第一章 公法法人
本书“序言”提出公法法人所有权理论，因此首先应该阐述什么是公法法人。公法法人，也称公法人，它是民法上法人制度的一种特殊的类型。
大体而言，法人与自然人不同，自然人的存在不依赖于法律，是自然规律作用的结果。而民法上法人的存在则系法律的拟制，为法律拟制人，故称为法人（Juristic person，Juridical person）。法律有公法与私法之分，而私法主要是民法；所以依据公法而成立的法人称为公法法人，依据民法而成立的法人称为民法法人。这种分类方法为大陆法系各国所普遍采纳，只是这一分类的意义、方法及其存在价值长期以来仍有争议。如有学者认为，“严格来说，民法法人是最纯粹的民法上的法人。公法法人得为法人，应指其涉及民法领域时的主体性一面，而不指其行使公权力的一面”[1]。另有学者指出，法人的人格仅限于市民社会的生活而不及于政治国家的生活，所谓的“公法法人”只有在参与民事法律关系时才称为法人，而在公法领域，它们就不是以法人身份出现了。[2]也有学者认为，公法法人也会参与涉及民事交易的法律行为，尤其是随着社会的发展、国家赔偿责任的明确，在国家执行公务并承担经济责任成为现代行政的基本要求时，承认公共部门的民法法人身份已经成为一种必然趋势。[3]
一般认为，公法法人在涉足民法领域时同样必须遵循法人的一般规则，与民法上的法人一样享有相应的民事权利能力和民事行为能力，并须按照民法的规则承担相应的民事责任，即具有民法上的主体资格。法人制度作为商品经济的产物，其主要功能在于明确交易中的财产责任，在公法法人参与民事法律关系时，其只能享有与其他民事主体平等的法律地位，否则就不应该是民法调整的对象。比如，公共权力机关参与政治生活时，就无法表现出其民事主体的各种特征，其政治活动属于公法调整的范畴。公法法人的存在意义也只是在其参与民事法律关系时才被纳入民法的视野，在其从事公权力行为时则不属于民法规制的范围，因而也谈不上法人的身份问题。
与大陆法系国家相比，英美法系国家虽无明确的公民法的划分，但这并不妨碍英美法系国家相应的公法法人制度构建。相反，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，其立法都在借鉴公法法人制度以规范政府行为、明确政府责任，改革政府运作模式的做法已成为当今世界行政改革的发展趋向。在英美法系国家，有关公法法人的制度建设甚至比大陆法系国家更为彻底。随着两大法系市场规则的逐步融合，顺应市场经济体制建设的需要，借鉴西方国家公法法人制度建设方面的先进经验以完善我国的公法法人制度是一条有益的途径。
第一节 概述
一 历史考察
（一）古罗马时期的公法法人制度
公法法人主体制度的起源可以追溯到罗马法。罗马法较早提出了公法与私法的划分，但由于那时政治国家与市民社会的分离还不明显，对于公法与私法相互区分的客观基础还缺乏深入细致的分析，因此，早期罗马法既无法人之名亦无法人之实，更谈不上公法法人与民法法人的划分问题。
法人这一制度的真正形成应该是在罗马帝制时代。帝制时代，罗马团体大概有六种：公团体、宗教团体、慈善团体、商业团体及实业团体、政治党会、共同利益组合。其中，公团体就是国家组织，如政府以及城镇类，为一种政治团体。它们与私团体的不同处在于掌握政权。在罗马法上，宗教团体多为国家所创设，以维持国教为目的，属于官厅组织。慈善团体也盛行于帝制时代，性质上属宗教组合的一种，受国家的保护，因而称为准公团体。[4]至于商业团体及实业团体则为私人团体的典型形式，公共利益组合大致可归入私团体的范畴。由此，罗马团体总体上来说可以分为两类，即公团体与私团体。公团体类似于公法法人，私团体则具有现代民法法人的某些特征。上述团体划分的标准在于其是否掌握公权，凡是掌握公权的团体即被归入公法法人，相反则被归入民法法人的范畴。
根据构成基础的不同，罗马法上的团体可分为社团与财团两类。社团是以自然人的集合为基础而成立的民事主体，其以共同利益为目的，能够独立享有民事权利、承担民事义务。包括：①国家。国家是全体人民的集合体，被承认为具有独立的人格。②地方政府。指国家管辖范围内的行政区域或自治团体，如行省、市、自治市、殖民地等。地方政府被视为法人始于共和国末年。③商业或实业社团。这有点类似于现代意义上的公司。罗马地处地中海，航运发达，以船舶为载体而成立的货物运输团体逐步具有了现代意义上的公司的雏形。④政治社团。在罗马国家以及地方政府以外，还存在一些以公共利益为目的的政治性团体。共和国末期，政党纷起，各种政治团体、结社等也都得到法律的认可。
财团与社团相对而言，是以财产为基础而成立的民事主体，得以其财产享有权利和承担义务。与社团不同，财团是先有财产的存在，社团是先有人的存在。财团主要有：①寺院。人类社会早期大抵相同，基本上都是神法社会，特别是在愈蒙昧、愈原始的情况下，神灵对于人类社会的存在起着很大的影响作用。罗马社会也是如此，由此造成寺院林立，信众很多，使得其经常得以集聚钱财。②慈善团体。帝政初年，为救济贫困孤儿，皇帝设立财团，费用由国家负担，享有人格，为罗马最初的财团法人。公元5世纪以后，凡以慈善事业为目的而捐助的财产均被认为具有人格，可以获得权利能力并承担相应的义务。③待继承的遗产。为保护继承人的利益，避免遗产被作为无主物而被他人据为己有，罗马法学家从实际需要出发，将待继承的遗产视为死者的代表，使其承担权利和义务，成为一种虚拟的主体。[5]
从那时起，法律上就有了公法法人和民法法人相互区分的制度雏形。法人依其设立依据不同分为公法法人和民法法人，民法法人依其构成基础不同又可分为社团法人和财团法人。将国家、地方政府以及政治社团等归入社团的范畴实质上也即承认了上述主体的民法法人地位。而将上述主体与商业或实业团体并列表明上述主体同样可以作为民法上的法人，与民法法人一样可以从事民事法律行为，并承担相应的民事法律后果。
当然，对于罗马法上是否存在公法法人，学者的见解在今天仍然存在较大分歧。有的认为，罗马法原则上只承认公法法人。罗马法上的团体观念，不存在于民法，而存在于公法。于公法，罗马国家为权利主体，但国家并非民法上的Person。[6]也有学者认为，国家为主权所有者，超越任何团体及个人。故在古代罗马法中，以国家为法人者，盖未有也。[7]
在此，有必要指出的是，虽然罗马时代市民社会与政治国家的分裂还不明显，公民法的划分还不明朗，在当时的历史条件下还不可能对法人制度作出全面的阐述，但罗马法从客观需要出发，已经提出了抽象人格的理论，适应了社会经济发展的需要。在此基础上，各团体因其功能与使命不同，有些团体以私益为目的，有些团体则专门从事社会公共事务，这种功能与使命上的区分造成两种团体在构建依据与行动规则上都存在明显的差异，由此形成两种不同性质的法人分类体系，为后世公民法法人的分立提供了理论与实践依据。
（二）实证法学兴起与公法法人制度变迁
16世纪时经验主义哲学兴起，并对传统自然理性提出了强烈的挑战，由此引起了法学思维的方法由理性主义向实证主义的转变。经验主义哲学认为超出经验的本体论问题应当取消，而科学的使命就是发现经验世界中的规律。
在此基础上，受牛顿力学影响的理性法学逐渐兴起，它试图将法学从习惯法中解脱出来，使其走上法律科学化的道路。因为理性法学讲求法律概念的科学性和准确性，并且以概念的统一性和差异性作为法律分析的基本手段，因此后世也称为概念法学。[8]概念法学借鉴经验归纳的逻辑方法，力图从人类个体行为中发现带有一般性的规律，并将其运用于法律规范中。其具体方法是，先将具有关联性的事物统一为一个整体并冠以抽象的法律术语，由此归纳出了“人格”、“能力”以及“行为”等一系列概念；而后根据结构的观念将这些法律术语整合为一个统一的系统。在概念法学的上述实证分析方法的作用下，公法学中首先引入了法人概念，并由此催生了国家法人说，开创了公法上的主体概念以及以此为核心的公法体系。
这其中，德国学者戈勃最早提出国家法人的概念。根据黑格尔等人所创设的国家抽象法人格，戈勃从法人制度的角度出发，第一次将国家从法人的角度进行了分析，明确了国家这一人格在法学上的意义，从而创立了国家法人的概念。
在概念法学后，德国学者基尔克立足于现实主义立场，通过对德意志民族生活状况的现实考察，提出了社会法理念。根据其社会法的思想，基尔克得出了团体人格客观存在的社会现实，肯定了自治性团体如乡镇、市等的法律地位，并将其统称为公法法人。
