同本身意味着其与私人的对立，否则就没有其自身存在的必要。此外，即使就其所代表的公共利益来说，也只是少数占统治地位的阶级共同体的利益，而绝不是整个社会共同体的利益。
二“经济人”与政府的“经济人”角色
经济学家发现，具体的自我利益通常优先于抽象的公众利益被予以考虑。官僚，几乎与其他每个人一样，也在他们的工作中努力实现个人的成功和满足感。[12]而且，除非政治家都是只关心公众利益的利他主义者，否则必将有更多的在工作中关心自己利益胜过仅仅使选民满意的政治家。
在自利经济人的逻辑前提下，特别是在生产力发展水平比较低下的东方国家里建成了社会主义后，仅仅因为驱逐了资本家这一剥削阶级，就开始欢呼雀跃地庆祝全体人民共同管理、全社会的利益和谐一致的伟大时刻的到来，似乎是过于天真了一些了。因为，阶级剥削只是经济剥削的一种形式，不是它的全部内容；阶级压迫也只是政治压迫的一种形式，同样也不是它的唯一形式。[13]
政府也是经济人，“政府是由人来管理的，政府的行为最终也只能是追求最大个人利益的人们相互作用的结果”。[14]“所有的经济行动无不是个别的经济行动者为了满足自己的理念上或物质上的利益而加以企划和遂行。即使经济行动是以从事经济行动的团体或经济团体，或经济规制团体的秩序为取向，也是如此。”[15]20世纪60年代公共选择学派的奠基人布坎南也认为，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益间的“缔约”过程。政府的自利性和公共性同时存在，其中公共性以显性方式表现，自利性则以隐性方式表现，公共性的巨大功能往往掩盖了自利性存在的事实。[16]自利性实质上也是政府的基本属性。
在市场中，个人的行为是理性的，他们可能宣称自己的经济行为都是为了别人好，但首要的考虑是他们自己效益最大化或利润最大化。在政治生活中个人的行为也是理性的。他们可能宣称是为了谋求集体利益、社会利益、公共利益，但是他们也有个人利益的理性的考虑。不能否认不为自己考虑、光为他人考虑的人是存在的；但这只是一种偶然的存在。政府不是完全中立的力量，它是一定社会力量的代表，是为了一定力量服务的。政府官员也是社会中的官员，他们也不可能完全集中精力，一心一意为了公共利益服务。因为他们也有生存的问题、发展的问题，也同样有自己的利益考虑。[17]
实质上，有关政府利益与其他利益间的矛盾与冲突，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中就曾指出：我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，但是它同人民群众间也有一定的矛盾。这种矛盾包括国家利益、集体利益同个人利益间的矛盾，民主同集中的矛盾，领导与被领导间的矛盾，国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众间的矛盾。[18]在这里，国家利益同集体利益、国家利益同个人利益间的矛盾实质上反映的就是政府的利益与其他利益间的矛盾。政府的利益不同于集体利益，更不同于个人利益，政府有其自身的利益，这种利益与其他主体的利益并不完全一致，因而是矛盾的。这恰好证明了政府利益的存在，这种利益在某些方面就是政府自身的利益，而不是集体或个人的利益。从另一个层面上讲，作为政权主体的地方人民政府虽然是国家政权的基层组织，但并不仅仅代表国家利益；与此同时，各地方人民政府虽然是辖区的行政权力机关，但也并非本地区社会利益的不折不扣的执行人。
利益总是隶属于一定的主体，不同的主体具有不同的利益。马克思主义关于无产阶级政府没有任何自身利益的论断应被理解为一个目标而非现实。从理论上说，马克思明确提出“政府不存在自身利益”的前提条件是个人间的利益差别和利益对立基本消失，“利益共同已经成为基本原则”。而我国目前还处在社会主义初级阶段，利益差别、利益分化甚至利益冲突还普遍存在。从实践角度看，任何约束求利行为的制度设计都是以承认利益的客观存在为前提的，否认政府自身利益的存在，也就否认了约束政府部门求利行为的制度设计的必要性。[19]
政府间的利益冲突突出反映在以下两个方面：一是同级不同政府间的利益冲突，即横向政府间的区际利益冲突问题。不同地区政府都追求本地区的经济社会发展，相应地出于人力、资源、资金、技术等方面的分配不均衡的状况，不可避免地会引起各政府间对上述资源的争夺。改革开放以来，各地在引进外资方面纷纷提供如降低税收标准等各种优惠待遇以吸引资金、技术等的落户等行为就充分表明了各政府间利益的不一致。二是上下级政府间的利益冲突，即纵向不同层级政府间的利益冲突。《中国青年报》曾经报道过的“馒头门”事件表明不同级别政府以及同一级别不同地方政府间的利益并不是完全统一的利益，而是相互独立的利益，这种独立实质上就是它们各自本身的利益。
如前文所言，分工导致少数人逐渐脱离了具体直接的生产劳动，成为社会的管理者并逐渐走向专业化，这一少部分人随之逐步掌握了巨额的社会资源从而成为高居于社会上的与普通人相脱离的力量。而正是由于这一脱离，国家从它产生时起就是一个具有自身特殊利益的机构。无论是资本主义国家还是社会主义国家，国家都是具有独立于社会利益但是又享有特殊利益的机构；这种特殊利益更直接地表现为官僚阶层的利益。
政府不只是一个抽象的概念，在现实中，政府都是由专门从事管理或主要从事管理的人组成。组成政府的人会借助政府的强制力来实现自身的利益，这时政府权力就完全表现为同人民大众的“分离”。在某种意义上，他们执掌政府本身并不是目的，真正的目的只不过是通过政府来更好地实现他们自身的利益。在此过程中，公共性特征就起了一种很好的粉饰作用，他们利用其特殊地位，给人们造成一种假象，似乎他们都是为社会、国家、集体谋福利的。[20]
事实上，我们往往过分地强调了中央政府与地方政府利益的兼容性，而忽视了地方政府利益的相对独立性及其与中央政府利益间的冲突，以至用中央政府利益代替了地方政府利益。[21]而实际上，这两者间的利益常常是不一致的。即使在如同我们这样的实行社会主义制度的国家里，也存在中央政府的利益与地方政府的利益以及各地方政府利益间的相对独立性，而这种相对独立性在各自的范围内实质上又具有绝对性的特征。
三 公共财政理论的支持
在西方宪政史上为控制国家权力的专断与独行，防止权力的过度集中与垄断对社会所造成的危害，人们发明了分权的制度设计。这一设计最初主要局限在横向分权制约上，即立法、司法与行政间的分权制约。其根本的宗旨就是通过把控制各部门的权力置于这些部门外的其他部门手中，[22]以实现对权力的监督与制衡。这一横向分权的制度设计有效地在横向层面上实现了对权力集中或垄断的控制，但是，仅有横向的分权制衡，没有纵向的分权与制约，并不能完全防止权力的集中或垄断。这是因为，横向分权制约只是在水平面上防止了权力的集中与垄断，但在垂直面上却无法防止权力走向集中和垄断。只有在横向分权的基础上实行中央与地方的分权，才能有效地发挥分权制约体制的作用。[23]
从实践角度看，中央与地方分权的必要性还可以从所有权高度集中所带来的不利后果中得到印证。所有权高度集中的后果必然是监督管理难以及时到位，从而造成管理的低效率。表现为代理人的决策要经过层层上报、层层审批的行政管理程序来完成，造成决策缓慢，难以根据市场供求状况做出灵活快速反应。依靠行政报批形式传递信息，渗入了传递者的主观偏好，各项指标水分很大，并随着传递环节的增加，真实度越来越低，形成各环节信息不对称。且随着管理链条的拉长，不对称程度越来越高，上下级间互相蒙哄、虚夸、浮夸经营业绩，隐瞒经营失误现象严重，决策者依据失真的信息很难做出正确的决策。所有权高度集中的另一个后果是国有资产在交易上的较高社会成本。由于地方政府只有管理权而无国有资产的交易权，国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率极为低下，而且交易成本很高。[24]
纵向分权真正成为一种制度，成为遏制权力集中的工具，则是在美国立宪时期。杰斐逊反对权力过分地集中在联邦政府手中，主张除一部分必须由联邦政府集中的权力以外，应当把国家权力分散到地方各级政府，以便组成真正相互牵制、互相平衡的政府制度，以更有效地防止中央政府走向专制。[25]
作为权力的重要表现形式，财政分权对于权力制约具有重要意义。有关财政分权的理论可以追溯到20世纪50年代，1956年美国经济学家蒂布特发表了《地方公共支出的纯理论》一文，标志着财政分权理论的兴起。按照公共财政理论，公共产品具有一定的层次性和地域性，根据受益范围的不同可以将其区分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地域的是地方性公共产品。
正是由于公共产品的受益范围存在差别，其提供才可以由相应级别的政府去承担，才有了财政分权的可能。因此，从公共产品供给效率角度来看，必须按其受益范围和利益强度的大小，根据谁受益、谁供给的原则确定政府层次，实现效率最大化。[26]生产公共产品是有成本的，必须有相应的财权，以获得可靠、稳定的收入来源，这是政府存在的经济基础。[27]
地方财政与地方政府职能直接关联，甚至与国家体制和国家职能有密切关系。在体制上，通常是有一级政府就有一级财政。在大多数国家，是否具有一级独立财政往往是判定是否为一级政权的标志，财政层级一般也是政权的层级。[28]在中国，政权级次分为中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（不设区的市、自治县）和乡镇五级。1985年以前没有乡（镇）级财政，1985年10月，中共中央、国务院通过《关于建立乡财政的决定》，自此，中国财政的层级与政权层级相一致。
四 公法法人履行公共职能的需要
我国《宪法》规定国家采取社会主义制度，国有财产即全民所有的财产由国家所有，按理，国家应承担服务国民的公共职能。对此，《宪法》规定了国家所应承担的多项义务，如国家应保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展（第4条）；发展社会主义的教育事业，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，推广全国通用的普通话（第19条）；发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造（第20条）；发展医疗卫生事业，发展体育事业（第21条）；发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产（第22条）；培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍（第23条）；加强社会主义精神文明的建设（第24条）；推行计划生育（第25条）；保护和改善生活环境和生态环境，组织和鼓励植树造林，保护林木（第26条）；维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子（第28条）等。
但是，上述职能的履行有多少是由“国家”完成的，有多少是由中央政府完成的呢？这里所说的国家究竟是主权意义上的国家，还是民法意义上的各级国家机关呢？实际上，除了有关国家主权、安全、外交等方面的职能外，许多公共服务的职能都是由各级地方政府在具体负责组织实施，而由此所支出的费用也基本上是由地方财政支出。国库很少承担地方在上述职能履行方面的支出。例外的是，国库会对某些地方、某些对象、某些事项、特定期间等进行特定的转移支付或其他方式的资助，但主要的还是由地方各级政府负担。
以《草原法》为例，《中华人民共和国草原法》第26条至第32条规定了县级以上人民政府应尽的各种义务，诸如增加草原建设的投入（第26条），鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，提高草原生产能力（第27条），支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设（第28条），鼓励选育、引进、推广优良草品种（第29条），有计划地进行火情监测、防火物资储备、防火隔离带等草原防火设施的建设，确保防火需要（第30条），对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原，划定治理区，组织专项治理（第31条），根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产（第32条）等。《草原法》规定了县级以上人民政府所应承担的上述种种义务，不但没有明确承担上述义务的物质基础，反而在第32条规定了县级以上人民政府要在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原建设。从民事法律关系的角度来说，权利、义务与责任不相统一。由此造成的后果是，事不关己高高挂起，草原建设的投入得不到保障。
曾经发生的四川道孚草原火灾事件便是一个血的教训（火灾一分钟内导致22人遇难）。道孚草原火灾发生后，记者调查发现，当地虽然设有多个防火灭火责任部门和单位，但扑火主要靠铁锹、塑料拖把、水桶类的工具。鲜水镇孜龙村的村支书罗尔布赶去灭火时，拿的是家里的扫帚。灭火过程中，扫帚被火烧坏，他脱下身上的衣服沾水绑在木棍上，继续扑火。在当地，很多村民有宗教信仰，认为山火会烧死很多动物，这是大罪孽，所以只要有火灾，都会自发来救火。前去参加灭火的当地某部独立营62人的灭火队伍携带的灭火工具主要是铁锹、塑料拖把、水桶以及数量有限的防毒面具。道孚县林业局出动的30多人灭火队，携带的灭火工具主要是“2号工具”，他们把绑着塑料片或钢丝的拖把叫作“2号工具”。独立营最主要的灭火工具也就是这种拖把。
在道孚县，专门设置的防火部门至少有三个：县林业局防火办、道孚林业局防火办（道孚林业局过去是军工企业，现在是甘孜州属的国有企业）、道孚县农牧局防火办。前两者主要负责的是林地的防火灭火，后者主要负责草地的防火。但是，在道孚，不管是什么火，只要发生火灾，大家都很默契地相互配合。除此之外，包括前面提到的独立营经常会参与帮助地方灭火，还有一支森林警察部队。在道孚，只有森林武警配备有稍微先进一点的风力灭火机和灭火弹。但当时森林武警并未携带仅有的先进装备赶到现场。即使是草原防火办这样的防火部门，也只是一个存在于纸上的机构，没有经费，没有编制。资料显示，道孚县是一个贫困县，2008年，道孚县地方财政一般预算收入完成2088万元，农牧民人均纯收入仅为1773元。经费不足不仅在道孚农牧局存在，在道孚县林业局同样存在。
大火发生两天后，道孚县官方发布消息称，该县通过六项措施抓实冬季森林防火工作，其中的一项是加强队伍建设，建立健全防扑机制。所谓的防扑机制，即调整充实一支80人的森林消防应急队伍，配备服装、橡胶拖把、水壶、灭火弹等，各村分别建立一支不少于50人的义务扑火队伍，建立完善森林火灾联防联勤机制。2010年12月7日，农业部拨付给设在道孚县农牧局的县防火办369万元，用于购置防火设备和培训、宣传工作等。[29]
事故发生后，有网友在网上建议应该购买什么样的防火设备，什么样的防火办法更加有利于草原火灾的防范，问题在于购买这些设备、采取这些措施的资金来源在哪里呢？谁愿意为草原防火投入资金呢？靠无私奉献吗？还是靠群众的崇高觉悟？显然不切实际。而如果仅仅依靠群众的自力救济，那还需要政府做什么呢？究其根源，造成此类事故的悲剧在于各级政府间责、权、利不明确，地方缺乏积极性。过去那种纯粹靠行政命令解决问题的方式在今天的市场经济条件下已经很难奏效，要解决这个积极性的问题关键还在于必须明确地方政府的财产所有权，确认其支配权。在此基础上，按照责、权、利相统一的原则，明确其所应承担的责任。
五 公地悲剧的启示
