第一章　绪论

第一节　问题提出与研究意义

一　问题的提出

从世界范围来看，学生贷款的产生有其特定的理论渊源与实践诉求。其理论渊源在于成本分担理论的发轫，该理论由布鲁斯·约翰斯通（D．Bruce Johnstone）于1986年提出，其核心思想是“谁受益，谁付费”，而高等教育的受益者既包括了政府（社会），也包括了受教育者本人，因此政府和个人均应在其受益范围内支付教育经费。其实践诉求表现在政府财政的紧缩以及多部门对于公共性开支的竞争，导致政府投资于高等教育领域的经费增长幅度明显低于高等教育生均成本的增长速度，对于经费的渴求导致高等院校的学费标准不断提高，以至超出了低收入家庭的经济支付能力而使贫困学生难以顺利接受和完成高等教育，从而使得高等教育的机会均等面临着严峻的挑战。为因应这一挑战，全球有70多个国家和地区相继推出了以资助高校贫困生入学为目标导向的学生贷款。这样，使得高等教育接受者实现成本分担出现两种方式：一种是学生以即时付费的方式直接向学校交纳学费；一种是通过学生贷款的方式延迟付费，进而实现成本的延迟回收（Deferred Cost Recovery）。而同时，高等教育的内在公益性要求政府必须在自己的职责范围内确保高等教育机会的公平性，这种公平性的内在要求不仅决定了政府必须在学生贷款体系中承担应有的职责和义务，而且直接决定了高等教育成本延迟回收方式的有效运行。[1]

同样，在“教育经费的巨大财政压力”以及“贫困生就学难问题”的双重困扰下，中国助学贷款政策在中央政府的主导下迅速出台。自1999年实施以来，我国国家助学贷款取得了很大的成就，对于帮助贫困生入学、推进社会公平和正义发挥了重要的作用。根据电话访谈和网络调查所得到的信息（政府官员的看法），从目前来看，各银行普遍认为国家助学贷款不是一项利润丰厚的业务，所以，各银行承办该业务时不是主要从商业利益考虑的，而更多的是从创建企业形象来考虑，或者从政治角度来考虑的。如果没有政府来主导，国家助学贷款工作是难以开展的。然而，从政策实施的效果来看，依然存在一些问题，主要集中于放贷和回收两个环节。一方面，助学贷款获贷率依然偏低，且校际结构很不均衡，截至2008年6月底，全国获贷学生占在校生总数的平均比例为11．2%，还远不能满足全国平均至少20%的在校贫困生的资助需求；与此同时，我国地方高校同期的获贷率仅为10．3%，中央部门高校业已达到16．2%，差距十分明显。[2]另一方面，助学贷款回收难的问题依然存在，2010年1月7日，教育部全国学生资助管理中心副主任马文华在咸宁表示，目前我国高校学生助学贷款违约率仍高达20%以上，这也意味着贷款的资金回流遇到了很大难题。[3]