19世纪后，随着政治、经济、科学、文化等的发展，国家的职能已经不再局限于公共权力的行使，对政府大量的非权力性公务行为进行规范、调整成为其职能发展的新方向。伴随着这种变迁，一种新的公务概念正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。[9]
在这一背景下，大量以履行公共服务职能为目的的组织应运而生，这些组织与传统的以层级隶属关系为特征的官僚机构不同，它们具有一定的意志自主性，基于公务分权学说而具有相应的公法法人资格。19世纪末，《德国民法典》在塑造民法法人概念的同时，明确了公法法人的身份（《德国民法典》第31条和第42条第2款规定民法典适用于公法法人，第89条将公法法人分为公法社团法人、基金会、公法设施）。[10]
（三）当代公法法人制度发展概况
进入21世纪后，随着各国民众对公共产品或服务需求的日益增加，政府面临着前所未有的压力与挑战。为满足公众的需要，政府规模不断扩张，但扩张后政府的效率非但未能提高，反而造成财政负担的加重以及财政状况的恶化，致使政权存在的合法性及正当性遭到质疑与挑战，迫使各国政府转变政府职能谋求出路，由此加快了政府改革的步伐。
秉承大陆法系的我国台湾地区1994年实施了“省县自治法”及“直辖市自治法”，1997年实行“精省改革”并于1999年修改前述二“法”。根据上述法律的规定，“直辖市、县市、乡镇市”具有法律所赋予的公法法人地位。上述地方自治团体与当局间系立于分立的关系，“中央”仅于“宪法”及“法律”授权的范围内，始能对地方自治团体行使监督权。[11]
在日本，为因应政府职能转变的需要，国家和公共团体行政主体被赋予法人的资格（《日本地方自治法》第2条第1款）。按照日本学者的解释，所谓公共团体，是指在国家下并由国家赋予其存在目的的法人。具体可分为地方公共团体、公共组合、独立行政法人和特殊法人等类型。[12]其中，独立行政法人是比较典型的公法法人类型，又可分为独立行政法人与特别独立行政法人。
在大陆法系国家中，有必要提一下前苏联法学在当代的巨大变化。曾经很长一段时间，前苏联学者不承认公法与私法的划分，并且认为在经济计划的实施过程中区分公法法人和民法法人，从民事法律后果来看，并无任何实际意义。但是，值得注意的是，与1922年和1964年的《苏俄民法典》相比不同的是，现行《俄联邦新民法典》将俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织也列为由民法调整的主体，这是俄罗斯第一次以法典的形式确定公法法人在民事法律关系中的地位。根据现行《俄罗斯新民法典》的规定，现代俄罗斯民法中的“国家”概念已不再是不可分的统一和唯一的概念，而是不同级别多种主体的综合体。从俄现行民法典的规定来看，国家机关、地方自治机关以及法人不仅可以相关的公法组织的名义参加民事法律关系，还可以自己的名义独立参加民事法律关系，区别它们行为的标准是其所代表的是公法组织的行为还是自己的行为，这些行为是以谁的名义并是否在法律文件（公法文件）规定或在所代表的相应公法组织的授权的权限范围内。[13]
俄罗斯现行民法典的上述规定表明，国家机关也好，地方自治机关也好，不仅可以以公法法人的名义参与民事法律关系，而且可以以民法法人的名义参与民事法律关系。而无论是以公法法人身份参与民事法律关系，还是以民法法人身份参与民事法律关系，都必须遵循民法的规定，只是在权利能力与行为能力方面因相关文件或授权范围的限制有所不同，而法人的权利能力或行为能力本来就是各不相同的。这种不同并不影响其以平等的主体身份参与民事法律关系、享有民事权利和承担民事义务。
与大陆法系各国旨在通过公法法人制度提升政府效能的改革相呼应，英美法系国家近年来也在大力推行政府公务民营化的改革，其中公法法人制度的推行是其主要方面。在新右派政府改革理念的主导下，欧美国家在建构政府组织时，渐渐发展出所谓的“半自治政府组织”（Quasi-autonomous nongovernmental organization）或“公私混合型组织”。[14]这种组织形态大部分的预算仍来自政府的补助，但不再像一般行政机关那样受到严格的层级限制，而是具有相当程度的独立性，并被赋予相应的主体资格。如在英国，为避免官僚习气、僵化的行政程序、权力过于集中等，英国公法法人制度的改革涉及几乎公共事务的各个方面，除各级政府实行公法法人运作模式外，还包括诸如工商企业公法法人、行政事务公法法人、实施管制的公法法人、咨询及和解性质的公法法人等运作模式。[15]在美国，除联邦与州为公法法人外，在地方政府层面有公法法人地方政府与准公法法人地方政府的区分。此外，根据美国法律的规定，行政机构可以采取公司组织形式，即所谓的政府公司。政府公司是一个法人，享有法人的各种权利。[16]
二 公法法人与相关概念辨析
为了准确、全面地把握公法法人制度，这里有必要对各国公法法人制度建设方面的诸多不同用语进行简要的对比分析。
（一）公法法人与民法法人
公法法人与民法法人相对而立，两者的区别主要表现在：①设立依据不同。公法法人以宪法、行政法、组织法等为依据，一般需立法机关的批准或上级机关的同意方能成立；民法法人多以准则主义为原则，基本上实行意思自治。②运作目的不同。公法法人以公益为使命，其目的由国家授予，并由法律明确规定，一般情况下非依法律程序不得任意变更；民法法人以利润最大化为目标，追求的是自己的私益。其运作目的根据意思自治原则确定。③资金来源不同。公法法人的初始资金一般来源于财政的拨款，后通过税收、征收、没收、罚款、使用费收入等方式取得财产；民法法人的初始财产来源于股东的出资，之后则主要依赖于公司的盈利。④组织机构不同。民法法人根据民商法的规定设立，股东会或股东大会为法人的权力机关，董事会为法人的执行机关，监事会为法人的监督机关，其主要负责人分别由股东大会或股东会、董事会、监事会等依法指定或确立。公法法人与民法法人不同，根据其成立依据不同，组织机构也各不相同，或由上级任命，或由选举产生。但是，政府公司类的公法法人则应当按照民法的机构运作模式来构造。⑤权利能力不同。公法法人享有公权力，履行公义务。这是民法法人所不具有的权利能力。当然，在公法法人从事民事活动时，公法法人与民法法人的权利义务是对等的。⑥解散根据不同。公法法人不具有民法法人所具有的自我解散的自由，公法法人若无存在必要时，其解散需符合设立时的准据法的规定。民法法人的解散可分为强制解散与自行解散两种情形。民法法人可以自行规定解散的事由，可以约定其自身存在的期限等，于约定情形出现时可自行解散。
公法法人与民法法人虽有上述不同，但两者在逻辑上作为法人这一上位概念的两个分支，理论上必须遵循法人制度的一般规定。就形式上而言，两者都有自己的名称、组织机构和场所，都具有自己独立的财产或经费；就实质上而言，两者都能够以自己的名义起诉、应诉，都能够独立承担民事责任。二者都具有民法上的主体资格，享有相应的民事权利能力和民事行为能力。
（二）公法法人作为民事主体
公法法人可以参与民事生活，成为民事主体。因此民法典规定公法法人的主体资格，其实只是其民法上的主体资格，而不是其公法上的资格。这一方面的典型规定，是《德国民法典》第31、42、89条规定了公法法人制度。
按照我国学者的通常解释，公法法人是指依据公法，如宪法、行政法、组织法等设立的以公益为目的的具有政权职能性质的组织，其范围类似于德国民法上的公法社团，反映在我国《民法通则》上即机关法人、事业单位法人、社会团体法人等。必须明确的是，我国《民法通则》规定的这些公法法人，其实是从民法的角度对其主体资格的规定，因此对这些公法法人不可以仅仅从公法根据的角度加以理解。同时要明确的是，我国的公法法人制度与其他国家的公法法人制度不同。仅从机关法人的角度来看，在我们国家，各级国家行政机关是否具有公法法人的地位分歧很大。总的来说，我国行政法学界的很多著述认为除国家、各民族自治区域、各特别行政区等具有公法法人的身份以外，其他各级国家行政机关的公法法人地位是不成立的，这可能主要是基于我国中央集权的行政架构以及科层管理体制所得出的结论。这些结论的作出，没有考虑到我国公法法人甚至国家也要参与民法活动，因此也要享有民法权利、承担民法义务和责任这些基础性的问题，在法学上不足以采认。