公地悲剧的理论，最早可追溯到古希腊哲人亚里士多德的断言，即“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物”。[30]1965年，奥尔森在其所著的《集体行动的逻辑》中指出，集体行动的逻辑就是个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时总有搭便车的倾向。一个国家的兴衰往往取决于分利集团的情况，分利集团的自然倾向是宁可牺牲国家前途而为自己谋取利益。
受亚里士多德等人的启发，英国学者加雷特·哈丁于1968年提出了著名的“公地悲剧”理论。加雷特·哈丁设想了一个向一切人开放的牧场，在这个牧场里每个人都可以无节制地放牧，因为任何人都无权排斥他人对公共牧场的使用，而由于每个人都千方百计地追求自己的最大利益，结果造成牧场的退化，牧民破产，这就是所谓的“公地悲剧”。类似的，在中国古代有一个和尚挑水吃、两个和尚抬水吃、三个和尚没水吃的故事，实际上也是用于形容搭便车所造成的“公地悲剧”现象。
由于每一个参与者都出于自身效用最大化的考虑，尽可能多地使用公共资源，同时又都试图把外部的不经济性强加给群体当中的其他成员身上，结果造成资源的过度使用。而如果人们能够在某些由集体决定的、对个人选择的限制上达成一致，则所有参与者的处境都能变得更好。[31]上述限制的目的就在于把相关的外部性加以内部化，而对于“公用地”来说，这种排他性的限制的实现就是要在不同的使用者间分割共有资源，用具体确定的分配额中私有的、各自独立的财产取代共同使用。这种限制即通过赋予某个或某些主体对公共资源的所有权以排除他人对公共资源的过度使用。在所有权主体确定的前提下，他人的使用或为许可使用，或为独占使用，或为其他，总不可能再是一般使用或自由使用。此种所有权即对公共资源的排他性所有权，或为私人所有，或为公法法人所有。这一制度安排的优点在于：①在上述情形下，所有权人不再具有过度使用资源、使用效用最大化的动机，因为任何过度使用首先损害的是所有权人的利益；②所有权人的行为容易受到效用最大化考虑的引导，因为任何偏离效率的行为都会产生由该决策者直接并全部承担的机会成本；③私有产权能够有效地保护所有权人不受市场“盲目力量”的支配，或者断开个人与市场的“盲目力量”的联系。[32]
公地悲剧的理论实际上给我们的启示是，公共资源的自由使用不但不利于公共资源服务于公众目的的实现，而且最终容易导致每个人都无法得到公共资源的满足。为解决因公地悲剧所造成的公共产品的供应短缺问题，有必要在公地上成立私的财产所有权。只有产权明晰以后，公地的悲剧才能彻底地消除。在我们国家，为贯彻具有中国特色社会主义市场经济的要求，明确公共资源的公法法人财产所有权应为必要。
公地上成立公法法人的私的财产所有权，不但是为了公众能够更好地利用公地，而且有利于通过明确公法法人的权利、义务与责任，加强对公地的保护。因为在没有任何人负责的情况下，公地得不到保护，公众的利益也得不到保护。在英国，公地悲剧发生后，一些贵族开始通过暴力手段非法获得土地，将公共土地用围栏圈占，据为己有，这就是我们通常所说的羊吃人的圈地运动。但是我们所没有看到的是，在“圈地运动”的阵痛过后，英国人惊奇地发现，草场变好了，英国人作为整体的收益提高了。由于土地产权的确立，土地由公地变为私人领地的同时，拥有者对土地的管理更高效了，而为了长远利益，土地所有者会尽力保持草场的质量。同时，土地兼并后以户为单位的生产单元演化为大规模流水线生产，劳动效率大为提高。英国正是从“圈地运动”开始，逐渐发展成为日不落帝国的。
以我们国家而言，长期以来由于受意识形态的影响，片面强调社会主义公有制，将公有制作为实现国家所有、全民所有的唯一形式，结果导致在公地上人人都有，又人人都没有的现实。由于人人都不关心国有或全民所有的财产的使用、维护等，结果造成国有财产流失而人人都不负责的情形。公地悲剧实际上在我们国家更具有现实意义与指导意义。但是，囿于现行政治体制与意识形态等的制约，又少有人敢于对这种公地悲剧从根源上给予纠正。
从物权科学法理的角度来看，物权是对物的绝对支配并排斥他人干涉的权利。物权的绝对性与对世性要求物权主体必须特定、客体必须特定、权利必须特定，只有主体、客体、权利特定以后，物权才能确立，物权也才能得到切实的保护。实践当中，那种一味坚持国家所有、全民所有的观点，其中有不少成分是在打着国家所有、全民所有的旗号而为牟取个人私利做掩护的。这种瞒天过海的做法才是对国有财产或全民所有财产真正最大的危害。国有资产流失的巨大黑洞与持这种观点的人不无关系。
当然，明确“公地”的公法法人财产所有权并不意味着公众公益的丧失，相反，“公地”公法法人财产所有权更有利于公众公益的实现。因为，这种所有权与民法上的绝对所有权还有很大的不同，即其负担公益的使命。公法法人可以对公地享有处分权，但公地上的收益权仍归公众。至于公众收益的数量或程度则由公地承载的压力所决定。当超出公地承载压力的时候，公法法人有权做出适当调整，或收费，或许可，或采取其他方式。总之，为保证公地能持续为公众所利用，必须明确其公法法人财产所有权的归属。
六 物权法理角度的分析
（一）对前苏联民法所有权理论的反思
按照前苏联民法学者的观点，“国家同时既是政治权力的代表者（主权代表者），又是财产所有人，并且，密切联系着政治权力来行使所有权”。在国家所有的范围上，“任何财产都可以属于国家所有，所以，国家所有权的客体是多种多样的”。在国家所有的内容上，由于国家具有主权者和财产所有者的双重身份，国家可凭借其所掌握的主权而任意规定国家作为所有人所享有的各项权能，从而使国家所有权的内容具有“无限的”、“无所不包”的、“国家认为必须怎样对待财产就怎样对待”的特点。[33]
首先，前苏联国家所有权理论没有注意到国家作为主权者和国家作为财产所有人身份上的差异。作为主权者，国家对于其管辖范围内的领陆、领空以及领海等拥有不可侵犯的国家主权，但对于诸如领空、领海等空间或海洋却并不享有所有权。国家虽然可以联系着政治权力行使所有权，但于民法层面，国家所享有的所有权必须是与私人相同性质的所有权，否则其享有的就只能是主权，而不是所有权。
其次，从国际法上看，国家只是一个抽象的概念，由领土、主权和居民三个要素构成。国家既不是具体的主体，也不是具体的客体，而是人与财产等要素的综合体。从物权主体、客体与权利必须特定的角度来说，国家无法达到上述三个特定的要求。因此，国家所有权的理论是经不起物权法理的审视的。从国内法上看，国家是由一个个具体从事某种社会管理或者统治职能的机关，比如各种立法机关、执法机关、司法机关等所组成的。为了保障各个具体的国家机关管理社会或者服务社会的职能，必须赋予其相应的财产所有权。
最后，前苏联国家所有权的理论是建立在公有制基础上全体劳动人民利益一致性上的。这一前提只是一种假设，全体劳动人民有共同的利益，但主要是存在更多的不同的利益。马克思主义有关矛盾的普遍性与特殊性的理论告诉我们，矛盾的普遍性是存在于特殊性当中的。就形式上来说首先是矛盾的特殊性，而矛盾的普遍性只是人们从特殊性当中所归纳出来的结论。现实生活是以特殊性为特征，而不是以普遍性为特征的。实际情形是，不但全体劳动人民的利益不一致，中央政府与地方政府间的利益不一致，各地方政府间的利益也不一致。
有必要指出的是，前苏联国家所有权理论的上述缺陷在体制变革后的《俄罗斯新民法典》中得到了比较彻底的纠正。根据俄现行民法典的规定，民事法律关系的参加人包括：①自然人（俄罗斯公民、外国公民和无国籍人）；②法人（俄罗斯法人和外国法人）；③国家和行政区域组织（俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织）。上述民事法律关系的参加人，在俄罗斯民法典里被统称为“人”。与此同时，在所有权和他物权制度中，俄罗斯新民法典不再使用“所有制形式”这一经济范畴中的概念。新民法典第212条第2款规定，“财产可由公民、法人以及俄罗斯联邦、联邦主体、地方自治组织所有”。并且上述一切主体——公民、法人、国家和地方自治组织——拥有同一内容的所有权。[34]
（二）物权特定三原则与公法法人财产所有权的法理解说
物权为对物的直接支配并排除他人干涉的权利。所谓直接即权利人的不依他人意志而直接对物的使用、收益或处分。所谓排除他人干涉即物权人得排除他人意思介入而且必须能够排除他人意思介入。而要实现上述直接支配与排除他人干涉的利益，物权的主体、客体、内容必须是特定的。只有在这三个因素特定的情况下，才能确定一个具体的物权法律关系。而物权法也正是通过对一个个具体的物权法律关系的规范，从而达到规范整个经济秩序的目的的。[35]
基于上述物权法律关系特定的要求，所有权人必须是一个特定的人、具体的人，而不能是抽象的人、现实中无法确定的人。因为只有确定的、具体的人才能够承担起民法上的权利义务以及责任。所有权问题主要是法律技术的考虑，所有权制度要求必须是明确的主体支配明确肯定的客体。全民所有或国家所有更多地体现在观念层面上或政治层面上，但在法律层面上，要实现对国有财产或全民所有财产透明的监督必须建立民法层面的管理秩序，即利用民法的手段明确财产的归属，从会计学、民法学的角度明确谁在占有、使用、收益和处分这些财产，以及在行使这些权利的过程中究竟由谁承担相应的义务或责任。全民所有或国家所有等的理念只具有道德伦理上的意义，从法律评价的角度讲，必须演化成一个规则，实现对这一财产的正当使用和保护，这就必须借助物权特定的原则，使特定主体有足够的权利，同时必须承担足够的义务。从民事法律关系学说来讲，到底谁是民法上的主体正是法律关系学说所要解决的问题。虽然从道德上讲，国家所有或全民所有的地位被拔得很高，但人民并不能具体占有这个财产，其怎样被占有、被使用都必须借助物权特定的法理来解释才能得出正确的结论。国家或者全民由于不具有特定的特征，不可能形成对物的直接支配，也不可能享受具体的民事权利，承担具体的民事义务，因而也无法成为诉讼的主体，不可能成为民法意义上的物权主体。
第二节 相关理论的历史变迁
从国家起源的角度来看，人类社会从自然分工到自发分工的结果是各种人类共同体的出现，其中一部分人在逐渐脱离具体直接的生产劳动后成为各共同体的代表，并进而形成了现代意义上的政治国家。各共同体虽然一方面仍是组成其成员的利益的化身，但另一方面在由个人向共同体异化的过程中，个人的利益与共同体的利益又存在明显的对立，即存在共同体相对独立的过程。这种相对独立相对于私人或自然人的利益而言又具有绝对性的特征。各共同体为维护其存在及运转需要对资源或其他财产拥有所有权，以保证其人格的实现。因此，在人类社会出现了私有制以后，随着阶级共同体的出现，为维护这一共同体的存在，就有必要享有财产的所有权，这是共同体存在的物质基础。
当然，在人类社会早期，国家这一抽象人格还未形成的时候，有关公法法人财产所有权的思想还只是存在于人们的实践当中，其理论上的划分与制度上的形成只是近代以来的事情。
一 19世纪
实际上在罗马法时期，人们就已经提出了公共财产理论和制度的雏形。查士丁尼《民法总则》对公共财产进行了很有意义的划分。[36]在罗马法的基础上，人们把公共财产区分为绝对公用物、相对公用物、公法法人私有物等。这些理论对后来的公共财产制度发挥了世界性的影响。
近现代关于公产和私产的区别的系统理论是在19世纪初，由民法学者提出来的。法国第戎法学院院长V.普鲁东受罗马法理论的启发，曾经对公产理论首次作出了系统的阐述。[37]普鲁东将政治共同体的财产区分为公产与私产两部分。其中供一般公众使用的财产，如道路、河川等，为公产，属于非生产性财产；而为政治共同体自己所用的财产属于共同体的私产，如公立学校的物品等。与私人的财产属于私人所有一样，政治共同体可以对共同体的私产使用、收益或处分。但是普鲁东关于公产与私产划分的理论最初并没有得到大多数人的支持，相反，否定将公产作为所有权标的的理论在19世纪时占据了支配地位。其主要论据在于：所有权具有排他性，而公产必须供公众使用，任何人都有对于公产的非排他性使用权；从收益的角度来看，公产不能被用来产生收益，否则会造成公产的私用以及公产的流失，甚至腐败，不利于市场公平竞争机制的形成。从公产的处分角度看，公产于公共使用期间行政主体无权处分。
之所以会造成上述现象，其根本原因在于旧制时期国王对公产与私产的统一所有权所产生的不良影响。君主体制时代，国王不仅拥有私产，而且将供公众使用的财产亦划归自己所有，实质上取消了公产的存在，使其完全成为国王个人的财产。这有点类似于我国封建时期“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”[38]的规定。而对于这种极端的个人所有权，法国大革命给予了完全的否定。为了保障人民对于公产的共同利益，否认行政主体对公产享有所有权成为理所当然。
二 20世纪
20世纪以后公产理论有了很大的发展。首先，公产的范围不断扩大，不仅包括因自然性质而为公众使用的财产，而且包括为了公共利益由行政主体指定作为公用的财产在内。其次，20世纪的公产所有权理论认为，公务执行除需要人的手段以外，还必须有物的手段，公产即是公务执行的物的手段。最后，这一时期的理论认为，行政主体对于公产不能仅仅被动地保存和维修，而必须采取更加主动的措施。公产制度不完全排除政府可以取得收益。公产制度和经济收益不是对立的。[39]
有关公产理论的上述发展成果在法国1946—1947年民法改革起草委员会的建议中得到体现。根据该建议，行政主体的下列财产属于公产：①公众直接使用的财产；②公务使用财产。
20世纪时，否认行政主体对公产享有所有权的学者，主要有L.狄骥和G.热兹。按照狄骥和热兹的观点，公产所有权理论是把民法上的所有权观念移转到行政法中的结果，这种移转没有正当理由。但是，总的来说，20世纪时占支配地位的学说认为公法法人享有公产等的所有权，这其中尤以奥里乌为代表。
在奥里乌看来，否定公产所有权其根据不外是公产的法律地位和私人所有权的观念不同。而这种不同仅具有相对的性质。一方面，在当代社会私人所有权的个人主义色彩和绝对性质已经大为削弱；另一方面，所有权所包含的使用、收益与处分权能在公产中同样存在。行政主体不仅对公产享有使用权，而且越来越多地从公产的利用中取得收益。公产在公共使用期间严格限制其转让，而这种限制本身就证明其所有权的存在。[40]而狄骥和热兹作为实证主义社会法学派，由于其不承认传统法学中的权利观念和法人观念，当然也就不可能有公产所有权的观念。[41]
法国法院关于公产所有权的判例和学说一样，也曾有过不同的观点。在19世纪时，法院倾向于认为行政主体对公产没有所有权。例如1869年最高法院在一个判决中只承认行政主体对公产的保护和看管权利。[42]20世纪以后，法院判例开始明确承认行政主体对公产享有所有权。不仅如此，法院还允许行政主体提起关于公产所有权的诉讼。[43]由此证明公产所有权的存在。
19世纪和20世纪公产所有权理论的不同不是由于学者的偏好，而是由于两个时期的背景不同造成的。19世纪时，旧制度下国王对公共财产享有所有权所产生的不良影响，仍然存在于一般人的记忆中。革命以后，在公产制度建立初期，为了保障人民对公产可能享受的权利和利益，否认行政主体对公产的所有权。20世纪以后，国王对公共财产享有所有权所留下的不良影响已经消失，一种和19世纪不同的法律观念开始出现。人们认为公产不仅是为了公共利益而存在的财产，同时也是一种集体的财富，需要充分发挥集体财富的经济效益。否认行政主体对公产的所有权，可能妨碍行政主体开发公产。[44]