究其根源，政府干预的方式不当和力度不足是造成当前困境的主要原因之一。首先，一直以来，政府过多地运用行政手段推动助学贷款的商业化运作，在发挥一定作用的同时损害了相关主体的权益。表现在：第一，在贷款的发放上，商业银行缺乏参与其中的动力和意愿。尽管无利可图或利润不高，国有商业银行迫于政府的压力依然有条件地发放贷款，导致整个贷款的发放过程颇为曲折，惜贷现象较为严重（从显性的全国范围内普遍的惜贷趋向于隐性的更深层次的发生在地域和院校差异上的惜贷）。在商行国家助学贷款风险补偿金的支付主体上，政府规定由高校和财政各承担一半并不合理，高校提供的风险补偿金是按当年贷款发生额的一定比例计算的，且该比例与该校贷款毕业生的还款情况相关联，这有可能导致高校进一步限定贷款人数，并在学生贷款资格的判断中有所顾忌而抬高借贷门槛。第二，在贷款的回收上，政府要求公安部、国家金融管理部门协助经办银行查找违约毕业生是正当的；但在商行国家助学贷款中高校需要协助银行回收贷款，在国开行校园地贷款（河南模式）中高校则要承担主要的回收职责。显然，这并不合理，因为高校的主要任务在于创造、保持、传递知识和培养国家、社会需要的人才，由高校来承担主要的回收责任是有违其历史使命的；此外，高校是否具备回收学生贷款的能力值得怀疑，作为利益相关者，高校缺乏将违约学生诉诸法律的直接动机，且本身并不具备必要的回收学生贷款的技术系统，因而正如世界知名学生贷款专家艾德里安·翟德曼（Adrian Ziderman）在对若干国家研究后所得出的结论，即高校在确定学生贷款资格方面具有比较优势，但有效回收贷款的能力未得到证实。[4]这些均是政府行政命令作用的结果。其次，政府财政干预不到位，表现在：中央和地方财政分别负责各自所属院校学生贷款财政补贴的分工不合理，因为高等教育具有很大的收益外溢性，且中央与地方的事权与财权不对称，从而导致部分地方政府拿不出新增收入用作贷款补贴，这在很大程度上影响到属地金融机构的放贷积极性，客观上拉大了学生贷款发放的校际和省际差距；政府对国家助学贷款的财政支持主要体现在贴息和风险补偿金两个方面，与其他国家相比，政府的投入严重不足，政府提供的有限财政支持（商行国家助学贷款中，仅提供50%的风险补偿金和学生在校期间的贴息）与政府宏大的政策目标（稳定、公平、高等教育大众化）仍有距离；尽管实施了风险补偿制度，但政府没有为学生贷款进行担保，因此没有消除银行对学生贷款存在风险的忧虑，贷款风险防范问题没有得到实质性的解决，也为贷款将来的偿还违约埋下了隐患。最后，立法的缺失。政府在推进国家助学贷款过程中没能制定相应的具体法律、法规，从而导致我国国家助学贷款运行过程中体现出政出多门、政策多变的特征。政策因其较弱的权威性和强制性，可预期的较差的稳定性和确定性，使得利益相关者（尤其是借贷双方）的权益和责任得不到应有的保障和有效的落实，一定程度上助推了学生贷款的资助失衡和回收不畅，迟滞了学生贷款事业的有序、健康发展。

由此可见，我国国家助学贷款运行中出现的很多问题，可以被部分归因为政府干预学生贷款的失当，其内在的深层次原因在于政府参与学生贷款的职能不清，从而导致政府难以有效规范和约束自身的行为。据此，本选题研究的核心问题在于探讨政府参与学生贷款的职能内涵，并针对我国政府参与国家助学贷款的缺陷或不足，提出如何规范和改进的具体思路。

二　研究意义

（一）理论意义

学生贷款是高等教育成本分担能否有效实行的关键，也是高等教育财政领域最复杂、最具争议、经常被误解，然而又可能是最重要的基本问题。[5]从产品属性的视角看，学生贷款因其收益的正外部性使其具有准公共产品的性质，因此容易导致市场供应不足，迫切需要政府参与其中。然而，从国际经验看，政府应以何种方式参与，表现在哪些方面？这对于学生贷款的成功运作至关重要。因此，从政府职能的角度对学生贷款进行深入研究，不但可以充实和发展学生贷款理论成果，深化对学生贷款规律的认识，为我国进一步运作和改革学生贷款政策提供新的思路和视角；而且有助于进一步丰富政府职能理论，拓宽公共财政学和高等教育财政学的研究领域。

（二）实践意义

实践表明，自1999年我国国家助学贷款开始实施以来，此项助学政策已惠及千万学子，取得了很大成就，但是在具体运作过程中也遇到诸多困难和波折，影响到学生贷款又好又快的发展。这在很大程度上是由政府干预的失当造成的，而其内隐的深层次原因在于政府职能不清。基于此，本研究立足于中国助学贷款发展的现实需求，从政府在一般准公共产品提供中的应为出发，推演出政府在学生贷款运行中的参照性作为，并借鉴世界典型国家中政府参与学生贷款的共性经验和教训，得出政府参与学生贷款的职能内涵，因而所得结论可有效检验和指导我国学生贷款的发展实践。这是一项致力于推进政策完善的教育政策研究，是植根于中国社会背景，旨在推动学生贷款运行的研究，具有鲜明的实践倾向和现实意义。