但在民法学界，基于中央与地方财政分权的现实等客观存在的因素，各级国家行政机关具有公法法人的地位。同时，有必要注意的是，与世界上其他国家的公法法人制度相比较，我国的公法法人范围要宽泛得多，因为它不但包括具有科层组织性质的各级国家机关，而且也包括不具有科层性质的其他从事公共服务行业的组织。
（三）公务法人
公务法人是法国法的用语，其设立源于行政分权。17世纪时，英国思想家洛克第一次比较系统地论述了分权理论。他认为，一个国家具有三种权力：立法权、行政权和对外权。为了防止权力的过分集中而违反社会或政府的目的，洛克主张这三种权力必须分开，由不同的机构和人员掌握，以实现互相制衡。[17]与洛克不同的是，孟德斯鸠将国家的权力分为立法权、行政权和裁判权三种。1748年，在其所著的《论法的精神》一书中，孟德斯鸠系统地阐述了“裁判权”的概念，并由此确立了立法、执行和司法三个部门的划分。在洛克和孟德斯鸠等人的基础上，卢梭进一步对权力分立理论进行了阐述，并确立了现代社会立法、行政与司法三权分立的学说。
在国家权力横向划分的同时，纵向分权也在同时进行。以行政权为例，在实行联邦制的国家中，中央与地方的行政权互相独立；而在单一制国家里，地方的行政权限则来源于中央政府的授予。与此同时，分权与政府职能的划分也在同步进行。一方面一些公共产品或服务的供应仍须由政府承担，政府仍须履行这些产品或服务的供应职能；另一方面，对于适宜由其他公共机构承担的公共产品或服务的供应，逐渐转向由相应的公共机构负担，以减轻政府的压力。这种不以地域而以某项公共事务或公共服务为基础的公共机构，即法国法上所谓的“公务法人”。[18]
从公务法人产生的过程及其职能界定来看，公务法人是指在国家与地方行政机关以外的，享有独立地位并承担公共事务职能的法人。
（四）行政法人
行政法人的概念为日本与我国台湾地区所采用。根据日本《独立行政法人通则法》的规定，所谓独立行政法人，指的是政府对于那些已无必要由行政部门直接管理，但又不能完全交由民间机构实施的公共事业，在以立法方式将其目的、任务和业务范围做出明确界定后，授予承担这些事务或事业的公共组织以独立的法人资格，使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权。《日本地方自治法》第2条第1款规定，国家和公共团体行政主体都是法人。所谓公共团体，是指在国家之下并由国家赋予其存在目的的法人，分为地方公共团体、公共组合、独立行政法人和特殊法人等类型。[19]而具有行政主体性的法人，包括独立行政法人、国立大学法人、政府关系特殊法人、公共组合、地方性公社和独立地方行政法人共六种。此外，还存在两种性质存在争议的法人，即认可法人和指定法人。[20]
根据上述法律的规定，在日本，具有行政主体地位的公法法人包括中央政府、都、道、府、县、市、町、村等，除中央政府外，各地方自治团体同时具有公法法人和行政主体双重身份，公法法人与行政主体具有很大的重合性。
台湾地区的公法法人制度受日本影响比较大，根据学者的归纳，台湾地区公法法人具有如下特征：独立的法律人格；自治事项；自主组织/人事/财务决定权（但不得违反成立该公法法人法律规定，而此类法律具有合理性/合宪性）；母体机关只享有依法律所赋予的监督权；公法法人享有诉讼权。[21]此外，与日本相类似，台湾地区颁布了“省县自治法”等相关“法律”明确了地方公共团体同时既是公法法人，又具有行政主体的身份。
基于上述规定，在日本以及我国台湾地区，各级政府的公法法人地位是存在的。
（五）公法法人与行政主体
公法法人概念在历史上常常是行政主体的代名词。[22]法国的行政主体与公法法人基本上是等同的。但是，有必要注意的是，从前面关于法国公务法人产生的过程与职能角度来看，公务法人与行政主体仍有较大的差别，公务法人虽得为行政主体，但公务法人的行政主体地位与机关法人的行政主体地位是不同的。前者基于授权，而后者本身即具有行政职权。
在德国，除各级行政机关具有公法法人的地位以外，德国行政法学上承认个体在其权利义务范围内，亦得为行政主体。
前述日本以及我国台湾地区，各级政府的公法法人地位是存在的，公法法人与行政主体的身份具有较大的重合性。
在我们国家，行政主体包括行政机关和法律法规授权组织。作为法律上的人，行政主体如行政机关属于公法法人的一种，即《民法通则》所规定的机关法人。至于法律法规授权组织，如《民法通则》上所规定的事业单位法人以及社会团体法人均可归类为公法法人。只是区别不同情形，有些事业单位法人、社会团体法人实质上属于民法法人的范畴，或者正在向民法法人转变。
第二节 主要国家及地区的相关制度
一 大陆法系
（一）德国的公法法人制度
德国最先将国家解释为公法法人，19世纪中叶以后，随着其他公法法人的发展，公法法人被区分为三种具体类型：公法社团、公营造物和公法财团。其共性是：①具有法人地位，可以以自己的名义起诉和应诉。②为国家通过高权行为所创造。不存在根据事务自然性质和私人自由意思成立的公法法人。③承担或履行公共职能。
1.公法社团
公法社团是由成员组成的且其存在不受成员变化影响的公法法人。[23]具体可以分为以下几种类型。
（1）属地性（或称地域性）公法社团。主要指国家和地方自治团体。国家为以全体国民为成员的社团法人。地方自治团体以乡镇最为典型。
（2）属物性公法社团。指的是基于人们对某一不动产的所有权或某种产业的所有权或经营权而组成的社团法人，如工业总会、商业总会等。
（3）属人性公法社团（或身份性公法社团）。它是成员按照一定身份组成的公法社团，如律师协会、医师协会等。
（4）联合性公法社团。指的是以公法法人为社员所组成的社团，如乡镇联合会、联邦律师总会、联邦商业总会等。
2.公营造物
公营造物是指为履行特定公共目的而成立的一个结合人与物的组织体，为具有法律上的主体性和权利能力的非社团组织。[24]如联邦与各州银行、邮政、铁路、公路、图书馆、监狱等。
3.公法财团
公法财团是国家或其他公法社团为履行公共目的，根据公法规定捐助一定财产而成立的组织体。例外情况下，在获得国家同意后，公法财团也可经由民法上的捐助行为而设立。[25]
（二）法国的公法法人制度
在法国，除国家外，地方团体和公务法人都属于公法法人的范畴。[26]但是与德国身份性公法社团或属人性公法社团不同的是，法国行政法院的判例认为同业工会只是一个职业团体而不是一个公务法人，因而不是公法法人。[27]
1.行政主体的公法法人地位
有学者认为，在法国，所有行政主体皆为公法法人。[28]也有人认为，在法国行政法上，国家是一个不可分的整体，各国家机关不具有法人地位。[29]
2.地方自治团体的公法法人地位
公务有国家公务与地方公务之分。法律承认某个地方的公务不是国家的公务，实际上就等于承认这个地方是和国家不同的实体，可以独立地享受权利和负担义务，和国家一样是一个公法法人。而且地方团体作为一个独立的公法法人不妨碍它同时作为国家的行政区域。法国所有的地方团体都同时是国家的行政区域。[30]
3.公务法人的公法法人地位
随着行政业务本身多元化与专业化，以及外部民主化的要求，大量的公务机构被国家和地方团体设立。1856年，法国民事最高法院的一个原则性判例将该词仅限于公法法人概念，而不再包括民法法人。[31]
（三）日本的公法法人制度
根据《日本地方自治法》的规定，国家和公共团体行政主体都是法人。公共团体分为地方公共团体、公共组合、独立行政法人和特殊法人等。所谓地方公共团体是指以国家的一定地域为基础，由该地域的居民所构成的统治团体。换言之，地方公共团体，一方面具有作为统治团体的性质；另一方面，又具有作为事业团体、作为社会性服务的提供者的地位。[32]依《日本国宪法》第94条规定，地方公共团体享有自治权。公共组合是指由特定行业的人员所组成的以行业利益为本职的社团法人，如健康保险组合、农业共济团体等。独立行政法人，是指由中央各省厅的业务执行部门独立出来的法人。特殊法人，则是指由国家或者地方公共团体出资设立的法人。特殊法人是伴随着给付行政的发展，基于公共事业应当通过公共手段来实施的设想而设立的法人。[33]