在我国，现阶段有关公法法人是否享有财产所有权仍然是有争议的。当然，改革开放初期前，我国法学和法律制度对于公法法人所有权持坚决的否定态度。但随着改革开放的发展，否定公法法人所有权的观念开始出现转变，首先是承认地方公共团体（包括地方政府）独立支配的财产客观存在并且不断增加这一事实的人越来越多。但是基于国家统一和唯一所有权理论的观念作为主导性的法律意识形态的情况没有改变，因此否定公法法人财产所有权的观点依然占据主导地位。总体而言，依据前苏联法学，不顾及现实的观点居多。当然，其中也有一些学术观点考虑到了地方政府拥有独立财政和独立财产的现实，也提出了改进现有制度的设想。如有学者认为，虽然地方公共团体（包括地方政府）所支配的财产无论在改革开放之前还是之后客观上都是存在的，在实行社会主义市场经济体制后尤其是在国家实行分税制以后，地方公共团体支配的财产在不断增加，但是国有财产支配主体过于宽泛，极易造成国有财产的流失和部门间的分配不公。我国目前能够支配国有财产的主体，从中央到地方基层单位，数量非常大，各支配单位客观上有着自己本单位的利益，为了实现这种利益，相当多的国有财产支配者将非税国有财产视为本单位的财产予以分配，既造成了国有财产的流失也造成了部门间严重的分配不公。据此，从尊重中国的现实并着眼于未来的基本政策出发，必须坚持国家一体所有即国家统一所有的基本制度，放弃国家所有（也称中央所有）、地方所有的思路，确立中央政府和地方县以上政府的国有财产管理部门对于经营性国有财产的代表机关资格，规定国库的设置及其管理体制，具体规定代表机关的行为规则。[45]
上述观点在看到中国目前公法法人财产所有权客观存在的现实的前提下，将国有财产的流失归结于支配主体过多，而不是从财产所有权的角度，从明确权利、义务与责任的角度来解决问题，实际上又回到了国有财产一体所有的老路。所以这种观点不是一种明智的选择。
三 当代
关于公共财产的现代法学理论，多来源于启蒙思想时代。基于孟德斯鸠纵向分权理论、现代西方国家有关横向分权理论，以及提高政府效能，去除封建官僚管理体制所带来的弊端，改变公共产品或服务的法制基础的公共治理学说，世界上多数国家都开展了公法法人制度的改革。与公法法人制度建设最密切的财产所有权制度也产生了相应的革新。承认公法法人财产所有权一方面减轻了中央政府在公共产品或服务提供方面的拖累，另一方面也有效地解决了中央政府的财政负担问题。同时，通过市场的手段而不是通过国家统一调配的手段等提供公共产品或服务也极大地提高了政府服务公众的效率。
这些理论的出发点在于，一方面基于人民主权理论必须建立廉洁高效的政府，但是另一方面也要确定政府的民法责任。所以公法法人理论、公法法人所有权理论都是现代国家治理普遍采纳的科学法理。其中，民法的法理在其中发挥了核心作用。在世界上，由于公共权力系统内的分权制衡，公法法人财产所有权不仅是一个客观存在的事实，而且也是物权特定法理的内在要求。从两大法系世界各国的实践情形来看，公法法人财产所有权理论正在被人们普遍而广泛地接受。我国法学界虽然还有一些人坚持国家所有或全民所有的理论，但可以明确地说，我国的这些学术观点基于前苏联法学建立，和世界上多数国家普遍承认的法理不相符合。
第三节 相关理论和制度在我国
新中国成立初期，经济体制和法律体制受到前苏联影响巨大，这一方面的显著特点，就是建立与资本主义国家完全不同的国家所有权或全民所有权，并将这种所有权制度紧密地与生产资料的所有制形式联系起来，否定了民法领域中所有权的私权属性。不仅如此，我国还逐渐形成了一种非常特殊的意识形态，那就是，将所有权问题与民众的政治觉悟挂钩，上升到政治伦理层面，作为政治先进与落后的评判标准，从而歪曲了所有权制度对于人类文明进步的积极意义。在这一思想的指导下，我国的所有权制度，包括国家所有权的理论逐渐背离了科学的物权法理，也背离了历史发展的民权化趋势。非常遗憾的是，我国的相关意识形态将抽象意义上的国家或马克思所批判的虚幻共同体看成了所有权归属的唯一合法的主体。这就是前苏联法学的典型特征。我国长期以来也是受到这种思想的影响在物权制度建设上却步不前。改革开放以后，我们开始逐步承认了法人财产所有权，但于国家所有权问题上却并没有多大的突破，仍然停留在传统计划经济体制下的国家所有或全民所有的层次上，即使《物权法》的颁布也没能从根本上转变人们的观念，不承认公法法人财产所有权客观存在的现实。但是，应当注意的是，有识之士对此还是进行了很多有意义或有价值的探索。无论是从丰富国家所有或全民所有的角度，还是从改造国家所有或全民所有的角度，传统的国家所有或全民所有的理论都正在经受前所未有的检验。对于学者们的积极探索加以梳理不但有助于我们了解我国国有财产所有权理论发展的现状，而且对于发展国有财产所有权理论具有重要意义。
一 我国法学界的观点综述
在形成中国特色的国家所有权制度之后，我国法学界出现了很多试图从法理上解释这种权利的法学观点。我们在这里选择一些曾经有过相当影响的观点叙述如下。
（一）私人所有的观点
2006年6月2日，《中国青年报》的一则报道将国有资产的归属问题摆在了社会公众的面前，引发了社会公众的普遍关注。该报道称湖南省衡阳市律师罗秋明用特快专递方式向衡阳市中级人民法院提起诉讼，要求衡阳市国资委确认原告对国有资产占有的份额。
实质上，公众对于国有资产的归属问题早在改革开放初期就有这样或那样的反映，只不过没有能够上升到法律层面，或没有能够通过法律途径加以表达。而罗秋明律师的这一诉讼最终也未能被法院所采纳。借用媒体的话，他天真地把一个虚名当成了实在的权利。罗秋明律师因此而被称为“最天真的老板”。
国有财产的私有所有权是否就没有相应的理论依据呢？回答是否定的。哈耶克就曾指出，那种认为诸如社会、国家（乃至任何特定的社会制度或社会现象）等社会集合体是客观事实的观点纯属谬误，甚至还是幻想；因为这些集合体或这些社会结构对于我们来说从来就不像自然单位那样是给定的，而且他们对于观察者来说也不是给定的确定的客体。社会这类集合体不仅不是给定的客观事实，而且还是人的心智建构。[46]从认识论的角度看，国家实体化者混淆了思维中的存在和现实中的存在。[47]既然国家、社会、集体类的概念都是人们心智的建构或者思维中的存在，那就说明，现实中存在的只能是具体的人，所有权也只能是具体的人的所有权。在团体、法人等概念产生以前，也就是一个个具体的个人的所有权。在法人制度产生以后，所有权是自然人或法人的所有权，同样不存在所谓的国家所有权。
当然，将国有财产份额化并平均分配到个人，实质上是一种庸俗的平均主义的观点。自罗马法以来，国有财产大都为不可融通物，并且不可能平均地量化到每个人所有。由此，在国有财产的所有权问题上，按份共有不能解释国家所有的本质。而如哈耶克等人那样完全否定社会、国家的现实性，将国家作为虚幻的团体或思维中的存在也忽视了国家作为统治阶级共同体的客观存在，是私有所有权绝对思想的体现。
（二）全民所有的观点
全民所有实质上是私人所有观点的一个变种。通俗地说，全民所有即“你有我有全都有”，而实际上是都没有，有的只是国家所有。而国家所有如前文所批判的，国家并不是一个具体、明确、特定的主体，无法实施直接支配的权利，因而无法实现所有。
物权为对物的直接支配并排除他人干涉的权利。首先，于“全民所有”情形，全民直接支配实不可能，都来支配实际上都不能支配；于排他性，全民所有即大家都有，而又要排除他人所有，自相矛盾。其次，全民所有非单独所有，按份共有已如上述所说无法解释国有财产所有权。若系共同共有则如何解释共同共有的基础又是问题，此与其他国家有关共同（或公同）共有关系的规定及适用不相符合。最后，“全民”并非一个法律上的概念，全民所有也非法律上的所有，而更多的是具有政治意义上的所有，反映的是所有制而不是所有权。
全民是一个无法实施具体的占有行为的虚拟主体，任何占有行为都必须由具体的个人实施。为了使一切人共有的物的概念脱离价值宣示的语境而进入可操作的法的领域，必须赋予这种物的部分以与个人的占有能力相适应的地位。[48]由于人民是个抽象的概念，它不可能对国有资产拥有真正的所有权，成为国有资产所有权的实在主体，而至多不过是国有资产所有权的形式主体。[49]
（三）国家所有的观点
有学者认为，由于不可能由社会成员直接占有社会生产资料，单个社会成员也不可能代表全体社会成员支配生产资料，因此，必须通过一个社会中心来实现对全民的生产资料的支配。在国家依然存在的情况下，这个社会中心只能是国家。因此，社会主义全民所有制在法律上表现为国家所有权，有其客观的必然性。[50]在这种观点的坚持者看来，由于当前及今后很长一段时间，分工不可能消灭，国家不可能消亡，还不可能实现马克思所设想的直接社会所有制，即不可能实现个人的存在就是社会的存在，因此个人不可能占有全部生产资料的总和。个人的占有只能以这样的方式表现出来，即个人不能作为整个社会的联合体占有财产，而只能通过这个联合体即国家的占有而占有财产。这种占有属于间接占有方式。[51]
我们不能赞同上述观点的理由在于，这种观点始终看不到公法法人的作用及其法律机理。它不过是坚持无法实现的“全民所有”的大前提下，退而求其次地试图找到公共财产的主体。这种观点的无法自圆其说处在于，所谓间接占有作为占有的一种形式，虽然一般情况下可以由其他主体代行占有而实现所有权，但在“国有”之下“全体人民”却永远无法行使占有回复权，无法使自己成为真正所有权人。而一般情况下所有权可以随时行使占有的回复权而实现直接占有。而如果所有权主体不能实现占有回复权，实质上就不仅仅只是失去了占有，而是等于已经没有了所有权。依据这种理论来解释“全民所有”和“国家所有”之间的关系，不但在实际上非常困难，而且在理论上也是无法成立的。因为，占有人无论如何不可以独立自主地行使处分权，也无法行使所有权。而且间接占有，必须要有所有权人和直接占有人、间接占有人间的法律关系支持，这个法律关系必须符合主体特定、标的物特定这些物权关系的基本要求。显然，全民所有权转化为国家所有权，已经是明确的所有权转化，不是占有法律关系能够予以解决的。所以这一观点法理上是站不住脚的。
进而，为了证明国家作为国有财产所有权主体的现实存在性与合理性，有学者提出，除了自然人是实实在在的具体指代，所有自然人聚集而构建的组织体都是抽象的，既然从来没有因为法人的抽象性而怀疑它的主体性，那么国家的抽象性也不应该成为其主体判断的障碍。[52]而且国有财产的雄厚性也从另一个方面决定了国家作为民事主体能够独立承担因违反合同或实施侵权行为所产生的民事责任。[53]因此，国家可以作为国有财产所有权的主体。
对此，我们认为，法人虽为拟制人，但其一经按照法律规定成立，就成为一个实在、具体的人，而不再是一个抽象的人。从其作为“人”的角度来说，其有自己独立的意思能力、行为能力和责任能力。上述观点将法人界定为抽象的人的出发点首先是错误的，并将此作为进一步论证国家作为国有财产所有权主体的合理性的前提，在逻辑上是不成立的。至于国有财产以及其雄厚性问题本身缺乏足够的论证，国有财产指哪些财产、何以雄厚都难以考证。
与国家所有观点不同的是，学者认为，在国家和构成国家的人民间的关系上，国家是不存在的，它不是实体，而是我们为了认识国家这一社会结构形式而在心智中的一种建构。因此国家所有权也是不可能存在的。[54]从支配权法律关系的角度看，“国家所有权”的法律制度建立有一个最大的缺陷，就是名义上的国家所有权，其实是由各种各样的实实在在的民事主体行使着，因此，名义上的所有权人和实在意义上的所有权人严重地不一致。名义上只有一个所有权人，大家的利害关系都是一致的，但是实在意义上的所有权人之间利益并不一致，即使是中央政府和地方政府间，也存在利益的冲突。[55]从国际法的角度看，国家拥有对内、对外的最高统治权，它是一个抽象的概念，由领土、居民和主权这三个要素构成。国家既不是一个具体的主体，也不是一个客体，而是人的因素、财产的因素综合体。但是从国内法的角度看，国家不再是抽象的，而是一个个具体的从事某种社会管理或者统治职能的机关。各个具体的国家机关作为公法法人，担负着管理社会或者其他公法职能，法律为了保障这些公法法人的运作，就必须将它们占有的财产的所有权交给它们，以满足它们管理社会事务、为社会公共利益服务的需要。[56]
客观上讲，国家所有权实质上是意识形态的产物，是社会主义国家为了与资本主义国家相区别而在意识形态作用下对所有权制度的重新构造。其是把政治上的管理权与财产上的支配权混淆了，反映了别人支持的都是我们反对的理念。
（四）国家权力机关所有的观点
有学者认为，国家权力机关不仅可以代表人民享有政治权力，而且可以代表人民享有和行使所有权。理由在于国家权力机关不但能够集中体现人民的意志，而且，国家权力机关具有完善的机构和工作程序。[57]
前苏联法学的一个重大弊端就在于将行政权力与财产权利相混淆，并且总是试图用行政权力来解释财产所有权。上述观点显然也是受到了前苏联法学这一弊端的影响。
从公司法的角度看，权力机关类似于股东大会，然而股东大会虽系公司的权力机关却并不拥有公司法人的财产所有权。另外，权力机关所有与全民所有只有形式上的不同而无本质上的区别。从上述权力机关所有的表述来看，权力机关实质是代表人民享有所有权，本质上仍是全民所有，这在前面的评述中已经指出其理论上的缺陷，在此不再重述。
（五）国务院（或中央政府）所有的观点
将国有财产归为国务院所有或中央政府所有的理由在于，中央政府作为最高国家行政机关能够反映人民的意志，因而可以成为国家所有权的主体。这实质上与前述国家权力机关所有的观点大同小异，问题在于由谁反映人民的意志。国家权力机关所有认为权力机关是民意的代表机关，中央政府所有认为中央政府能够反映全体人民的意志和利益。关于权力机关所有的观点前面已经讨论过，在此不再重复。
关于国务院或中央政府所有的观点主要体现在《物权法》第45条的规定当中，该条第1款规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。同条第2款规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。如果说该条第1款的规定还仍然坚持国家所有或全民所有这种不科学的物权制度设计的话，那么该条第2款的规定则有了显著的进步，虽然态度仍显暧昧，但毕竟在承认公法法人财产所有权的问题上向科学的物权制度迈进了一大步。在此，也有必要注意的是，《物权法》虽然相比《民法通则》等的规定前进了一大步，但与《公司法》的规定相比却又倒退了一大步。较早出台的《公司法》承认了公司对国有财产的所有权，而后出台的《物权法》在此问题上却又几乎回到了起点。此外，从该条的规定来看似乎只承认国务院或中央政府的所有权，而不承认其他各级政府或公法团体的财产所有权，未免又会陷入所有权“统一”或“唯一”的窠臼。
针对国务院所有或中央政府所有的观点，不同意见认为，“政府行使国家所有权”或者“国有财产所有权归国务院”虽然解决了国有财产所有权主体缺位的问题，但同时又会产生如下新的问题，一是全民会对国有财产产生淡漠感，因为国有财产从“自己的”变成了“别人的”；二是国有财产有可能被降格成“政府部门的私有财产”，“政府行使国家所有权”可能会为蛀虫瓜分国有财产提供“法律依据”。[58]
从物权特定的角度来说，国家所有权由国务院或中央政府行使解决了物权主体特定、客体特定、权利特定、责任归属特定等的问题，虽然这一方案有其局限性，也就是未体现出各地方政府的财产所有权，有其不完善的地方，但对于淡漠感或可能会为蛀虫瓜分国有财产提供法律依据的担忧则是没有根据的。国有财产归国务院或中央政府所有并不意味着国有财产不再为全民所用，相反，为了更好地实现国有财产服务公益的职能，有必要在公地上成立私的所有权。而这种所有权从税收的角度来说必须履行其用于民的目的，公众实质上对这种所有权的行使并没有产生淡漠感，相反其关注的热情从来就没有减少过，无论是“三公”腐败还是其他腐败现象都是公众关注的焦点。至于国有财产归政府所有会为蛀虫瓜分国有财产提供法律依据则更没有依据。国有财产归属确定的意义在于责、权、利的明确，只有归属确定，责任追究才能落到实处。亚当·斯密曾经指出，地方政府和州政府管理地方收入和州收入，固然有时不免发生弊病，但是，这种弊病若与管理和花费一个大帝国收入所时常发生的弊病相比，实在算不上什么。况且，与后者所生的弊病比较，前者的弊病，容易矫正多了。[59]
在中央政府所有权问题上，值得关注的一个案例是，《读者》杂志2011年第8期刊登了这样一篇文章：《克里姆林宫是谁的？》。该文指出，在俄伊凡一世600多年前所立的一份遗嘱中，伊凡一世将克里姆林宫留给了其长子莫斯科大公谢苗独立继承。在伊凡一世后，1547年伊凡四世在俄国建立起留里克王朝，如今其后裔主张其先人一手打造的占地28公顷的建筑群应“物归原主”，政府没有向他们购买过这件财产，联邦当局没有享有其财产的权利，政府必须支付该财产的租金以及财务赔偿。对此诉讼，莫斯科一地方法院已同意受理此案，法院要求政府必须提供土地登记文件等产权证明，而俄罗斯政府也委托了律师，正式打起了官司。该案例起码说明以下几个方面的问题：①克里姆林宫或是私人财产或是俄联邦政府的财产，但起码不是地方政府的财产，俄联邦政府的财产既不是私人的财产，当然也不是地方政府的财产，俄联邦政府的财产与地方政府的财产并不是同一的，同时，地方政府的财产也不是联邦政府的财产。②俄联邦政府如果不能提供土地登记等产权文件，则属于非法占有，应当归还克里姆林宫的所有权。无论你是联邦政府也好，是地方政府也好，取得不动产的所有权都必须经过登记的法定程序，登记是不动产物权取得的唯一合法方式，即使对于联邦政府也是如此。③俄联邦政府作为公法法人能够以自己的名义通过民法的途径维护自身的财产所有权及其他合法权益。即可以作为独立的民事主体参与民事法律关系，并承担相应的法律后果，而且其在参与民事法律关系时与自然人、民法法人处于平等的法律地位。
（六）机关法人所有的观点
机关法人是一个具有中国特色的法人概念，在其他市场经济国家，法人一般分为公法法人与民法法人两种类型。公法法人系依公法设立的法人，民法法人是依据民法设立的法人。在公法法人当中，联邦制国家的法律一般规定联邦以及地方政府具有公法法人地位，如英美法系当中的美国、大陆法系当中的俄罗斯等；而在单一制国家的法律规定中一般只承认中央政府的公法法人地位，地方各级政府则不具有公法法人的地位。但是，实际情形似乎又不完全如此。结合我国法律的实际规定来看，我国有关机关法人的规定并不完全指的是中央政府，各级地方政府同样具有公法法人的地位。根据《民法通则》第50条的规定，有独立经费的机关从成立日起，具有法人资格。这就意味着各级政府具有公法法人的主体地位。既为法人当然应当享有法人财产所有权。
但是，与此相对应的观点认为，各级国家政府机关不能作为我国国有资产所有权的主体。国家政府机关的性质（执行机关）、地位（在权力机关的领导和授权下进行活动）和功能（对国家各项事务进行管理，行使管理权），都决定其不能，也不可能真正代表全体人民对国有资产享有和行使所有权，成为国有资产所有权的主体。国家政府机关代表人民所有，成为国有资产所有权主体，说到底是一种违宪和违法的行为。而且，国家政府机关作为国有资产所有权的主体，必将导致政企不分、以政代企的状况。[60]
该种观点实质上是片面地夸大了机关法人的政权职能，而忽视了机关法人同样可以作为民事主体的一面。作为执行机关，享有和行使管理权能只是机关法人作为公法主体的一面，此外，机关法人作为人同样有其私的一面，同其他民法主体一样需要拥有财产所有权，这一点前面从有关公法法人存在与运行的物质需要等角度已经做了阐述。
在机关法人所有问题上还有一种观点认为，机关法人财产权实际上由国家、机关法人、公务员所享有。其中，国家享有所有权；机关法人代表国家享有财产支配权，而执行职务的公务员享有财产使用权。概言之，机关法人对其财产享有基于占有或控制的权利，但该权利不是所有权而是支配权。[61]问题是，依据民法原理，所有权就是支配权；我国《物权法》第2条也规定，物权的本质是支配权，所有权当然也一样。所以该观点于法理不符。不是所有权的支配权，到底是什么权利？用益物权、担保物权，还是占有？总的来说，这一观点因不知支配权的确切定义，所以对所有权的含义也是不清楚的。
与前述国务院所有或中央政府所有的观点相比较来说，机关法人所有肯定了机关这类法人拥有自己的财产，承认了机关法人的私有所有权。但是，囿于当时计划经济体制和旧有意识形态的影响，实际上这一规定并未体现出太多的实践价值。其重要的制度贡献应该是在《物权法》颁布后才展现出来。
（七）公共所有的观点
近年来有关公共所有的观点讨论得比较热烈，持这种观点的学者认为，国家所有权是一种本质上不同于私人所有权的所有权制度，实质上它属于公共所有权，是借鉴私人所有权制度建立起来的代表和实现公共利益的所有权制度安排。在公共所有权当中，除了国家所有权外，还包括集体所有权。[62]
上述观点实质上主要还是受《俄罗斯财产所有权法》相关规定的影响。1990年12月通过的《俄罗斯财产所有权法》将所有权规定为“公共所有权”与“私人所有权”两大类型。其中公共所有主要由国家所有与“市政所有”所构成，私人所有则是由法人所有与公民（自然人）所有组成的。
首先，在我们看来，公共所有权的观点存在的最大问题仍然是主体不具体、不特定，其形式虽然与“全民”所有或“国家”所有不同，但实质上并未突破全民所有或国家所有理论的局限性，只不过是用一个抽象的概念代替另一个抽象的概念而已。其次，正如前面所述，公共所有由国家所有与“市政所有”构成，而在俄罗斯国有财产法的规定当中，联邦及联邦各地方自治团体都拥有自己的财产，并且其各自的财产是独立的，不存在所谓的公共所有权。公共所有实质上是由具体的“国家”所有和具体的市政所有来表现的。再次，公共所有究竟系按份共有还是共同共有，还是总有，从学者的探讨当中看并不是很明确，因此，其是否系民法意义上的所有权尚存在疑问。最后，何为公共，多大范围算是公共？如果没有范围，公共就是一个不确定的概念，不能作为法律上的用语；如果其范围确定，公共就是具体的、特定的人的利益，此又与公共相违背。归根结底，这种机械套用公共所有观点以解释国家所有权的理论并未能科学地揭示物权法理的要求，并不是一个科学的所有权制度建设。
（八）信托所有的观点
信托所有为英美法系国家所采纳。从其制度设计来看主要涉及三方当事人，即委托人、受托人和受益人。其中委托人即依据信托合同将财产移转给受托人所有的人，受托人即依据信托合同享有委托人委托财产的所有权并须依据信托合同将信托收益交付受益人的人，受益人指信托合同指定的享有信托利益的人。委托人可以为受益人。委托人、受托人以及受益人基于信托合同而形成的法律关系被称为信托法律关系。根据信托法律关系，受托人在不履行义务而致受益人权益遭受损害的情况下，受益人得以诉讼方式保障其受益权的实现。
从上述信托法律关系的规定来看，委托人实际上已经丧失了信托资源的所有权，而对于受托人来说，其虽然取得了信托资源的所有权，但这种所有权并非完全意义上的私有所有权，因为在信托所有的情况中，委托人或受益人享有信托资源的享益权，并且在受托人不履行信托义务的情况下有提起诉讼以实现信托收益的权利。受托人虽然得处分信托财产，但同样要受到委托人或受益人享益权的限制。这种所有权与大陆法系自然人或法人所享有的绝对的所有权相比具有相对的性质。其积极意义在于既实现了保护所有权的目的，又达到了物尽其用的目的。从其适用的领域而言，更适合于“公地悲剧”的解决。
在英美法系国家，信托所有被较多地运用于资源性财产（或自然资源）所有权的归属问题上，而对于行政性财产中的动产、财政财产等则主要运用的是公法法人私有财产所有权的规定。例如，在美国联邦和州对各自的行政性财产中的动产或财政财产拥有各自独立的财产所有权，这种财产所有权并非信托所有权，而是公法法人的私有财产所有权。现在的俄罗斯情形也是如此，联邦与州各自拥有自己的私有财产权，而且这种财产所有权不仅是对如货币这样的动产的所有权，还包括如车辆等行政性财产的所有权。
从我们国家的角度来看，类似森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权归属问题上，以信托所有规定其所有性质可以更好地解决在此问题上的很多争议。
（九）分级所有的观点
《物权法》虽然规定国有财产由国务院代表国家行使所有权，但是实际情形是，国有财产并非完全由中央政府所有，各级政府都在享有或行使国有财产的所有权。如实践中的“省属国有企业”、“市属国有企业”、“县属国有企业”等，这些企业虽也被冠以国有的名义，但其所有权却并不属于中央政府，而是按照谁投资谁受益的原则由地方各级政府享有投资者权益。
之所以造成上述状况，其原因就在于，国务院所代表以及行使的国家所有权与各级政府所行使的国家所有权并非一个所有权，而是多个所有权，这些所有权无论是在主体上还是在范围上都不是统一的，而是各自独立存在的。而从更深的层次上来说，国家在国际法上是统一的、唯一的，而在国内法上代表国家的主体却不是唯一的，这些主体的利益也不是统一的。“馒头门”事件不但证明中央与地方的利益不统一，地方与地方以及同一地方不同部门间的利益也不统一。
无论是从历史的角度还是从现实的角度，“大一统”的国家所有权都只存在于人们的理念中，现实当中从来没有存在过统一的国家所有权，即使在高度集权的计划经济时代也是如此。
从世界范围看，中央与地方分级所有的国家所有权制度也是普遍存在的现象。无论是采取联邦制的美国、俄罗斯，还是采取单一制的法国、日本等，各级政府都有自己的财产所有权。如媒体报道的美国联邦政府财政危机事件也只是联邦政府的事，与地方没有关系。而在我们国家，财政分权的背后实际上就是各级政府财产所有权的相对独立。
（十）公所有权的观点
公所有权说或行政法上的所有权说为我国行政法学者张树义所提倡，[63]其主要内容为，公有即特定范围内的人们“共同”所有但是每个人又没有排他利用权和处分权的一种物的所有状态，通常称为全民所有权或公共所有权。公有与私有的区别在于：公有没有实际主体，公有的客体是为公共利益或全体利益而存在的。公有与国家所有的区别在于：公有系公权，国家所有系私权；公有的主体是全民，国家所有的主体是国家；公有的客体是不可交易的公共财产，国家所有权的客体是可以交易的公共财产；公有由公法规范，国家所有由民法规范。[64]
上述公所有权的观点如张树义先生所指出的，属于行政法上的所有权，而不是民法上的所有权，因此，当然与民法上的所有权不同。公有或全民所有或公共所有更多的只是主权意义上的所有，其只不过是利用了民法所有权的技术手段分析了这种公有的性质。这种分析很容易造成主权意义上的所有权与民法意义上所有权的混淆。将公有的客体界定为不可交易的公共财产，国家所有权的客体界定为可以交易的公共财产，这种划分具有积极意义，其注意到了公有与国有在客体方面的差异并须适用不同的制度规制，是一个很大的进步，但是在有关公有与国家所有权主体与客体的结合以及制度的构建上尚有很多未能探讨的地方。此外，这种所有权因其非民法上的所有权，所以不是本书探讨的问题。
（十一）集合共有的观点
该观点认为，解决公有制下的财产所有权归属问题只要将公有制的内容自然地融入现代社会的财产归属与财产利用相分离的财产关系中，并跳出大陆法系共有制度的固有模式，借鉴英美法系融合日耳曼法系共有制度产生新的共有形式的方法，重新构建大陆法系的共有形式，并以集合共有来解释和处理公有财产，一切问题就都将迎刃而解。按照该学者的解释，大陆法系中的传统共有可简略为“分别所有与共同占有的结合”，共有人集体不享有共有物的所有权，而集合共有正好相反，共有人集体享有共有物的所有权；传统共有的共有权是指“共同占有”，而集合共有的共有权是指“共同所有”，集合共有是真正的“共同所有”。[65]
这种既跳出大陆法系又借鉴英美法系还能融合日耳曼法系共有制度的共有实在是一种超级的想象，如果不是文字上的游戏，起码也把所有权的概念搞乱了，集合共有与全民所有究竟有何本质的区别、集合共有与日耳曼法系的共有如何融合等问题皆不得而知。将传统的共有解释为“共同占有”是不符合法律规定的，无论是按份共有还是共同共有，所有权人所拥有的都是所有权而不是占有权。认为集合共有是真正的“共同所有”其结果只能是谁都没有。
（十二）总有
所谓总有，即不具有法律上人格团体，以团体资格而为所有物共同所有。典型的如村落共同体的所有形态。此总有，一方面为质的分割，对于共同体财产管理处分支配权利，属于村共同体，其管理及处分，应得团员全体同意或经基于团体规约多数之决。一方面实际的使用收益的权利，属于各村民个人。各村民权能，依量的分割而享有，由团员地位而流出，非独立的直接的对于物而成立。依团体统制规范，按其身份得丧，而其权能亦随同发生与消灭，不得离开其身份而就其权能为继承让与或处分，其物管理处分，属于团体全体的权能，各团员无请求分割权。
总有权为各团员对于物经济的权能，非如个人所有，以个人利益为标准，乃以团体利益为先。唯于全体利益与个人利益一致范围，而许团员个别权行使。其个别权乃为全体利益所统制利用权，故总有权为绝对的私有权与绝对的国家所有权中间的形态。在日本民法，以有共有性质入会权为总有权（《日本民法典》第263条）。入会权谓某村住民于一定山林原野，依其村习惯上的规则，共为收益权利。其收益内容，为藻类、秣草、肥草等杂草采取，枯枝、落叶、杂木等薪炭用木采取，建筑用材、石材等采取等。中国习惯上亦有类似总有形态，如祀产、祠堂、学田，其他宗族共同财产、会馆。[66]
从上述规定来看，总有类似于共同所有，各共有人以其成员资格享有共有权。但总有又不同于共同共有，因共同共有以具有共同关系为基础，总有当中成员间的关系系经济社会关系，与民法上的共同关系不同，其成员变化并不影响总有的变化。这种所有与我国法律上规定的集体所有有相似的一面，并非严格的法律意义上的概念。总有的观点于近代公司法人所有权制度建立以后已经日渐失去其存在的价值。
关于国有财产所有权的归属问题还存在许多其他的观点，如公共地役权的观点、总有的观点等。由于地役权归根结底属于在他人不动产上所享有的役权而非所有权，因此，在这里就不再提及了。
上述讨论，实事求是地看，既反映了我国公共财产所有权理论研究的复杂的现状，也在一定程度上或者说从不同角度或不同侧面丰富和发展了国有财产所有权理论，也可以说，对国有财产所有权理论和制度进步作出了特定历史阶段的贡献。但是，这些观点也反映了该理论研究难以解脱的内在困境。随着市场经济的不断发展以及物权科学法理的演进，从苏联引进的国有财产所有权理论的内在问题不断清晰地展现出来，它为我们找到科学的理论做了有益的铺垫。如果不是这些理论，我们恐怕无法接受公法法人财产所有权理论。公法法人所有权理论并不是我国学术界排斥的那样政治上存在重大瑕疵，相反，它较好地吸收了马克思主义关于国家作为虚幻共同体思想的合理内核，有机地结合了法人财产所有权理论、政府的经济人角色以及财政分权制度改革的成果等，历史地继承并科学发展了马克思主义唯物史观，是目前解析国有财产所有权理论比较成熟的工具。当然，该理论应当是一个开放的理论，需要不断融入许多新的内容以更好地完善自己的体系。如果我们看不到、不愿用民商法的规则——法人治理这种模式来精确地解决这个问题，不承认法人所有权的理论，不许可在我国物权法中建立法人所有权制度，那我们永远也走不出旧体制旧理论的困境。在《物权法》的制定过程中，关于这个问题的争议以及该法不采纳科学理论的做法，已经给我们留下了很大的遗憾。[67]
二 公法法人所有权的观点
如上所述，在欧洲民法学著述中，普遍承认“公法法人所有权”的理论，美国法律实践中也出现了应用公法法人所有权理论的案例。从民法科学化的角度看，这是唯一可行的解决我国公共财政支配秩序面临的现实问题的法律道路。从近现代民商法法学发展的道路看，随着国家治理体系的现代化、科学化发展，人们已经越来越认识到，精确的社会治理，必须要借助于民法科学中的法律关系理论，必须借助于特定主体、特定客体、特定权利义务关系，来落实国家治理的各项指标。也就是因为这样，法人，尤其公法法人在这里承担了巨大的社会责任。