独立行政法人，按其职员是否具有国家公务员身份，分为特定独立行政法人和独立行政法人两种类型。前者职员具有国家公务员身份，后者则不具有。实际上，前者即国家机关，类似于我国的机关法人；后者实际上即机关法人以外的以公益为目的的组织体，堪比我国的事业单位法人或社会团体法人。
（四）我国台湾地区的公法法人制度
为改革古典行政管理模式僵化、保守、官僚主义、效率低下等弊端，20世纪80年代兴起的新公共管理理论以企业经营管理模式为指引，致力于打造企业型政府，促成了台湾地区行政法人制度的诞生。
行政法人是指“国家”及“地方自治团体”以外，由“中央”目的事业主管机关，为执行特定任务，依法律设立的公法法人（《行政法人法草案》第3条）。行政法人为具有公法性质的法人，但又不完全等同于公法法人或机关法人。按照前述行政法人制度改革的初衷，行政法人旨在引进企业经营精神，提高政府在公共产品或服务提供方面的专业化及效能，但政府毕竟不同于企业，因此，在行政机关外另外设立行政法人以遂行行政目的。
行政法人的制度特色，在于其系将原属于科层制上下级严格区分与监督并经由绵密法令而控制的行政体制，转换为分权并进行绩效管理。[34]
台湾地区的公法法人制度除上述行政法人的规定外，尚有地方政府层面的公法法人。自1994年“省县自治法”及“直辖市自治法”、1997年“精省改革”并于1999年修改前述二“法”成为“地方制度法”以来，“直辖市、县市、乡镇市”具有法律所赋予的公法法人地位。[35]
二 英美法系
（一）英国的公法法人制度
在英国，公法法人主要是指在中央行政机关和地方行政机关以外，享有独立人格并从事特定公务的行政机构。这类机构又称为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。[36]与大陆法系国家或地区设立公法法人制度的初衷类似，在英国，公法法人制度的改革也旨在去除官僚主义习气、僵化的行政程序，避免权力过于集中以及提高政府的效能等。一般而言，只要政府认为适当，它就可以把某个行政机关组成为一个公法法人。
英国的公法法人一般说来可以分为四类：①工商企业类公法法人。第二次世界大战以后，大量的新兴公共事务的出现使得政府不得不设立一些新型机构以应对公共事务的发展需求，由此导致公法法人组织形式的广泛流行。其中，政府在对经济生活的干预方面，主要是通过工商企业公法法人实现的。②行政事务性公法法人。行政事务性公法法人类似于政府机构，负责制定与执行某些公益事业的政策和职务。如各区域内的卫生机构、伦敦港务局、泰晤士河管理局等。③管制类公法法人。与行政事务公法法人的区别在于,管制类公法法人的主要工作不是执行具体某项业务，而在于制定和实施一些行业行为标准，其更接近于一般的行政机关。如自然环境保护委员会、价格管理委员会、工资委员会、独占行为和企业合并管理委员会等。所谓制定和实施行为标准，例如发给许可证、实行刑事追诉等。④咨询及和解类公法法人。在英国政府机关中存在很多咨询与和解机构,其中,有些咨询机构具有法人地位，例如种族平等委员会、仲裁及和解委员会等。[37]
上述公法法人所具有的共同特征是：①人格独立。可以以自己的名义享有权利承担义务，可以以自己的名义参与诉讼，能够独立承担法律责任。②财产独立。无论是工商企业类公法法人还是其他类型的公法法人都有属于自己的财产，无论该财产是通过自负盈亏取得的，还是通过经费方式取得的，都与行政机关的财产没有任何关系。③运作独立。公法法人得以自己的名义进行活动，对中央和地方一般权限的行政机关保持一定程度的独立。当然，这种独立不能违背国家的法律法规和政策以及公共利益的目的。
在英国，除上述公法法人外，地方政府也被认为是一个法律人格者，具有法人地位，独立存在并能以自己的名义享有权利和承担义务。某种意义上，在英国的立法中，公共机构、公共当局以及公法法人三个概念，并没有截然的区分。[38]
（二）美国的公法法人制度
在美国，根据地方政府是否具有充分的法人资格，地方政府可以分为公法法人地方政府和准公法法人地方政府。公法法人地方政府和准公法法人地方政府的区别在于两者的存在目的和产生方式不同。公法法人地方政府是根据居民的自愿行为而设立的，一般又称为自愿的地方政府单位。准公法法人不是根据居民自愿行为而设立的，它们由州宪法或州法律所设立，因此它们常常称为“非自愿的”地方政府单位。从其存在目的角度看，公法法人地方政府设立和存在的目的是为了本区域内居民的利益。准公法法人的地方政府的设立与存在目的在于代理州政府执行职务，实质上是州行政的工具。
根据地方政府执行的功能的多少不同，地方政府可以分为一般目的的政府和特别目的的政府。一般目的的地方政府往往执行多种功能，行政职务范围广泛。这类地方政府是历史上最早成立的地方政府，为基本的地方政府，包括郡、市、镇政府在内。特别目的的地方政府是指那些只执行一种功能或相近的几种功能，职务范围单纯的地方政府，如学校区、特别行政区等。[39]
与我国的县级政府不同，在美国，县承担着双重角色：一方面，县是州政府的行政管理分支；另一方面，县又是独立的地方政府单位。[40]这意味着，县在美国地方政府体系中具有独立的公法法人地位。这种情形同样适用于美国的自治市、乡镇等地方政府单位。根据美国各州宪法或自治宪章的规定，美国地方政府享有很大程度的自治权。在联邦制的体制下，各级地方政府与联邦政府间不存在像我们国家那种上下级政府之间严格的科层制隶属关系，相反，各地方政府主要的是地方居民的自治机关。州也是如此，美国各州都有自己的宪法，具有独立的公法法人地位。
第三节 我国相关制度
一 行政机关的公法法人地位
长期以来，在我们国家，国家—单位—个人这一纵向调控体系主导着我们的政治、经济和社会文化生活。各种单位的运作逻辑几乎完全是行政化的，所有的单位都只是从属于国家的“单位”而已，并且企事业单位实际上成为行政单位的附属物，或者说是特殊形式的行政单位。[41]
改革开放以后，特别是随着社会主义市场经济体制的建立、财政分权等措施的推行，客观上，各级地方政府的主体地位得到了凸显。按照世界各国有关公法法人制度的规定来看，国家作为公法法人为一普遍情形，虽然有些国家并未明文规定，但是中央政府作为按照公法设立的组织体，其公法法人地位应无异议。问题在于，各级地方政府能否成为公法法人，各国规定殊有不同。一般而言，在联邦制国家，联邦政府与州政府等都具有公法法人的地位，在美国，地方政府亦有公法法人地方政府与准公法法人地方政府之分。但是，在单一制国家，各级地方政府的公法法人地位还需具体情况具体分析。
就我们国家而言，学者一般认为各自治区域，如自治区、自治县、自治乡镇，各特别行政区，如香港、澳门特别行政区等具有公法法人地位。但是其他各级地方政府能否作为公法法人，观点并不一致。有人认为，在现行体制下，下级机关所决定的事务仍然是上级机关的事务，它只是作为上级机关的地方机关而被授权处理事务，自己不是一个行政主体，[42]不具有公法法人的地位。
我们认为，上述观点是站不住脚的。第一，从国家赔偿法的角度来看，国家赔偿的义务机关是具体的行政机关，赔偿费用也是由各级政府具体负责的，至于赔偿费用的来源也是地方政府的财政支出。虽然名义上是由国库支付，但是，这里的国库应该指的是地方政府的“国库”，而非国家意义上的“国库”，两者有着本质的区别。第二，承认自治地方政府等的公法法人地位而不承认其他各级地方政府的公法法人地位，将自治政府与其他各级地方政府区别对待有违法律面前平等的原则。第三，这种观点是将中央集权过于放大的结果。我们国家虽然与其他国家不同，实行的是集中统一领导的管理体制，但这并不意味着各级地方政府只是贯彻落实中央政府各项政策的工具。相反，区域发展的不平衡，各地区经济、政治、社会、文化等的差异决定了各地方政府在中央政策的贯彻执行上必须从本地区的实际出发，各地方政府应该是一个能动的政府，而不是一个个机械的工具。虽然在具体的权利能力上与自治地方政府等有一定的差异，但其本身能够独立享有权利和承担义务是其作为公法法人的主要方面。第四，从财政分权的角度来看，中央政府与地方政府各有自己的财产，中央有属于自己的企业，地方也有属于自己的企业；中央有国税收入，地方有地税收入；中央政府的财政支出由全国人大决定，地方政府的财政支出由地方人大决定。除此以外，为平衡各地方政府公共产品或服务的供应水平，中央政府对某些地区、某些突发事项、某些特定的对象，或为政策实施的需要等，还存在对地方政府的转移支付，这也是地方政府收入的来源之一。当然，除了上述收入外，各级地方政府还可通过制定行政法规、规章等设置处罚权，罚没收入也是各级地方政府的收入来源。所有这些收入都构成各级地方政府财产所有权的组成部分。拥有独立的财产所有权是各地方政府享有公法法人资格的一个有力证据。第五，坚持上述观点在实践中是有害的。譬如，辽宁庄河千人下跪事件，具体的责任单位应该是辽宁庄河市政府，但按照上述观点，辽宁庄河市政府不具有公法法人地位，该市政府所决定的事务是上级政府的事务，而上级政府即辽宁省人民政府所决定的事务又是其上级政府，即中央政府的事务。按此逻辑，村民应该以国家为被告起诉中华人民共和国中央人民政府，由此，从行政法的角度来分析，作出具体行政行为的机关不是被告，没有作出具体行政行为的反而成了被告，这与行政诉讼法的规定不相符合。不承认各级地方政府的公法法人地位既不符合法理，也不利于实际操作。