马克思曾经指出，国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。那时，国家政权对社会关系的干预在各个领域将先后成为多余的事情而自行停止下来。[68]而在生产自由平等的联合体的基础上按新方式来组织生产的社会，将把全部国家机器放到它应该去的地方，即放到古物陈列馆去同纺车和青铜斧陈列在一起。[69]相应地，在国家还不能真正作为整个社会的代表采取行动，在生产还未实现自由平等的情况下，国家还无法以社会的名义占有生产资料，国家还有其自身的利益，这种利益更多地表现为众多国家机器的利益，这就是我们所说的通俗意义上的机关法人的利益或事业法人的利益，也即公法法人的利益。
公法法人作为国家政权的组成部分因而享有公法上的地位，而在其参与民事法律关系时，其又是一个独立的民事主体，具有独立的人格。这种人格是以财产为基础的，这不但是维持其自身存在的需要——正如人需要消耗食物一样，公法法人也需要各种各样的营养——而且也是其履行公共职能的需要。各公法法人所承担的提供公共产品或服务的职能要求其必须首先享有生产资料等的所有权。
基于主权意义或宪法意义而言国家是统一的、唯一的，这是毋庸置疑的。然而在民法意义上，公共权力机构从事民事活动的时候，它们就不是统一的、唯一的了。这个道理实在再简单不过了。因此国有财产的所有权并不是统一的，国有财产的所有权主体也不是唯一的。我国法学界必须明白，主权与所有权是不一样的法律概念。从主权与所有权的角度来看，拥有主权并不一定拥有所有权。香港、澳门、台湾是我国主权意义下的领土，但具体到个别情形，无论是香港、澳门还是台湾都还存在私有土地的情形。主权或宪法意义上的所有权与民法意义上的所有权是属于不同范畴的概念，发挥着不同的规制功能。用主权取代所有权如上所述是行不通的，而拥有民法上的所有权也并不能说明就相关不动产拥有主权。《北京人在纽约》一剧中女主人公购买了美国的一座岛屿，她拥有该岛屿土地的所有权，任何人不得侵犯其财产所有权，但其却在美国的主权管辖下。
第一，承认公法法人财产所有权首先符合物权特定的要求。公法法人也是民法上的人，它取得独立人格首先必须财产独立。财产是人格的保证，没有财产人格是无法存在的。我国传统上否定各级政府的公法法人地位，造成实践中的很多做法难以用物权法理来解释。一方面我们现行的很多规定总是试图否定各级政府的财产所有权，另一方面，各级政府享有财产所有权又是客观存在的事实。计划经济体制下如此，市场经济体制下更是如此。中央政府有所谓“央企”，地方政府也有所谓的国有企业，但实际上属于地方政府出资也由地方政府受益。承认各级政府财产所有权既是现实的需要，也是物权法理的要求。
第二，承认公法法人财产所有权有利于明确政府的责任。法人以其财产作为责任的保证。各级政府作为公法法人在参与民事法律关系时，其同样面临着承担各种各样的民事责任的问题。政府作为经济人在实现其利益或实现其目标时也会侵害其他民事主体的合法权益，而且有可能是最大的侵权者。承认各级政府财产所有权有利于明确责任的主体，便于确定各级政府所应承担的各种法律后果。如果仅仅承认中央政府的财产所有权，在诉讼角度便会造成很多烦累。
第三，承认公法法人财产所有权有利于提高政府服务的效能。公法法人能够更准确更及时地了解本地居民的需求，在公共产品或服务的供给上更能贴近本地的需要。公共产品根据不同的层次、不同的地域，有全国范围性质的公共产品，也有地域范围性质的公共产品。不同层次、不同地域公共产品的供给有必要由不同层次、不同地域的政府来实现，笼统地由全国或中央政府提供既不现实也不可能。我国是一个地域辽阔、民族众多、区域发展极不平衡，风俗习惯、文化传统多种多样的国家，不分层次、不分地域地讲公共产品的供给既不能有效提供民众所需，同时也不利于政治上的治理。
第四，承认公法法人财产所有权有利于调动各级地方政府的积极性。以前，我们将国有财产统一规定为国家所有（中央政府所有），各级地方政府不享有财产所有权。这样规定的后果是，各级地方政府除了伸手向中央政府要钱，“跑部钱进”外，由于不享有财产支配权，各级地方政府没有取得财产的积极性。因为，是否取得、取得多少都是中央的，与己无关，自己完全类似于一个打工仔，或像一个长工。这种取消地方各级政府财产所有权的制度建设在新中国成立至改革开放初期，曾经严重制约了地方各级政府的积极性。毛泽东时代实际上也曾经注意到这个问题，但限于时代的局限性没能很好地解决这一问题。改革开放后，放权让利、财政分权等一系列改革实际上承认了各级地方政府的财产所有权，如同农村大包干一样，财政包干以后，各级地方政府创造财富的积极性也得到了很大的提高，国民收入因而取得了显著的增长，这不能不说是财产所有权制度的贡献。
第五，承认公法法人财产所有权有利于规范政府的行为。承认公法法人的财产所有权并不意味着公法法人可以任意处置其财产，这需要对不同类型财产以及不同类型财产的使用目的等加以区别对待。对于公法法人的私有财产而言，公法法人完全享有民法上的处分权能；对于公法法人所享有的信托性质的财产，公法法人有一定的处分权，但使用收益受有限制。从公法法人财产所有权变动的角度来说，公法法人财产所有权的取得必须坚持取得依据法定、取得程序法定、取得标准法定等；公法法人财产所有权的消灭必须坚持严格的审批手续等。在公法法人财产所有权的维护方面，公法法人对于其管领或控制的财产负有不可推卸的责任或义务。
第四节 公有财产法制的类型化分析
在此，有必要指出的是，本书关于公法法人财产所有权问题的研究仅仅侧重于从物权的角度所进行的分析。财产广义上包括物权、债权、知识产权等，有鉴于本书讨论的局限，对于债权、知识产权等财产所有权的归属问题不再涉及。
国有财产，有的国家称为公产，有的国家称为公物。称公产者强调的是物的所有权归属，称公物者偏重于物的使用价值。[70]
依照大陆法系国家的公物理论，公物又称为“公产”，指的是，或者服务于行政活动（比如行政机关办公大楼、消防部门的消防设施），或者是行政主体支配下的直接服务于公共利益并供公众无须许可（比如街道、道路、广场）或根据特定的许可（比如学校、高等学府）使用的物品。[71]
无论是公产还是公物，只是研究视角不同，对象是一致的，即都是针对国有财产而言的。在此有必要指出的是，公产或公物皆属于行政法学上的概念，在传统民法理论中，物主要被区分为动产或不动产，没有公产的概念。
一 公产（公物）的类型化分析
公产基于不同的标准可以区分为不同的类型。
（一）动产公产与不动产公产
以公产的表现形式可分为动产公产与不动产公产。动产公产是指能够移动且移动不至损害其价值的公产，如公务车辆等；不动产公产是指性质上不能移动或虽可移动但移动会损害其价值的公产，如铁路、桥梁、办公用房等。在财产权形成过程中，土地成为国有是与土地的重要性联系在一起的。英国学者安德尔指出，土地是古代社会最重要的财产，而土地又是一种特殊的财产，其特殊性在于它的“可易见性”、“固定性”和“安全性”。[72]由于这三个特征，一方面，土地不能随人，亦不能被隐藏和变形，从而能够为政治权力和军事权力所支配；另一方面，政治统治者需要以土地作为其权力存在的基本条件，土地不仅提供了一个政治单位的领土范围，而且统治者要依赖对土地的占有而组织军队。[73]土地因而成为最为重要的不动产。这一点在计划经济时代并没有得到充分的重视，那时土地国有，舆论宣传也是地大物博，获得土地基本是无偿的，土地本身没有多少价值。但是，现在不同了，随着人口的增长，工业化、城镇化的发展等，土地越来越成为稀缺资源，土地作为不动产的价值也在不断提升。
（二）国有公产、集体公产与私有公产
以公产的所有权归属可分为国有公产、集体公产与私有公产。这种分类模式明显带有中国特色，现行《物权法》在财产的归属问题上采取的也是将其归纳为国家所有的财产、集体所有的财产以及个人所有的财产。上述分类所存在的最大的问题是国家或集体都是一个抽象的概念。而为了解决这一问题，《物权法》不得不在第45条第2款规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权。至于集体则不是法律意义上的概念。而且虽然《物权法》规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有；城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有，但实际情形是，现在所谓的集体财产几乎是名存实亡。与此形成鲜明对照的是国外在公产所有权的归属方面明显采取的是公法法人所有的标准。例如，法国将公产划分为国家公产、省级公产、市镇公产以及殖民地公产（殖民地公产在各殖民地独立后不复存在）；日本学者则以其国家财产法和地方自治法将公产分为国有财产和公有财产。
（三）自有公产与他有公产
以公产的归属与管理权是否一致可分为自有公产与他有公产。自有公产又称为公有公产，他有公产又称为私有公产。自有公产的管理权人同时为该公产的所有权人，他有公产则是指公产的管理权人并非所有权人。我国刑法上有将在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或运输中的私人财产以公共财产论的规定（《中华人民共和国刑法》第91条第3项）。此外，于行政征用情形下，私人财产处于行政机关使用控制下，应当以公产论，属于行政主体的他有公产。自有公产与他有公产的区别实际在于分析公产的实际使用状态。
（四）自然公产与人工公产
根据公产实体成立过程不同可将公产分为自然公产与人工公产。自然公产是指以其自然状态的原样即已具备供公用的实体物，例如，河川、海岸、湖泊等。人工公产则是指通过人力的加工，由行政主体提供公益目的使用的实体物，例如，道路、公园、桥梁等。自然公产与人工公产的区分实益在于其公共使用目的设定程序上有所不同。一般而言，自然公产的设定不需要特定的行为，只要其事实上处于供公共使用的状态即已构成公产，而人工公产则通常须有明确的表示行为，如举行通车典礼，发布公告、通知，剪彩等。例外的也可通过某些事实行为或默示行为等方式完成其设定行为。实践当中多流行明示的形式，尤以各种典礼、剪彩等为主要形式。
自然公产与人工公产的区分在实务当中更多地被区分为资源性财产与行政财产等。资源性财产即自然公产以其本来的存在状态供公众使用收益，行政财产则是通过人类加工所取得的财产。此外，实务当中，行政主体的财产还包括财政财产。与自然状态的资源性财产以及人工形成的行政财产（主要是不动产）不同的是，财政财产主要表现为现金、有价证券等动产形式。
（五）融通性公产与不融通性公产
以公产有无专属性可分为融通性公产和不融通性公产。凡公产得移转其所有权为私有的，是融通性公产。不融通性公产则不能为私人所有，如河川、湖泊、飞机战舰等。融通性公产与不融通性公产的区别实益在于流转上的限制或禁止。于融通性公产得为转让并实现收益，于不融通性公产不得转让。这里的转让指的是向私主体的转让。行政主体间的调配与此处的流转有着本质的区别，虽同样会引起物权的变动，但不属于此处所要讨论的流转。
（六）公务使用公产、公众用公产与投资用公产
根据公产用途的不同，公产被区分为公务使用公产、公众用公产以及投资用公产。所谓公务使用公产指的是专门供公法法人从事公务活动所使用的财产，如公务车辆的使用者只能是公务人员等。公务使用公产得排斥公众的使用，而为公法法人所单独使用。公众用公产是指由公法法人提供给公众使用的公产。公众用公产仍属于公法法人，但是使用上不得排斥公众的使用，其设立也主要是为了公众的使用，如各级机关的行政服务中心等。投资用公产是指由公法法人所享有的用于投资的财产。公法法人作为经济人虽不能如民法法人一样作为市场竞争主体，但作为市场竞争规则的制定者与执行者，为贯彻各项规则的具体落实，在利用政策手段的同时往往还需要利用一些经济手段干预市场。特别是在关系国计民生、国家安全与稳定的领域，公法法人仍有直接参与的必要，因而有投资用公产存在的必要。
公物是对国有财产的另一种界定，与公产只是视角不同，在类型的划分上与公产大致相同，其区分的标准也基本上是一致的，诸如动产公物与不动产公物；自有公物与他有公物；国有公物、公有公物、私有公物；自然公物与人工公物等的区分，在此不再一一类比了。
总之，在国有财产的分类及归属问题上，各国虽或有交叉，或有重叠，但基于各国用语及归属的规定不同有时很难采用统一的标准加以分析。有鉴于此，想要了解各国关于国有财产的具体分类及归属情形，还有待于对各国国有财产分类及归属情形进行具体分析。
在此，有必要指出的是，在我们看来，根据物权特定的法理，公产或公物实为行政法上或宪法意义上的概念。从物权法的角度上讲实质上仍属于行政主体的私产，只是各自研究的视角不同。在行政法或宪法等公法意义上国有财产被称为公产，而在民法领域里，国有财产实质为各级政府的私产。而其之所以被冠以公产的名义只不过在于强调其使用、收益与处分上所负担的公益职能。对民法而言，公产并没有法律上的意义而只有描述性的意义。
二 大陆法系
（一）法国国有财产的类型化分析
法国1957年《国家财产法》第2条规定：“国有财产中，由于本身性质或由于政府指定的用途而不能作为私有财产的属于公产。其他的财产属于私产。”
1.私产及其归属
法国《国家财产法》第2条所说的“私产”是指属于“公法法人的私产”，而不是指属于个人所有权的私有财产，也就是“属于公法法人所有但又不属于公产”的那些财产。这样的私产可以进入法律意义上的商业交易，（公法）法人对这些财产享有所有权，可以转让这些财产，可以用其设置利于个人的物权，个人也可以依时效取得这些财产。对于这一类财产，以下两点值得注意：一是要由行政法的规则来确定哪些公务员对这些财产行使管理权和处分权，按照什么样的条件行使管理权和处分权（《国家财产法典》2006年4月22日由《公法法人财产总法典》取代）；二是行政法的规则禁止无偿转让这类财产，禁止债权人对这些财产实施扣押，因为，法律上不存在可以对行政部门实施的“强制执行途径”。[74]
2.公产及其归属
在我国，有学者从公产的具体表现形式角度将公产划分为共用公产、公用公产及与公产接触的物体。其中道路、公园等供公众直接使用的公产为共用公产；为政府机关、文化馆所等公务使用的公产为公用公产；和公产接触的物体包括公路下层的底土和上层的高空、火车站的人行道等不可分割的补充物，以及公路两旁的里程碑、街灯等有益的附属物。[75]
这种分类方法就其标准而言谈不上科学，这主要反映在分类标准不统一上。另外，这种分类强调的是公产的使用而非所有，反映不出公产的所有权状况。因此，从公产所有的角度来说，这种分类不具意义。
另有学者依据公产的空间地理位置将法国的公产划分为海洋公产、河川湖泊公产、空中公产、地面公产等。其中海洋公产包括领海，以及和领海的位置及作用有关的各种自然物及人造物在内，不包括经济区和大陆架。河川湖泊公产包括：①政府指明可以通航或放排的河川、湖泊和运河；②上述河川、湖泊和运河，从政府列名的表上除名以后继续维持通航或放排时，由政府咨询最高行政法院后以命令规定为公产；③为了保证航行、农业、工业、居民用水以及防洪等目的，经政府指定作为公产的河川和湖泊。河川和湖泊不必全部作为公产，政府可以根据情况只以其中一部分作为公产。属于公产部分的河川如有支流，支流也是公产。公产的范围包括河底、湖底、满水时的河岸和堤岸。河中的水流不是公产，政府对于流水只有用益物权，没有所有权。公产河川内部的冲积地属于国家私产。通航河川的码头、港口、水闸等属于公产。关于空中公产的归属问题，法国的领空是否属于国家的公产，在法国学术界曾经有过不同意见。有人根据《法国民法典》第522条的规定“土地所有权包括该地上空和地下的所有权”，认为空间的所有权属于地面上的土地所有者。有人认为空间属于无主物，只受国家警察权的管辖。有人根据《法国民法典》第714条的规定“不属于任何人的物体其所有权属于大众”，认为空间是共有物。当前学术界的意见认为法国的领空属于国家的公产，只是空间公产的范围如何仍然没有确定。地面公产包括：①国有道路、省有道路、市镇道路（乡村小道除外）、道路的底土及其附属物，例如桥梁、人行道、排水系统、支墙、界碑、信号标志、广告牌、路灯、道旁树木等道路公产。②行政主体经营的铁路及其附属物，例如车站、桥梁、过道等。③供公众使用的墓地、菜市场、教堂、体育场、散步休息场所以及图书馆的藏书和文献、博物馆的展览品等。④除上面列举的公产中有一部分可供公务使用外，其他公产中供公务使用的公产甚多，不胜枚举。重要的有：要塞、军港、兵工厂、公立医院、公立屠宰场、通信设施等。[76]