当然，我们在这里所说的行政机关的公法法人地位主要是指各级政府的公法法人地位，而不是指行政机关内部的某个部门或派出机构。作为行政机关内部设置的部门或派出机构则不具有公法法人地位，其责任由行政机关或派出行政机关承担。
二 事业单位公法法人地位
根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，事业单位是指国家为公益目的，由国家机关举办或由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第4条规定，事业单位是指由国家机关举办或由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。
从上述规定与实际情形来看，我国的事业单位不但非常庞大，而且非常复杂，主体性质也非常难以界定。从设立主体来看，有国家机关举办的事业单位和其他组织举办的事业单位之分。从设立的层次来看，既有中央国家机关举办的事业单位，又有地方各级国家机关举办的事业单位。其他组织利用国有资产举办的事业单位亦同。从行业划分的角度来看，几乎涉及社会生活的方方面面，几乎每个行业都有自己的事业单位。从是否以营利为目的的角度来看，既有营利性的事业单位，也有非营利性的经营组织。此外，事业单位还包括不同层级单位联合举办的事业单位，同一层级、不同行政区域单位联合举办的事业单位等。
与政府等机关法人不同的是，事业单位一般不具有行政管理的职能，其成立的主要目的在于发展国民经济、改善人民生活以及增进社会福利等。但由于其同样需要根据宪法、行政法、组织法等公法的规定设立，且其目的主要在于公共服务的职能等，因此，与国外从事相应服务的组织具有公法法人地位一样，事业单位大多具有公法法人的地位。
但是，需要注意的是，改革开放以后，相当一部分的事业单位已经退出了事业单位的行列，有的事业单位虽然没有进行企业法人登记，但由于采取企业化的管理方式，事实上已经与企业没有区别。
另外，实践中还出现了一些与行政机关行使相同行政职权，但却被定性为事业单位的机构，典型的如证监会、保监会、银监会等。将这样的单位定性为事业单位，主要是出于政治上的考虑，即在形式上缩小国家行政机关和公务员的队伍，从而体现行政改革的成果。[43]
三 社会团体公法法人地位
社会团体和事业单位一样是中国所特有的概念。根据《社会团体登记管理条例》第2条规定，所谓社会团体，是指由中国公民自愿组成的，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。与上述机关法人和事业单位法人不同的是：①社会团体系自治团体，由成员根据意思自治的原则成立；②设立目的不在于公益，而在于会员的利益；③社会团体遵循的是会员共同制定的章程，会员大会是社会团体的最高权力机关；④根据《社会团体登记管理条例》第9条第5项的规定，申请成立社会团体须有合法的资产和经费来源，社会团体的资产主要是会员会费的缴纳。因此，总体而言，社会团体系民法性质的法人。与此同时，根据社会团体的官方化程度的不同，社会团体有官办社会团体、半官办社会团体和民办社会团体三种类型。[44]对于官办社会团体，基于其设立主体的不同、经费来源的不同以及公益性的差异，按照世界各国的普遍做法是将其归入公法法人的行列。
但是，这种公法法人由于非依公法设立，其设立目的主要在于实现会员利益而非社会公益，而且其行动所遵循的也主要是会员共同制定的章程，因此，其与本书所探讨的公法法人应是两个概念，虽然根据国外某些国家法律的规定可以将其归类为公法法人，但不是本书所探讨的公法法人。
从前述关于各国公法法人制度建设的规定中可以看出，在法治成熟的国家里，公法法人制度突出的特点是强调从民事活动的角度，确定公法法人财产的独立性、结构的非隶属性、自己责任的原则等。而《民法通则》有关机关法人、事业单位法人、社会团体法人等主要是从行政管理的角度来规定的，这就是我国公法法人制度的明显不足。根据《民法通则》的规定，上述法人的财产被界定为经费，但是，从物权法学的角度看，公法法人财产独立性的本质却不是经费，而是由经费形成的特定物。而且，经费意味着上级机关对下级机关在财政上的控制，这种控制被人们理解为其不具有自己独立的财产。实质上就货币这一动产本身的属性而言，经费一旦进入下级机关的控制范围，一旦转化为具体的特定物，就是下级机关的财产。这是由货币这一动产因占有而发生所有权转移的特殊的规定性所决定的。
从结构角度来说，除行政机关外，国外的公法法人更多指的是从事公益职能的团体。这些团体依据公法设立，但是各团体间不具有隶属的性质。无论是联邦制国家，还是单一制国家，这些公法法人都是独立存在的法人，其财产的支配、业务的开展等不受行政机关的干涉。而在我们国家，法律常常强调机关法人存在上下级的隶属关系，下级机关在财产的支配以及业务的开展方面经常会受到上级机关的干扰。这种行政关系的强调，无法解释行政机关也要独立从事民事活动的权利义务和责任问题，也无法解释行政机关外的大量公法法人的民事权利义务和责任的规则问题。
从责任归属的角度来看，国外公法法人实施民事法律行为给其他主体所造成的损害等由其自己承担责任，这种情形符合法人自己责任的法律原则。在我们国家，由于上下级政府间的隶属关系，公法法人因贯彻或执行上级政府的命令、指示等而造成的损害，法律解释上是由上级政府承担责任，但是实际生活中常常是责任不明。
此外，从范围上来说，在我们国家，包括各级政府在内的各种公共权力机构，是否应该成为公法法人、其财产与法律责任的独立性问题，到目前为止仍是一个分歧很大的问题。因为公共权力机构的体制改革进展缓慢而且情况各异，所以各种不同的公共权力机构拥有财产的情形不同，法律责任也有不同。一般来说，地方政府实质上拥有财产比较完全彻底的支配权与排他权，中央机构的财产独立性比较差。由于意识形态等方面因素的影响，主流法学不肯承认各种公共权力机构的公法法人地位，而是用其公权上的主体身份掩盖了其公法法人的身份。这种做法造成的后果就是财产支配权与法律责任的不明确，公共财产保护制度无法落实到民法中，也就落实不到现实中。
第四节 公法法人的主体资格
一 民事主体资格的一般规则
民事主体指的是能够参加民事法律关系，享有民事权利、承担民事义务的人。公法法人是否应该以及享有什么样的主体资格，这是由其能够参加的民事活动的情形来决定的。在民法一般理论中，什么样的人能够作为民事主体，关键要看其是否具备相应的民事权利能力、民事行为能力以及民事责任能力，即是否具有民法上的资格。所以，在探讨民法法人的主体资格时，需要对民事主体的一般资格有所阐述。
享有民事主体资格首先必须具有民事权利能力。所谓民事权利能力是指享有民事权利和承担民事义务的资格。权利能力，实际上是法律规定的民事主体资格。根据《民法通则》第10条的规定，自然人的民事权利能力一律平等。对于法人而言则要受其经营范围的限制，如企业法人的权利能力范围表现为其经营范围。