无论是共用公产、公用公产还是海洋公产、河川湖泊公产等，从法国《国家财产法》的有关规定来看，上述公产似乎并非公法法人的财产。但是，有必要注意的是，根据法国公法法人财产所有权制度的演变，法国民法理论及法院的判例都已明确承认行政主体对公产的所有权。只是这种所有权性质上为私有所有权还是信托所有权并不是很清楚。依我们的见解，从可以转让以及个人可以时效取得行政主体的私产的角度判断，法国法上所谓的私产应指的是行政主体的私有动产，而不包括不动产，因为不动产是严格禁止转让的，且不适用时效取得制度。就法国法上所谓的公产而言，无论是共用公产、公用公产还是与公产接触的物体，以及地面公产，主要指的是不动产，对于上述不动产，理论与实务虽都承认行政主体享有所有权，但这种所有权在性质上不同于私有所有权，因为行政主体不能像私人那样随意处分其所有权，而处分权是所有权作为私权的核心要素，行政主体在这里所享有的所有权是受到公益限制的所有权，也即公众享有受益权，而行政主体享有的是有条件的处分权，因此，与海洋、湖泊公产等相同具有信托所有权的性质。至于空中公产则难以用民法物权理论加以解释，因为物权为对物的支配权，空间领域非为人类能够直接加以控制和支配，不属于民法上物权的范畴，因而也谈不上所有的问题。
关于公产或公物的分类，动产与不动产以及有形财产与无形财产是《法国民法典》对财产最基本和最重要的分类。此外，还有消耗物与非消耗物（《法国民法典》第587、1874条）及可替代物与不可替代物的划分。所谓消耗物，是指某些不经消灭不可使用的物，其消灭或为物理上的消灭（如食品），或为法律上的消灭（如金钱，其使用须以放弃对其物理上的占有为条件）；所谓非消耗物，是指某些虽经使用甚至重复使用而并不归于消灭的物（如土地）。在消耗物与非消耗物间还存在一种中间类型的物，即消费物。消费物不因初次使用而消灭，但它消灭的速度极快，如小汽车、家用电器等。消费物常因陈旧过时而被废弃。[77]
对于消耗物如货币而言，如果不承认公法法人对其获得的财政拨款、转移支付等享有所有权，则公法法人在利用（实际上等于处分）上述财产的情况下就属于无权处分，对于无权处分，公法法人负有返还的责任，这无论是在理论上还是在实践中都是很难解释的。消耗物是如此，消费物也是如此。至于非消耗物，如土地及建筑物等，公法法人享有的是受公益限制的所有权，公众有使用收益权，公法法人享有的是有条件的处分权，其性质类似于信托所有权。
而事实上，从财产性质的确定来看，对公产与私产间界限的划分是相当困难的。对此，法国的经济学家有许多论述。但仅就最基本的划分标准而言，其原则却又是简单的：当财产直接为公众使用或服务于公众时，其即为公产的一部分。
在法国，财产都是有主物。无主物的产生或基于物的属性（公有物），或基于某种事实状态（无主财产）。而就无主财产而言，在法国不存在无主不动产，这是因为，缺乏所有人的不动产依法应属于国家（《法国民法典》第713条）。此外，如果土地所有人为规避地产纳税而丢弃土地，该地产应属公共财产（《法国普通税法》第1401条）。
实际上，唯有动产才可以成为无主财产。动产成为无主财产有两种类型。
①某种财产从未发生过权利归属，但该财产可以产生所有权。例如，猎取的动物或钓到的鱼，这些在罗马法上被称为无主物的财产即无主财产不属于任何人，但可为任何人捕获。②某些财产虽曾有过所有人，但被原所有人丢弃，此即抛弃物，如今天常见的人们丢弃的垃圾。[78]
（二）德国国有财产的类型化分析及其归属
与法国不同，德国将国有财产界定为公物。按照德国法的规定，公物是指由行政机关为遂行行政目的而提供公用，并适用行政法规之物。公物有广义上公物与狭义上公物之分。广义上公物又被称为公产或官产，是指由国家或自治团体直接或间接供行政目的使用之物，包括财政财产（或收入财产）、行政财产（或公用物）、共用财产（或共用物）。狭义上公物仅指行政财产及共用财产，不包括财政财产。[79]
公用物与共用物通称为公共物，在所谓的公共物上存在特殊的公共所有权的学说，广为人们所接受。即使是那些服务于公共使用之途（如街道、道路、水路）或服务于真正的国家目的（如用于行政管理的建筑物、学校）的物，仍存在于公法团体（如国家、市镇）的民法所有权中。当然，在对该物公法规定范围内，这类所有权的民法内容要受到排挤。例如对某一街道的所有权，只能在通过行政行为而废除其作为街道的用途时（公法用途废除），才能转让给私人，以供其自由使用与处分。而公共物所有权人，也不得禁止——不同于《民法典》第903、905、1004条规定——因公共使用而产生的影响。对于公共物，除适用民法物权法外，还适用于行政法法律；而在有疑问且民法效力范围并未完全丧失时，在适用上以行政法规范为准。[80]
从德国法的上述规定来看，财政财产属于行政机关的私产，行政机关对其享有私有所有权，与私人所享有的所有权并无二致。但是，对于公用物与共用物即所谓的公共物，虽存在于公法团体的民法所有权当中，但从该所有权所受限制来看，行政机关享有的是使用、收益权归公众所有的信托所有权。行政机关虽得处分但必须于公用或共用用途废止后方可进行。在公共物公用或共用用途废止后虽得为行政机关的私产，但区别动产与不动产，于动产行政机关享有私有所有权，于不动产，行政机关享有的仍属于信托所有性质的所有权。如行政机关的办公大楼，在其公用用途废止后，行政机关并不能随意处分其所有权，而必须坚持公益的目的，其用途的变更或所有权的移转都要受到公众使用、收益目的的限制。
在德国有所谓的宪法上的所有权说，所谓宪法上的所有权指应享受《基本法》第14条，对所有权所提供保障的所有财产利益。该条所指所有权保障，经由联邦宪法法院，在可追溯至黑格尔氏法哲学学说基础上，所作的司法解释，已与个人人格自由理念紧密相连。所有权应保障基本权利承担者，在财产法范畴中，享有一个自由空间，以使其独立而负责人格，能得以形成与发展。个人必须拥有获得财产利益的可能性，对其财产利益，能单独地按自己的意愿进行使用，并予以处分。故而，赋予单个权利人此种权限权利，也就是宪法上的“所有权”。
属于宪法上所有权概念者，不仅为民法上的所有权，如同限制物权而仅含有受限制用益权能与变价权能的其他权利，亦包含于其中。宪法上的所有权，其客体也不仅仅是物，无形财产权、在不可把握客体上所成立的版权，也受《基本法》第14条保护。所有权保障，还包括对集合物、财团以及企业的保护。[81]
（三）意大利国有财产的类型化分析及其归属
《意大利民法典》将国有财产区分为两大类：一是可处分的国有财产；二是不可处分的国有财产。对可处分的国有财产的法律调整方法与私人财产并无二致，国家作为所有权人与私人所有权人具有平等的法律地位。不可处分的国有财产由公共财产以及其他不可处分的国有财产所组成，公共财产包括海岸、江河、公路、机场、文化历史遗产、公墓和市镇的集市等。其他不可处分的国有财产主要是指林木、矿藏、具有历史考古艺术等价值的物品、组成总统薪俸的财产、军事设施、公共机构的办公设施等。由于不可处分的国有财产具有公法因素，故其所有权在民法上是不完全的，且这种不完全性或者公法因素的含量与财产的公益性程度相关。[82]
从《意大利民法典》的具体规定来看，意大利国有财产的类型及归属情形大概如下。
1.国有财产
《意大利民法典》第822条（国有财产）第1项规定，海岸、湖边、湖岔、港湾、河川、溪流、湖沼以及依与此有关的法律规定为公的其他水域和国防用的工作物，属于国家，而且成为国有财产的一部分。同条第2项规定，其属于国家的场合，如道路、汽车公路、铁路、飞机场、水路、依与此有关的法律规范被认定有历史的、考古学的或者艺术价值的不动产、博物馆、美术馆、记录保存所、图书馆的搜集品以及依法律适用国有财产的固有规定的其他财物，同样为国有财产的一部分。第823条（国有财产的法律上的状态）第2项规定，作为国有财产的一部分的财物的保护属于行政官厅。行政官厅有或者依行政手段采取适当处置，或者依本法典所定利用关于维护所有权及占有的通常方法的权能。第932条（埋藏物）第3项规定，关于历史的、考古学的、古代人类学的、古代生物学的及关于有美术重要性的标的物的发现，遵照特别法的规定。第933条（海中的漂流物、海滨的植物及航空机的遗物）第1项规定，向海中抛弃的物、由海中向海岸冲来的物，以及沿着海岸生长的草木的权利，依特别法规定。同条第2项规定，关于航空机的发现及航空机的遗物，同样应依特别法的规定。第945条第1项规定，在河川或溪流的河床形成的岛屿及土地的结合，属于国有财产。
这里的国有财产从其归属的角度来看应属于中央行政官厅的财产。
2.国家、县及市镇村的固有财产
根据《意大利民法典》第826条（国家、县及市镇村的固有财产）第1项规定，属于国家、县及市镇村的财物而不属于前数条所示的财物的种类时，分别构成国家、各县及市镇村的固有财产。同条第2项规定，依与此有关的法律规范构成国有的森林、矿山、煤田及泥炭矿而其转让性已从基地的所有人剥夺时，由某人或以某种方法在地下发现的历史的、考古学的、古人类学的、古生物学的及在美术方面有重要性的物品，构成共和国领导人经费的财物，兵营，武器，军用飞机及战舰，为国家的不得转让的固有财产的一部分。同条第3项规定，政府机关事务所的建筑物与其备品一起，或供公共使用的其他财物，按其所属，为国家或分别为县及市镇村的不得转让的固有财产的一部分。第827条（无主不动产）规定，不为任何人所有的不动产，属于国家的固有财产。
根据《意大利民法典》第828条（固有财产的财物在法律上的状态）第1项规定，构成国家、县及市镇村的固有财产的财物，以没有关于此种财物的特别规定及另外的规定为限，适用本法典的规定。
3.县及市镇村的财产
《意大利民法典》第824条（适用国有财产规定的县及市镇村的财物）第1项规定，与第822条第2项所示的同种财物，其属于县或市镇村场合，适用国有财产的规定。同条第2项规定，市镇村的墓地及市场，适用与上述同一的规定。第826条（国家、县及市镇村的固有财产）第1项规定，属于国家、县及市镇村的财物而不属于前数条所示的财物的种类时，分别构成国家、各县及市镇村的固有财产。同条第3项规定，供政府机关办公事务所的建筑物与其备品一起，或供公共使用的其他财物，按其所属，为国家或分别为县及市镇村的不得转让的固有财产的一部分。
从意大利国有财产的规定来看，可处分的国有财产基本为动产，但专属于国家所有的动产，如具有特别历史考古价值的文物，或具有特定用途的动产如武器弹药等，以及其他禁止流通的动产如毒品等，属于国家所有或官厅所有，私人不能取得所有权。而不可处分的国有财产基本为不动产，对于不动产，无论是中央官厅还是县及市镇村等都必须维持其公用或共用的目的，其不可处分并非完全不能处分，而是其处分要受到公益目的的限制，实质上也属于信托所有的性质。
（四）日本国有财产的类型化分析及其归属
在日本，国有财产的界定交替使用公产与公物的概念。所谓公物是指由国家或公共团体基于公共目的而提供公众使用的有体物。[83]
日本有关公物的法律主要有两个：一个是《国家财产法》，另一个是《地方自治法》。公产被区分为行政财产和财政财产。[84]行政财产是指由国家或公共团体为公的目的所使用的财产，包括公用财产、公共使用财产、皇室用财产、企业用财产等。行政财产外的财产统称为财政财产（又称普通财产）。包括国有或公有的现金、有价证券等。在学理上，公物有最广义、广义与狭义的区分。最广义的公物概念包括行政财产与财政财产两大部分。广义的公物概念则仅限于行政财产。而狭义的公物概念仅指公共使用物。所谓公共使用物，是指作为行政主体的国家或者地方公共团体提供于公共使用的公物，比如道路、河川、海岸、公园、广场等。学界普遍采用的是广义上的公物概念。[85]
公物根据所有权主体的差异，分为国有公物、公有公物、私有公物；根据公物管理主体与所有权主体是否统一，分为自有公物与他有公物。[86]公物是自有公物，这是通常的理解。[87]
在日本，物除了直接提供用于公共行政的情形以外，还间接地被作为推行行政目的的手段而使用。例如，国家政府机关及地方公共团体机关的土地、建筑物、桌子，职员用的电脑、铅笔等物品即是这种情形。没有这些物，行政则无法推行，这是不言而喻的。[88]
从动产与不动产区分的角度来看，对于桌子、电脑、铅笔等类的公物宜承认国家政府机关及地方共同团体机关对这些物的私有所有权。因为，如果不承认其私有所有权，则国家政府机关或地方公共团体在消耗此类动产的过程中便存在无权处分的情形，而物又被实际消耗掉了，按照无权处分的规定，国家政府机关或公共团体应负返还原物或赔偿损失的责任，不利于国家政府机关或公共团体履行公共职能。对于财政财产，如现金、有价证券等，基于这种类型动产的特殊性，其以占有为所有权的表现形式，国家政府机关或公共团体当然享有私有所有权。而对于国家政府机关及地方共同团体机关所占用的土地、建筑物则不能简单地以私有所有权加以界定。无论是国家政府机关还是地方公共团体机关都不能随意处分其所占有的土地及建筑物等不动产，而必须受到公众使用、收益目的的限制，应以信托所有来解释。
从日本现行的法律规定看，在公物的归属问题上并不当然地否定私人的所有权。所有权属于私人的公物，即私有公物（他有公物）的存在，被视为公物管理法（《道路法》第4条，《河川法》第2条）及财产管理法（《国有财产法》第2条，《自治法》第238条第1款第4项）的前提。[89]
（五）前苏联及俄罗斯国有财产法制分析
1.前苏联国有财产归属的特征
（1）主体的统一性或唯一性。根据前苏联学者的解释，国家是全部国家财产统一的和唯一的所有人，也是每个单独客体的所有人，不管责成什么样的国家机关（联盟的、共和国的、地方的）来行使国家的权能，也不管一定的财产综合体固定给国营的企业、生产联合企业还是国家机关和其他组织，国家不与任何人分享所有权。国家财产依照某种根据可以从一个国家机关移交给另一个国家机关（例如，根据行政命令从一个部的管辖移交给另一个部管辖），或者从一个经济组织移交给另一个经济组织（例如依照供应合同），在所有权上并不发生任何变化：国家一如既往，始终是财产的所有人。
（2）客体的广泛性。根据前苏联法律的规定，任何财产都可以属于国家所有。因此，国家所有权的客体是多种多样的。
苏联《宪法》第11条规定，土地、矿藏、水流、森林为国家所专有的客体。此外，列入国家所有权的重要客体的，还有各种企业、生产联合企业和其他经济组织。企业、生产联合企业和其他经济组织，是国家所有权的复合客体，包括企业名称权、商标权、发明权等。苏联的国家档案是国家所有权的特殊客体，为数众多的历史文物——历史古迹所在地的建筑艺术作品、古城堡、革命文物、军事纪念物、古代遗物及其他[90]等——都属于苏联国家所有权的客体。
（3）权能的无限性。前苏联高度行政化的国家所有权性质决定了其所有权的权能也是多种多样的，除了民法上的占有、使用、收益、处分等权能外，各种各样的管理权能也是苏联国家所有权权能的重要特色。
2.俄联邦以来国有财产的分类及归属问题
在俄罗斯由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，传统民法理念得以回归，传统民法的所有权观念得以复兴。按照罗马法有关“公权”和“私权”的划分，《俄罗斯联邦民法典》将公民和法人规定为具有私权性质的所有权主体，将国家以及市政组织界定为具有公权性质的所有权主体。在国有财产所有权归属问题上，俄联邦、各加盟共和国、各自治州、各自治区、各民族区以及莫斯科市、圣彼得堡市等，都为国家所有权的主体。[91]
在土地这一重要自然资源所有权的归属问题上，俄联邦一改过去国家垄断的状况，承认土地的私有权以及建立于其上的他物权。土地所有权归属的上述重大变化是俄罗斯在总结过去几十年经验的基础上结合科学的物权法理得出的结论。实践证明，土地国家唯一或统一所有不仅未能实现土地资源的合理开发和利用，而且还造成了土地资源的大量闲置、浪费，甚至破坏。取消国家对土地资源的垄断，确认土地多元主体不仅有利于土地的开发和利用，而且对于保护土地、促进土地产权市场的形成、增进农民的积极性等都具有重要意义。实质上，我们国家现行物权法将农村土地使用权期限延长至30年（有些土地的使用期限甚至更长），在某种意义上虽未明确农民对土地的所有权，但这种长期使用权也有类似所有权的性质。
基于上述认识，俄联邦土地法规定，土地不仅可由联邦、各加盟共和国、各自治州、民族区所有，公民和法人亦可拥有对土地的所有权。正如对其他财产的所有权一样，上述主体对于土地同样具有使用、收益和处分的权利。当然，这种权利的行使是以不违背国家主权为前提的。[92]
作为一系列改革的成果，1993年12月12日通过的《俄罗斯联邦宪法》第8条2规定：“在俄罗斯联邦，私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制形式同等地得到承认和保护”；第9条2规定：“土地和其他自然资源可以属于私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制的形式。”1995年10月18日俄罗斯通过的《俄罗斯联邦水法》将俄罗斯联邦水体所有权形式分为水体国家所有权（其又包括水体联邦所有权、水体联邦主体所有权两种）、水体地方所有权和水体私人所有权。2001年10月25日《俄罗斯联邦土地法典》颁行，该法第1条规定：“将国家土地所有制划分为俄罗斯联邦所有制、俄罗斯联邦各主体所有制和市政组织所有制，根据这一原则，由联邦法律规定这种划分的法律基础和程序。”上述规定奠定了中央与地方分别所有的国家所有制的基本格局。当然，这里的所有制，指的是所有权。[93]
相应地，这些成果也为《俄罗斯联邦民法典》所继承，该法第214条规定，凡“不属于公民、法人或任何地方自治组织所有的土地和其他的自然资源，都为国有财产”。这里的国有包括俄联邦所有，俄联邦各主体所有，自治州、自治区等所有，实质为各公法法人所私有，只是这种私有带有信托所有的性质。各公法法人享有处分权，而公众则享有使用、收益权。
俄联邦和俄联邦各主体作为国有土地所有权的主体，有其身份上的特殊性，他们不仅是国有土地所有权的主体，同时也是国家主权的代表。俄联邦和俄联邦各主体的国家主权及于其境内的全部领土，而所有权仅及于构成联邦财产和联邦主体的那部分土地。俄联邦和联邦各主体在出售国有土地时，以国有土地所有权的主体出现，而在划分联邦“国有”和联邦主体“国有”土地时，则以主权者的身份出现。[94]
土地等自然资源的所有权归各公法法人所有，税收等财政财产也属于各公法法人所有。俄罗斯坚持在国家和地方事务上实行“辅助原则”，凡地方能办的事情都由地方处理，相应的费用也由地方承担，这些费用的来源也都是地方的税收。联邦不承担地方的债务，地方也不承担联邦的债务，各自财产相对独立。
（六）我国台湾地区财产的类型化分析及其归属
“公物”一语在台湾地区非实定法上的概念，只是学理上的用语。与日本学者的分类标准一样，在台湾，公物也被区分为最广义上的公物、广义上的公物以及狭义上的公物。在内容上，最广义上的公物包括财政财产、行政财产以及公共使用财产三类。财政财产又称收入财产，此种财产系指行政主体所有金钱物及其收益，用以作为行政费用或财源者，如公库现金、有价证券、“国有”山林土地及其他经济上可供公众利用天然力及可利用财产，如可供作建材的土石、泥沙等。在台湾，财政财产系行政主体的财产，其必须以本来具有经济交易价值为限，始得依“国有财产法”处分，若原属公共使用财产，即不得擅为变更，甚或处分。[95]行政财产系指行政主体为达行政目的，直接供各机关公用的物件，如办公厅舍、职务宿舍、各种办公用品、电脑设备、消防队设备等，又如各县市政府所设置垃圾焚化炉或所开发垃圾掩埋区，亦属行政财产。公共使用财产系指行政主体为遂行政目的，直接供诸一般市民使用有体物。公共使用财产又分为三种形态，一为一般使用公物，二为特别使用公物，三为营造物利用公物。形式上，与日本不同的是，在行政财产与财政财产外，加了一个公共使用财产，这在日本是被包括在行政财产内的。两者只是形式上不同，内容上没有本质的区别。
广义上的公物系指行政主体直接供行政目的之用，包括前述的行政财产与公共使用财产。此种公物不以所有权为区分标准，而以是否直接供行政用为标准。例如行政机关可能租用民间房舍以为办公厅舍，或县市政府可能无偿借用私人土地以开辟供公众使用公园，此时该公园亦属公有公共设施；甚或因公用地役关系所形成“既成巷道”亦属。
狭义上的公物系指行政机关遂行行政任务所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特别利用之公用财产。
行政财产系属行政机关内部使用物，其成立及运作系组织法的问题。一般公物法所称公物系指功能上供公众一般使用公物。供一般人民使用公物虽有公有与私有区别，但在公物法上，不问其民法上所有权归属。[96]
三 英美法系
在以自由市场经济为特征的英美法系国家的法律概念中不存在所谓的公产（或公物）。就自然资源的所有权而言，英美国家普遍适用的是公共信托理论。依据该理论，政府受托于国民党享有自然资源的所有权，而公众则有权对自然资源进行非排他性的使用收益。
根据美国各州的公共信托理论，公共信托资源，如河流、湖泊、公园、湿地等都是以信托的方式为了人们的利益而由州加以控制，州在法律上享有对信托资源的所有权，而人们则可以为航行、钓鱼、商业和娱乐等公共目的而使用这些资源。并且，在州不履行义务时，公众可以提起基于公共信托的诉讼。也就是说，州对信托资源的所有权是受到限制的，州不能为了私人利益（无论是政府的还是个人的）而处置这些财产。[97]
从上述有关公共信托理论的描述来看，政府享有资源性财产的所有权，只是这种所有权受两个限制：一个是不享有收益权；另外一个是其处分权受公共信托用途的限制。
对于行政性财产而言，供政府机关使用的电脑、桌椅、纸张、车辆等动产属于各公法法人私有所有权的范畴，而供政府机关使用的土地、房屋及其他建筑物等不动产则仍有适用信托所有的必要。对于上述不动产，联邦及州等的处分权需要受到信托契约的约束。
对于财政性财产而言，美国宪法和法律规定联邦及各州、各地方自治团体的财产皆属于其自身所有，联邦的财产与州及各地方自治团体的财产是分立的，各自有各自的收入渠道，各自有各自的支配权，不受联邦政府的干涉。
在英国，虽然大部分的财政收入归中央政府所有，但各地方政府的经费一经确定后亦归其所有，非依法律程序，中央政府不能收回其拨付。对于行政性财产，区分动产与不动产有适用私有所有权与信托所有权的不同。至于自然资源的所有权实行的则是公共信托所有权的规定。
四 我国国有财产的类型化分析
在我们国家的《民法》、《行政法》中并没有关于公产或公物的规定，相应地也不存在诸如资源性财产、行政财产、财政财产（收入财产）等的划分。现行《宪法》、《民法通则》以及大量的行政法规有关国有财产的规定也大都是从客体的角度采取了一一列举的方式确定具体财产的归属。这种立法模式实际上还是计划经济体制下国家统一所有的反映。
根据《物权法》的规定，下列财产属于国家所有：①矿藏、水流、海域（第46条）；②城市的土地以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地（第47条）；③森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源（法律规定属于集体所有的除外）（第48条）；④法律规定属于国家所有的野生动植物资源（第49条）；⑤无线电频谱资源（第50条）；⑥法律规定属于国家所有的文物（第51条）；⑦国防资产以及法律规定为国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施（第52条）。
《物权法》第41条是关于国家专有财产的规定。国家专有是指只能为国家所有而不能为任何其他人所拥有的财产。国家专有的财产包括但不限于以下各项：①国有土地；②海域；③水流；④矿产资源；⑤野生动物资源；⑥无线电频谱资源。
对于上述国有财产或国家专有财产的规定，实际上多是不清不楚的宣告，一旦作为权利界定的依据时，则多有冲突。以滩涂为例，如果滩涂属于土地，则按照《土地管理法》等的规定，滩涂所有权既可以属于国家，也可以属于农民集体；而如果将滩涂归属于海域，则滩涂的所有权只能属于国家，因为海域属于国家。[98]
《物权法》第五章是有关国家所有权和集体所有权、私人所有权的规定。从其编排体例上来看，该章第45条至第57条是有关国家所有权的规定，其中包括了国家机关、国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，以及国家对由国家出资的企业享有的出资人权益。按照此逻辑，国家机关对其直接支配的不动产和动产以及国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产均属于国家所有的范畴。国家机关与国家举办的事业单位以及国家出资的企业与国家间似乎更类似于委托管理的关系，国家机关、国家举办的事业单位以及国家出资的企业对其直接支配的不动产和动产并不享有所有权。但这又与此部分条文的表述存在矛盾。所有权是完全的支配权，用益物权、担保物权虽然也是支配权，但都不享有处分的权利。而根据上述条文的规定，国家机关、国家举办的事业单位有权依照法律和国务院的有关规定处分其直接支配的不动产和动产。此处的处分虽然要受法律或国务院有关规定的限制，在内容上其意思自治受到限制，但能否因此就否认国家机关、国家举办的事业单位不享有所有权，我们认为，这在法理上是说不通的。首先，民法法人在处分其所有权时同样要受到法律法规等的限制，而且不但要受相关法律法规的限制，诸如公序良俗、权利滥用禁止等亦对民法法人所有权的行使加以限制。其次，这里将国家机关、国家举办的事业单位对其占有的不动产和动产规定为直接支配。何为“直接”，又如何理解“支配”，学者认为，所谓“直接”系指：①物所有人得径行使用其物；②物权人在其支配领域内得依自己意思，无须他人意思或行为介入，即使权利发生效用，以获得权利内容利益；③物权人随时得依自己意思与行为支配其客体。所谓“支配”者，指依权利人意思，对物加以管领处理而言。此种管领或处理，不只是法律行为，且包括事实上的使用、处分等。所有人对所有物得为使用、收益、处分及排除他人干涉，即为对客体支配典型。[99]基于以上认识，机关法人对其直接支配的不动产和动产应当享有所有权。
在机关法人财产所有权中，有一种类型的动产，即我们称为公款的货币。货币与一般的物不同，货币所有权与占有合二为一，即货币的占有人即被认为是货币的所有人，占有人可行使货币权利。货币所以会出现这种情况，主要在于以下原因：①这是由货币的职能决定的。货币作为流通手段，它充当了商品交换的媒介。货币充当流通手段，起的是一般等价物的作用，注重的是它的流通性，在法律上和事实上不注重也不可能识别其个性，这样，就必须使货币的占有与所有权合一，以加强其流通性。否则，如果承认在货币占有外尚有法律上所有权的存在，则商品流通不可能顺利进行。当然在某些情况下，人们已经把货币特定化了，这时货币的所有权与占有就可以同时成立，但此时货币只有货币名。例如货币收藏者基于研究、爱好收藏的货币，注重的是某些特定货币的单独特征，在占有外当然可以有独立的所有权存在。再如，将货币包好封存，在这些情况下货币实已不能发挥其流通手段的职能。②这是交易上的需要。在商品流通过程中，货币不断地从买方手中转到卖方手中，不断地作为购买手段与各种商品调换位置，使商品离开流通领域进入消费领域，而它自己则始终作为购买手段在流通领域中发挥作用。这种货币流通是每日每时以千万计地发生的，如果货币的占有与所有权可以发生分离，那么，卖方（借贷方）在接受货币时，就得一一调查交付货币的人（占有人）是否享有所有权，否则难免遭受不测损害。这样，不仅给交易带来极大的不便，而且会危及交易的安全。
由于货币的所有权与占有合二为一，因此，货币占有的取得，即为货币所有权的取得；货币占有的丧失，即为货币所有权的丧失。由此可以得出结论，货币所有权一般没有追及的效力，也即除了一些特定的情形——如收藏家收藏的具有独特特征的货币、因人的行为或其他原因特定化的货币——货币所有人一般没有返还原物请求权（物权请求权），而只有请求返还等额货币的请求权（债权请求权）。
在货币占有人自行占有货币时，占有人即为所有人，而当其将货币交与他人占有，如借贷，货币所有权也当即发生转移，因此，货币原则上不能成立间接占有。这里还应当注意的是依占有辅助人占有的情况，例如职工、雇佣人员管领单位、雇主的货币。从法理上说，占有辅助人仅能持有，而不是占有，因此，他持有单位、雇主的货币时，单位、雇主仍是占有人，当然也就是所有人。但是，如果职工、雇佣人将单位、雇主的货币与自己的货币混在一起时，单位、雇主则丧失其货币的所有权，而只能享有同等数额货币的返还请求权。
除货币这一动产外，有价证券也是机关法人财产所有权的组成部分之一。有价证券使财产权利表示于证券上，权利人只要持有证券就可以行使权利。同时，由于权利与证券的结合，证券的让与即发生权利让与的效力。[100]
有学者认为，诸如政府官厅的建筑物、警车等行政财产，因为其与公共利益有关，为了保护公共利益的完整，其不得成为法律行为的客体。[101]这种观点究其实质，在于认为公法法人对于上述财产不享有处分权。在我们看来，公法法人对于上述财产，无论是动产还是不动产，并非不享有处分权，这种处分权虽然受到这样或那样的限制，但是并不能完全否定公法法人的处分权。实践当中，公法法人将其所有的上述不动产或动产用于交易的情形是存在的。就我们所了解的情况来看，近年来，相当多的政府法人在两房建设过程中，通过市场交易的形式将旧有办公大楼等不动产推向市场实现了价值转换，这实际上也证明各公法法人对其占有的不动产同样享有处分的权利。就某些禁止流通物如警车而言，虽然在其供公务使用期间不得转让、抵押等，但在废除其公务使用目的后其同样可以被交易或处分。昆明公车改革当中，相当数量的原公务使用车被通过拍卖的形式交易也是典型的例证。
本章小结
本章对我国曾经出现过的、到现在还有一定影响的国家财产理论进行了总结分析。这些观点主要有：私人所有说、国家所有说、全民所有说、权力机关所有说、中央政府所有说、机关法人所有说、公共所有权说、信托所有说、分级所有说以及公法法人财产所有权理论。上述国有财产所有权归属的观点从不同角度或不同侧面分析了国有财产所有权理论，虽然客观上也有丰富国有财产所有权理论的结果，但是其中不乏理论基点不可靠、论述过程以偏概全的观点。随着市场经济的不断发展以及物权科学法理的演进，我们都会认识到，关于国有财产所有权的理论必须要有根本的重新思考。众说纷纭，并不能说明理论上的繁荣。可以看到这些观点中，一些说法以自圆其说为目的，看到了别的观点的缺陷，但是自己也走不出旧理论的困境。
相比较而言，公法法人财产所有权理论较好地吸收了马克思主义关于国家作为虚幻共同体思想的合理内核，有机地结合了法人财产所有权理论、政府的经济人角色以及财政分权制度改革的成果等，历史地继承和科学发展了马克思主义唯物史观，是目前解析国有财产所有权理论比较成熟的工具。前苏联国家所有权理论与科学的民法理论相违背，应该摒弃。
从两大法系世界各国的实践情形来看，随着法人制度发展成熟而成为普遍采纳的法律制度，公法法人制度也逐渐成为民法上普遍承认的特别主体，公法法人财产所有权理论也正在被人们普遍而广泛地接受。公法法人财产所有权制度具有重要的理论意义及实践价值。公法法人财产权制度体现了国家共同体利益与公共利益的差异，体现了中央和地方各级政府利益的相对独立性。公法法人财产权制度体现了纵向财政分权的要求，对于权力制约具有重大意义。第一，承认公法法人财产所有权符合物权特定的要求。第二，承认公法法人财产所有权有利于明确政府的责任。第三，承认公法法人财产所有权有利于提高政府服务的效能，各级政府履行公共职能的需要离不开对财产的所有权。所有权高度集中的后果必然是监督管理难以及时到位，从而造成管理的低效率。第四，承认公法法人财产所有权有利于调动各级地方政府的积极性。第五，承认公法法人财产所有权有利于规范政府的行为。