享有民事主体资格还必须具有相应的民事行为能力。所谓民事行为能力是指能以自己的行为享有民事权利和承担民事义务的资格，也就是民事主体本身参与民事活动的能力。民事主体要想取得具体的资格必须具有相应的民事行为能力。不具有民事行为能力或只具有有限的民事行为能力，其主体资格的实现只能是有限的、不全面的或非实在的。这反映在自然人上，完全行为能力人享有完整的民事主体资格，限制行为能力人只具有有限的民事主体资格。对于法人而言，从抽象意义上讲都具有平等的民事主体资格，但是公法法人和一般民法法人不同，因为公法法人的主要职责是从事公法上的活动，因此，公法法人不能像一般民法法人那样拥有广泛的民事活动的能力。
享有民事主体资格还必须具有相应的民事责任能力。所谓民事责任能力是指承担民事责任的能力或资格。民事主体对其行为的法律后果是否具有责任能力因其行为能力的限制而不同。具有完全行为能力的自然人具有当然的民事责任能力，限制行为能力人则只具有有限的责任能力，而无民事行为能力人则不具有责任能力。对于法人而言，其责任能力的大小取决于其责任财产的多寡。
二 公法法人的权利能力
法人的社会本质是团体，不是自然人，因此也不是伦理意义上的人。因此特征，法人并无自己的意识，从而也没有心理学意义上的意志。因此，不能将法人完全等同于自然人。“坚持法人权利能力无限制与无差别……是一种机械类推的错误……法律概念在适用于不同的领域与对象时必须要作适当的变迁，而不需也不能做同一化的处理。”[45]
与自然人相比，法人作为民事主体的资格属于法律拟制，所以其权利能力要受拟制条件的限制。根据《民法通则》第37条的规定，法人应当具备下列条件：①依法成立；②有必要的财产或者经费；③有自己的名称、组织机构和场所；④能够独立承担民事责任。首先，基于第一项的规定，法人须依法成立。此处的“法”根据后续关于法人分类的规定应该既包括民法如公司法，又包括公法如宪法、行政法、组织法等。由于依据的法律不同，因此其权利能力各不相同。如公司法规定的公司成立条件与组织法规定的机关法人成立条件是不同的，这种不同所造成的后果应该从法学上归纳为权利能力的差异。其次，从财产构成的角度来看，《民法通则》第37条第2项规定，法人有必要的财产或者经费。这一规定，说明无论是作为民法法人也好，作为公法法人也好，只要具备财产（经费本身即是财产）就可以依法取得法人地位，拥有法人资格。但是，由于财产构成的基础不同，法律规定的财产的占有、使用、收益及处分的方式有明显的差别，这也造成公法法人与民法法人权利能力不可能相同。比如，一般的政府机构可以用其资产来购置办公用品，却不能用这些资产来购买股票。这些差别也是权利能力的差别。再次，从设立目的来看，民法法人以营利为目的，公法法人以履行公共职能为目的，目的的差异同样造成公法法人与民法法人权利能力上的差异。最后，民法法人是意思自治的产物，公法法人是公权意志的产物。从这些分析我们可以清楚地看出，公法法人参加民事活动的前提条件或者法律基础是有明确的法律规定的。对此我们也可以说，公法法人的权利能力不同于民法法人。
基于上述，公法法人因其在民事人格生成的原因、财产形成以及团体性质实现等方面同民法法人不同，因而其权利能力具有特殊法律规定，总是和特定的法律规范联系在一起。[46]民法法人的权利能力取决于私权自治，而公法法人的权利能力则基于公法性质的设立行为，该设立行为将公法法人的权利能力限定在公共职能上，在这一限定范围外，公法法人的活动被认为是无效的，因为公法法人在限定的职能领域外，根本就没有权利能力。
一般而言，学者在论述民法法人权利能力的范围时总会提到民法法人的经营范围问题，认为民法法人的权利能力取决于其法人章程特别是经营范围的规定。而公法法人因为不以营利为目的，当然不存在经营范围的问题。实质上这种观点是值得商榷的，尤其是从市场经济体制的一般规则来看，这种观点的分析并不准确。正如前文所言，法人是拟制人，受拟制条件的限制，其权利能力并非天生如自然人一样，是普遍的、平等的、一致的。相反，因拟制条件的不同，法人的权利能力各不相同。就公法法人而言，由于其设立依据、财产构成、设立目的等不同，因而在权利能力上与民法法人会有很大的差别。这主要是由于两者在职能分工上有很大区别。与民法法人提供的主要是个性化的产品不同，如民法法人常会有自己的商标，公法法人提供的主要是公共产品或服务，如政策的制定、贯彻与落实，维护公共安全与社会稳定，以及对关系国计民生的行业的参与或规划甚至直接干预等。上述产品或服务即构成公法法人权利能力的范围。在我国，市场经济体制已经完全建立，对民法法人尤其是公司设定经营范围的限制已经十分稀少，用这一点来区别公法法人和民法法人显然是不可以的。
实质上，在权利能力问题的讨论上，自然人拥有的只是形式意义上或是宣示意义上抽象的平等的普遍一致的权利能力，而法人权利能力的规定则更具有实践意义。值得注意的是，对于法人而言，权利能力的规定更多的是实践层面而非理论层面，法律有关权利能力的规定在法人层面已经没有多少指导意义，也即其权利能力的规定已经淡化了。对于公法法人而言，权利能力与行为能力的规定相较于自然人而言则相去甚远。与民法法人经营范围限定权利能力的规定不同，公法法人的权利能力主要体现在其所承担的公共职能上了。
三 公法法人的行为能力
行为能力概念价值在于，在法律伦理上，建立特定法律主体与其行为，及其行为引起的权利变动后果间的理性的逻辑。因为自然人的行为能力必然要受到其主体的认知能力的约束，一个未成年人在认识不到其行为性质的情况下所为的行为，依据伦理，就不能发生和成年人一样的法律后果。就法人而言，其行为能力的理论和制度规则，当然没有这些自然伦理方面的因素，但是，在确定法人法律责任时，行为能力问题意义显著。
法人的民事行为能力指的是法人能以自己的行为享有民事权利和承担民事义务的资格。其中“以自己的行为”其实就是法人以自己的意思独立进行民事活动。与自然人不同的是，法人的意思是通过法人的机关表现出来的，法人拟制说或法人实在说都将法人机关的意思归属为法人自己的意思。法人具有自己的意思并具有相应的表示能力，亦即法人可以同自然人一样具有相应的民事行为能力。
在此，有必要注意的是，与自然人、民法法人相比，公法法人的意思受其拟制条件的限制比前两者要明显得多。由于公法法人在人格生成的原因方面不同，其意思自治与独立性体现得不如自然人、民法法人那么明显，但这并不能否认公法法人在其成立后意思自治与独立性存在的意义，否则公法法人就不可能成为真正的民事主体。而实际上从公法法人契约能力与侵权能力等的规定中可以看出公法法人意思独立的存在。
如同前述所言，公法法人同样存在自己的权利能力范围，只是其权利能力不是体现在经营范围，而是体现在其所承担的公共职能上。法人的职能也限定了公法法人相应的行为能力范围，两者应当是一致的。实质上，自古以来，虽然法律均规定公法法人只是公益法人而不是营利法人，但是公法法人从来都没有脱离过经营的欲望，在国外和历史的法律文献中，经常出现公法法人将公共资产用来放贷的情形。不过，现代法治国家强调公共权力机构的法治化，公共权力机构用其资产营利行为的合法性范围，已经在法律上压缩到极端。但是这种情形在苏联系列的社会主义国家里，公法法人只可以是公益法人而不是营利法人的规则被彻底否定，因此，后来这些国家的公法法人似乎从来都不能脱离对利益的追逐，有时候他们甚至表现出强烈的追逐利润的冲动。这种情形损害了社会主义国家建立公共权力机构的道德基础，也损害了人们对国家机关的信赖。在我国，从改革开放以来的经营土地，到现在城市化过程中的经营城市，公法法人始终没有脱离经营的理念。而提供公共产品或服务一直都是公法法人经营的范围，如公共政策的制定与执行、公共设施的购买与管理、公共安全的维护与保障等。
与自然人不同的是，公法法人的行为能力与其权利能力具有一致性，有什么样的权利能力就享有什么样的行为能力。自然人因其年龄、智力、精神健康状况等不同在行为能力方面存在很大的差异。
与民法法人不同的是，公法法人的行为能力严格遵循其权利能力范围的限制，超越职能范围的行为应属无效，而民法法人超越经营范围的行为并不当然无效。为促进市场经济流转，一般情况下，民法法人超越经营范围的行为为有效。
四 公法法人的民事责任能力