[1] 《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2007年版，第170页。
[2] 对此请参见孙宪忠《物权法的基本范畴及主要制度反思》，《中国法学》1999年第5、6期。
[3] 法学教材编辑部《民法原理》编写组：《民法原理》，法律出版社1983年版，第149页。
[4] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第191页。
[5] 参见《苏联法律辞典》第一分册，法律出版社1957年版，第110—112页。
[6] 郭湛、谭清华：《公共利益：马克思唯物史观的解读》，《哲学研究》2008年第5期，第18页。
[7] 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第386页。
[8] 秦龙：《浅析马克思关于国家作为“虚幻共同体”的思想》，《政治学研究》2008年第1期，第14页。
[9] 郭湛、谭清华：《公共利益：马克思唯物史观的解读》，《哲学研究》2008年第5期，第19页。
[10] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第119页。
[11] 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第274页。
[12] [美]尼尔·布鲁斯：《公共财政与美国经济》，隋晓译，崔军校译，中国财政经济出版社2005年第2版，第164—165页。
[13] 于喜繁、丛娟：《所有制与经济体制悖论》，中央编译出版社2009年版，第118页。
[14] [美]Y.巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域、段毅才译，上海三联书店1997年版，第142页。
[15] [德]韦伯：《韦伯作品集Ⅳ——经济行动与社会团体》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第187页。
[16] 涂晓芳：《政府利益论——从转轨时期地方政府的视角》，北京航空航天大学出版社2008年版，第5页。
[17] 同上书，第5—6页。
[18] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第364—365页。
[19] 周志忍：《经济全球化挑战与政府观念》，《中国行政管理》2001年第1期，第13页。
[20] 涂晓芳：《政府利益论——从转轨时期地方政府的视角》，北京航空航天大学出版社2008年版，第143—144页。
[21] 同上书，第191页。
[22] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[23] 薄贵利：《中央与地方管理研究》，吉林大学出版社1991年版，第79页。
[24] 李松森：《中央与地方国有资产产权关系研究》，人民出版社2006年版，第189—190页。
[25] 刘绍贤主编：《欧美政治思想史》，浙江人民出版社1987年版，第317—318页。
[26] 刘剑文：《中央与地方财政分权法律问题研究》，人民出版社2009年版，第30页。
[27] 同上书，第33页。
[28] 任进：《比较地方政府与制度》，北京大学出版社2008年版，第230—231页。
[29] http://www.sina.com.cn，《新京报》2010年12月9日。
[30] ［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版。
[31] ［美］詹姆斯·M.布坎南：《财产是自由的保证》，载[美]查尔斯·K.罗利《财产权与民主的限度》，刘晓峰译，商务印书馆2007年版，第32页。
[32] ［美］詹姆斯·M.布坎南：《财产是自由的保证》，载[美]查尔斯·K.罗利《财产权与民主的限度》，刘晓峰译，商务印书馆2007年版，第43页。
[33] ［苏］格列巴诺夫：《苏联民法》上册，法律出版社1984年版，第318、307、327页。
[34] 鄢一美：《俄罗斯当代民法研究》，中国政法大学出版社2006年版，第26页。
[35] 孙宪忠：《怎样科学地看物权法》，载《争议与思考——物权法立法笔记》，中国人民大学出版社2006年版，第190页。
[36] 对此有兴趣者，请参见［罗马］查士丁尼《民法总则》中的“物法”部分。该书中文版见商务印书馆1997、2005年版。
[37] ［法］V.普鲁东：《公产论》，1833年。
[38] 《诗经·小雅·谷风什·北山》。
[39] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第238页。
[40] ［法］M.奥里乌：《公法和行政法纲要》，1914年法文本，第664—668页。王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第246页。
[41] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第246页。
[42] ［法］J.M.奥比、R.杜科扎德尔：《行政法》、《公有财产》，1983年法文版，第344页注5。
[43] ［法］J.M.奥比、R.杜科扎德尔：《行政法》、《公有财产》，1983年法文版，第344页；德洛巴德尔：《行政法论》（第二册），中国政法大学出版社1980年版，第146页；王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第246页。
[44] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第247页。
[45] 屈茂辉：《制定中国国有财产法的基本思路》，《湖南社会科学》2004年第1期，第74页。
[46] 哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，三联书店2003年版，第44页。
[47] 李凤章：《国家所有权的解构与重构》，《山东社会科学》2005年第3期，第95页。
[48] 徐国栋：《罗马法与现代意识形态》，北京大学出版社2008年版，第180页。
[49] 裴建国：《也谈我国国有资产所有权的主体》，《海南师院学报》1997年第3期，第97页。
[50] 佟柔：《中国民法》，法律出版社1990年版，第136页。
[51] 王利明：《论国家所有权主体的全民性问题》，《中南政法学院学报》1990年第4期，第18页。
[52] 朱涛、唐志容：《国家的物权法主体地位——从国家所有权性质探析》，《南京审计学院学报》2007年第4卷第1期，第71—72页。
[53] 佘志勤：《略论我国国家的法人资格及其特征》，《法律科学》1995年第1期，第75页。
[54] 李凤章：《国家所有权的解构与重构》，《山东社会科学》2005年第3期，第96页。
[55] 孙宪忠：《物权法立法涉及意识形态的争议评价》，载《争议与思考——物权法立法笔记》，中国人民大学出版社2006年版，第319—320页。
[56] 孙宪忠：《应该勇敢地推进物权法的制定工作》，载《争议与思考——物权法立法笔记》，中国人民大学出版社2006年版，第355页。
[57] 裴建国：《也谈我国国有资产所有权的主体》，《海南师院学报》1997年第3期，第98页。
[58] 舒圣祥：《国有财产：从“全民所有”到“政府所有”》，《就业时报》2007年3月29日第6版。
[59] [英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆2009年版，第302页。
[60] 裴建国：《也谈我国国有资产所有权的主体》，《海南师院学报》1997年第3期，第97—98页。
[61] 王继远：《我国机关法人财产立法保护初探》，《特区经济》2009年4月，第248页。
[62] 张建文：《转型时期的国家所有权问题研究：面向公共所有权的思考》，西南政法大学博士学位论文（2006年），第32页。张建文博士的这篇博士学位论文已经正式出版，读者可参阅其正式出版物。持同样观点的学者还有程淑娟、张力等，如程淑娟认为，国有财产无论从资源还是财产意义方面，都不是用来满足某个阶级或阶层的利益，而是用于满足全社会的需求。因此，我国全民所有制的经济基础已经决定了我国的国家所有权属于公共权利的性质。国家所有权和集体所有权即是我国的公共所有权（程淑娟：《论我国国家所有权的性质》，《法律科学》2009年第1期，第79页）。张力则从公共所有权制度存在的意义角度论述了公共所有权制度的合理性（参见张力《社会转型期俄罗斯的公共所有权制度——兼论公共所有权与私人所有权的制度关系》，《法律科学》2009年第2期，第127页）。另外，日本学者冈村司认为，所有权可分为个人所有权及公共所有权两种，公共所有权为国府县市町村等公法法人的所有权，公共所有权为国民所共有（参见[日]冈村司《民法与社会主义》，刘仁航、张铭慈等译，中国政法大学出版社2003年版，第18—19、32—33页）。
[63] 张树义：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2002年版，第55页。
[64] 张纯：《我国国家所有权形态：“公有”的法理探源》，《探索》2007年第11期，第103—104页。
[65] 胡吕银、谢红：《公有制实现的理论与制度探寻》，《扬州大学学报》（人文社会科学版）2008年第3期，第31页。
[66] 史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第153—154页。
[67] 孙宪忠：《物权法立法尚未解决的十六个问题》，载《争议与思考——物权法立法笔记》，中国人民大学出版社2006年版，第238、241页。
[68] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第631页。
[69] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第174页。
[70] 参见[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔《行政法》（第二卷），商务印书馆2002年版，第455页。
[71] 肖泽晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版，第8页。
[72] [英]安德尔·里佛：《论财产》，麦克米兰教育有限公司1986年版，第81页。
[73] 王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社1991年版，第45页。
[74] [法]弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒尔：《法国财产法》，罗结珍译，中国法制出版社2008年版，第666页。
[75] 黄军、李琛：《国家所有权的分类立法分析》，《探索与争鸣》2005年第5期，第106页。
[76] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第244页。
[77] 尹田：《法国物权法》，法律出版社2009年版，第94—95页。
[78] 尹田：《法国物权法》，法律出版社2009年版，第102—103页。
[79] 涂怀莹：《行政法原理》，台湾五南图书出版公司1987年版，第459—460页；陈新民：《行政法学总论》，台北三民书局1997年版，第335页；陈敏：《行政法总论》，台湾三民书局1998年版，第840页。
[80] [德]鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》（上册），张双根译，法律出版社2004年版，第14页。
[81] 同上书，第518页。
[82] 黄军、李琛：《国家所有权的分类立法分析》，《探索与争鸣》2005年第5期，第106—107页。
[83] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第742页。
[84] 财政财产又被称为普通财产。参见[日]和田英夫《现代行政法》，倪建民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第157页。
[85] 朱维究、王成栋：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第206页，另可参见[日]和田英夫《现代行政法》，倪建民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第157页；黄军、李琛《国家所有权的分类立法分析》，《探索与争鸣》2005年第5期，第107页。
[86] [日]和田英夫：《现代行政法》，倪建民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第157—158页；［日］盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第247页。
[87] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第250页。
[88] 同上书，第235页。
[89] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第250页。
[90] ［苏］В.П.格里巴诺夫、C.M.科尔涅耶夫：《苏联民法》上册，中国社会科学院法学研究所民法经济法研究室译，法律出版社1984年版，第317—322页。
[91] 鄢一美：《俄罗斯当代民法研究》，中国政法大学出版社2006年版，第253页。
[92] 鄢一美：《俄罗斯当代民法研究》，中国政法大学出版社2006年版，第255—256页。
[93] 常健、饶常林：《当代俄罗斯国家所有制：法律形成与特点评析》，《首都师范大学学报》（社会科学版）2009年第4期，第69页。
[94] 鄢一美：《俄罗斯当代民法研究》，中国政法大学出版社2006年版，第331页。
[95] 参见李惠宗《公物法》，载翁岳生《行政法》，中国法制出版社2009年版，第423页。
[96] 林锡尧：《行政法要义》，法务通讯杂志社1998年增修版,第503页。
[97] 肖泽晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版，第75页。
[98] 陈甦、丁慧：《试论海滩在法律上的性质》，转引自李永军《海域使用权研究》，中国政法大学出版社2006年版，第9页。
[99] 谢在全：《民法物权论》上册，中国政法大学出版社1999年版，第15—16页。
[100] 钱明星：《物权法原理》，北京大学出版社1994年版，第234—237页。
[101] 梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2000年版，第218—219页。