法人的民事责任能力是法人民事行为能力的一种特殊形式，指的是法人承担民事责任的能力或资格，即法人对自己的行为所产生的法律后果独立承担民事责任的资格。民事责任的承担，在民法规范中意义重大，因为并不是所有的民事主体都要为自己的行为承担责任。例如未成年人的民事责任就是其监护人来承担的。在民法上，一般法人的法律责任也是有其特点的，这个特点就是我们在后面要详细谈到的“有限责任”制度，但是在我国，公法法人的法律责任问题尚有很多不明确处，如上所述，现有制度设计及其所依赖的理论在这一点上造成了诸多法律困境。
《民法通则》第106条规定，公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。法人具有独立人格是以其独立的财产为前提和基础的，无论法人财产源于自然人的出资、捐助，还是国家的拨款、授权经营，都已实际演化为法人能够独立支配以至于独立处分的财产，而形成自己独立的团体财产。这决定了法人能够以团体的名义参加民事活动，并独立承担民事责任。法人独立承担责任，这是法人作为民事主体的基本资格。
在公法法人理论与实践中，是否承认其独立法律责任是一个长期以来争议不休的问题。近一两年，美国底特律市政府、芝加哥市政府宣告破产的情形，已经在我国有很多的报道。这件事情说明，在美国法律中，公法法人承担的法律责任也是有限责任，在其资不抵债的情况下，它也会发生民法法人的破产情形。[47]
根据《民法通则》的规定，各级政府因为具有独立的经费，因而完全具有作为独立参与民事法律交往的能力和责任基础，具有法人的资格。实质上，作为责任保证的基础，各级政府不但享有经费这种稳定的收入，而且各级政府的信用也构成其责任保证的基础。相比民法法人收入的或然性、临时性，各级政府的收入更具有稳定性、长期性，而且其某些收入取得的强制性更非民法法人所能比拟。各级政府作为市场经济的直接或间接的参与者，与自然人、民法法人相比，能够提供更大的信用保证，因而更加具有承担责任的能力。当然，这种能力与自然人、民法法人一样并不是绝对的，在其丧失债务清偿能力的情况下，公法法人同样面临着债务违约的可能，同样必须承担相应的违约责任，其主体资格的存续同样面临丧失的危险。
公法法人与自然人、民法法人一样，在侵害其他民事主体的合法权益的时候必须承担相应的侵权责任。《民法通则》第121条规定，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。“通则解释”第152条规定，国家机关工作人员在执行职务中，给公民、法人的合法权益造成损害的，国家机关应当承担民事责任。
在承担民事责任的方式方面，公法法人与自然人、民法法人一样，无论是承担违约责任还是承担侵权责任并无区分。公法法人一旦违约同样必须承担支付违约金、返还财产、继续履行或赔偿损失等责任。公法法人侵犯公民、法人合法权益的同样必须承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉等责任。
公法法人必须以其财产承担相应的违约责任或侵权责任，由于成员与公法法人的相对独立性，这种责任应系无限责任。但是，区分具体情形仍有探讨的必要。一般而言，在单一制国家或实行中央集权的国家，公法法人的设立人在公法法人丧失清偿能力的情况下需承担补充责任，而在联邦制国家，公法法人在丧失清偿能力的情况下，则面临破产的后果。由于任何国家都难以容忍无政府状态的存在，因此，只要公法法人继续存在，其责任承担便具有无限性。
五 公法法人的破产能力问题
法人的破产能力实质上是法人责任能力的延伸，是法人丧失债务清偿能力所应承担的法律后果。民法法人因丧失债务清偿能力常常面临破产的问题，民法法人破产在市场经济条件下也是常见的社会现象。
公法法人是否适用破产的规定，不同国家规定不尽相同，同一国家对不同公法法人的破产规定也不完全一样。如德国《破产条例》第12条规定，不得对于联邦、州及其所设立公法法人财产适用破产程序。对于处于州的监管下并且有关州法明确规定了其无破产能力的公法法人，同样不得适用破产程序。另据德国各州的立法，自治地方性质的市镇作为地域性公法法人也适用同样规则。与《破产条例》相对应，《德国民事诉讼法》第882a条第2款规定，对于公法法人履行公共职能所必需财产不得适用强制执行程序。这似乎意味着公法法人无破产能力。但是，需要指出的是，公法法人无破产能力也并非绝对。特别是在当今世界各国纷纷陷入主权债务危机的情况下，学界和实务界对于引入国家破产制度等机制以抑制政府财政投机不乏争论。与德国相同的是，美国《破产法》同样禁止联邦及州政府破产，但在市县层面上则广泛适用破产程序的规定。实际上自1937年以来，美国先后已有600多个地方政府申请破产，在过去30年中申请破产的地方政府近250个，2008年金融危机以来，约有15个城市申请破产，时至今日，美国地方政府因债务违约申请破产的数量正在大幅增加。据美国媒体2012年7月16日的报道，加州多座城市破产消息相继传出，继斯多克顿、圣伯纳丁诺及马莫斯湖三市后，还有八座城市16日通知市政债券市场，它们正面临重大的财政难关。[48]为了弥补债务，一些地方政府除了降低工资和提高税收外，甚至关闭和变卖了标志性建筑、文物和博物馆，在濒临破产的底特律，包括警力、照明、道路维护和清洁等服务的预算，纷纷遭到削减。
需要指出的是，美国地方政府破产本身属于地方财政破产，仅仅是地方政府失去清偿债务的能力，并不等于政府职能破产，这种破产与企业破产不同，企业破产有可能导致企业倒闭，地方政府破产了，地方政府还要生存下去，还要履行自身职能，因为任何地方都不允许出现无政府状态。在美国，政府破产不会剥夺政府的法人资格，但政府同样要付出沉重的代价。政府破产后，除了警察处理紧急公务需要少量公车外，80%以上的公车应当拍卖抵债；政府办公当然还需要办公室，但若原先是别墅式、花园式、宾馆式的办公楼，都要拍卖还债，政府办公室可以去租用一些廉价的旅社或腾空的旧居民楼或旧厂房、旧校舍等。[49]
公法法人破产是否仅适用于地方政府，在目前主权债务危机愈演愈烈的情况下，中央政府破产的情形实际上是客观存在的。在本轮金融危机中，希腊政府除了其所履行的主权职能外，财政上实际已经破产。
作为具有双重身份的公法法人而言，虽然其设立依据、职能配备、财产构成、运行目的等方面与民法法人不同，但在参与民事法律关系方面与民法法人并没有本质的不同，在其丧失债务清偿能力的情况下如果允许其民法资格继续存在无疑会使债权人处于完全不利的地位，为保护债权人利益应允许其破产清算，维护正常的市场交易秩序。这本身对于促使公法法人谨慎、适当地履行自身的职能来说也是一个有益的促动。相反，如果任由其民法资格继续存在，不但不利于社会诚信机制的建立，而且将会严重损害市场机制的建立，并进而导致更多的背信行为，使整个经济秩序陷入混乱的状态。
本章小结
在历史上，公法法人主体制度的起源最早可以追溯到罗马法，在概念法学实证分析方法的作用下，公法学中首先引入了法人概念，并由此催生了国家法人说，开创了公法上的主体概念以及以此为核心的公法体系。公法法人理论的产生满足了从民法的角度解决公共权力机构参与民事活动的法律制度建设的需要，因此目前世界上绝大多数国家都采纳了这一理论并建立了相关法制。从两大法系的国家的立法看，它们均采用公法法人制度以规范政府行为，明确政府责任，改革政府运作模式。随着两大法系市场规则的逐步融合，顺应市场经济体制建设的需要，借鉴西方国家公法法人制度建设方面的先进经验以完善我国的公法法人制度是一条有益的途径。
在我国，基于中央与地方财政分权的现实等客观存在的因素，我国的各级国家行政机关应当具有公法法人的地位；我国的大多数事业单位虽然不具备行政管理职能，但同样要根据公法的规定设立，且其目的主要在于公共服务的职能等，我国的事业单位大多具有公法法人的地位。但是依据法理，如果我国的社会团体真如其章程显示，是群众自愿建立的社团，那么它们不应该具备公法法人的地位——但是在现实中，我国的社会团体中，也有一部分是依据公共权力设立的，而且也承担着社会管理的职责，这些社会团体目前还是应该定义为公法法人。
公法法人的权利能力基于公法性质的设立行为，该设立行为将公法法人的权利能力限定在公共职能上，公法法人在限定的职能领域外，没有权利能力；公法法人的行为能力严格遵循其权利能力范围的限制，超越职能范围的行为应属无效；在承担民事责任的方式方面，公法法人与自然人、民法法人一样，无论是承担违约责任还是承担侵权责任并无区分；公法法人在参与民事法律关系方面与民法法人并没有本质的不同，在其丧失债务清偿能力的情况下，为保护债权人利益应允许其破产清算。
[1] 龙卫球：《民法总论》（第二版），中国法制出版社2002年版，第335页。
[2] 江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1997年版，第22页。转引自葛云松《法人与行政主体理论的再探讨——以公法法人概念为视角》，《中国法学》2007年第3期，第83页。
[3] [法]奥里乌：《行政法与公法精要》，龚觅等译，辽海春风文艺出版社1999年版，第162—163页。
[4] 黄右昌：《罗马法与现代》，丁玫勘校，北京大学出版社2008年版，第60页。
[5] 周枏：《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第270—271页。
[6] 梁凤云：《关于行政主体理论的几个问题》，《公法研究》2005年第1期，第46页。
[7] 丘汉平：《罗马法》，朱俊勘校，中国方正出版社2004年版，第160页。
[8] Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Nerzeit, 2. Auflage 1967, Verlag C.H.Beck, §§157.
[9] 李昕：《公法法人概念缘起的法哲学思考》，《哲学动态》2008年第12期，第40—43页。
[10] ［德］米歇尔·施托莱斯：《德国公法史》，雷勇译，法律出版社2007年版，第561页。
[11] 翁岳生:《行政的概念与种类》，载翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2009年版，第21—22页。
[12] [日]南博方：《行政法》（第六版），杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第11页。
[13] 鄢一美：《俄罗斯当代民法研究》，中国政法大学出版社2006年版，第173页。
[14] 施能杰：《行政法人组织的发展分析》，发表于“行政法人理论与实务研讨会”，行政院人事局主办，台北：2005年10月，转引自陈昭钦《行政法人法草案重点说明》，《研考双月刊》2009年6月第33卷第3期，第88页。
[15] 参见王名扬《英国行政法》，北京大学出版社2007年版；张越编《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版。
[16] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第187—190页。
[17] [英]约翰·洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第91页。
[18] 左然：《公务法人研究》，《行政法学研究》2007年第1期，第33页。
[19] [日]南博方：《行政法》（第六版），杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第11页。
[20] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第65页。
[21] 黄锦堂：《行政组织法基本问题》，载翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2009年版，第336页。
[22] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第39页。
[23] Staudinger/Weick,1995,§89,Rn11，转引自周友军《德国民法上的公法法人制度研究》，《法学家》2007年第4期，第141页。
[24] Larenz/Wolf,a.a.O.,S.166.
[25] 周友军：《德国民法上的公法法人制度研究》，《法学家》2007年第4期，第141—142页。
[26] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第1页。
[27] 1942年7月31日Monpeurt案判决，1943年4月2日Bouguenan案判决，王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第33页。
[28] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第38—39页。
[29] 葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨》，《中国法学》2007年第3期，第81页。
[30] 王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第35页。
[31] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第41页。
[32] [日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第100页。
[33] [日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第13页。
[34] 黄锦堂：《行政组织法基本问题》，载翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2009年版,第331页。
[35] 翁岳生：《行政的概念与种类》，载翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2009年版，第21—22页。
[36] 王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第67页。
[37] 王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第69—70页。
[38] 张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第315页。
[39] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第262—263页。
[40] [美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2004年版，第4页。
[41] 李洪雷：《其他承担行政任务的主体》，载《当代中国行政法》，第415—416页。
[42] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第43页。
[43] 李洪雷：《其他承担行政任务的主体》，载应松年《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第420页。
[44] 李洪雷：《其他承担行政任务的主体》，载应松年《当代中国政法》，中国方正出版社2005年版，第422—423页。
[45] 蒋学跃：《法人制度法理研究》，法律出版社2007年版，第117页。
[46] 李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期。
[47] 对此请参见张培发《底特律破产和芝加哥复兴给顺德的启示》，《南方日报》2013年7月26日。此外，可以参见《底特律为何破产？芝加哥为何成功转型？》，http://www.360doc.com/content/13/0728/17/10983756_303165155.shtml，2013年7月28日。
[48] http://news.sohu.com/20120717/n348371958.shtmlweile.
[49] http://news.enorth.com.cn/system/2011/11/12/008120003.shtml.