第四节　政府的公共性与其干预国家助学贷款的必然性

公共性是对公共事务和共同实体的属性的一种总括性描述。从发生学的角度来看，公共性是伴随着公共领域，尤其是政治领域而产生的一个概念，也即在公共领域中，总伴随着公共性的出现。在当代，公共性主要被当作描述、界定、衡量政府活动性质和基本价值的一个分析工具，用以描述政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及政府决策对于保障公共利益完整性和完全性的意义等。[14]

康德（Immanuel Kant）认为：“从公共权力的全部质料之中（就国家之内人与人的或者还有各个国家相互之间各种不同的由经验所给定的关系）进行抽象，那么就只剩下公共性这一形式；这种可能性是每一项权利要求中都包含着的，因为没有它就不会有正义，因而也就不会有权利，权利仅仅是由正义所授予的。”[15]在康德看来，公共性是公共权利的本质，是社会正义的前提，是全体公民都有资格享受的普遍权利。在哈贝马斯（Juergen Habermas）那里，公共性则被等同于“公共领域”。这种公共领域并非某种特定的公共场所，而是任何能体现公共性原则，并因对所有公民开放而形成的场合。公共领域一经形成，就能有效保障人们自由地表达或公开他们的意见，不受任何教条与强制性权力的干扰。所以，在哈贝马斯看来，“公共性本身就表现为一个独立的领域，即公共领域，它与私人领域是相对的”[16]。也即，公共性事关公共生活，是每一个公民可以自由参与、自由表达其意见的领域及其权利。罗尔斯（John Rawls）则把公共性视为公共生活的基础性原则。他指出“公共性的理念属于政治正义观念的广泛作用范围，而不属于该观念狭窄的作用范围”。罗尔斯认为，公平正义中所理解的公共性的理念具有三个层次：其一，为公众共同理解并接受的社会正义；其二，对公共正义的理解是在共享与共同参与的过程中形成的；其三，公共性是在共同协商交流中得以充分证实与验证的。罗尔斯强调公共性的公正性、参与性与经验性。[17]综合以上，公共性是一种涉及公共资源为社会成员共同分配与使用，社会共同利益向公众公平开放，并为公众公平共享的性质。

政府的公共性是一个比较复杂的概念，可以从不同的角度分析其内涵。从传统的公共行政学来看，政府的公共性首先意味着政府行政的效率、效益与经济。新公共行政学则强调制度行政的公平性。对此，乔治·弗雷德里克森（H．George Frederickson）指出：“实用的或传统的公共行政学试图找寻下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可以利用的资源提供更多更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？”新公共行政学则增加了这样一个问题，即这种服务是否增进了社会公平？[18]

政府的公共性可以从不同的角度来分析。从政府的目的来看，政府的公共性是指政府组织着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动的性质。衡量政府活动是否达到公共性的基本标准在于，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益，等等。[19]从政治过程来看，政府的公共性则意味着在涉及公共产品的提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，公共性具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含着政府的政策制定与执行是否具有开放性，以使公民能够充分了解有关政策信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益是否能够通过民主的程序得到表达和整合，公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供。[20]从政府的合法性来源上看，政府的公共性意味着政府管理公共事务的权力是由公众委托的权力，因而是受公众制约的权力；政府所管理的对象是公共事务，也就是与每个公民的利益密切相关的事务，而不是与某个特殊阶层的利益相关的事务；政府的决策必须符合公众利益。[21]简言之，政府的公共性就是政府在民主政治理念的基础上实现公众高度参与、保障社会公平以及承担为公众谋求公众福利的责任的性质。政府的公共性主要体现在依法行使公共权力、管理公共事务；代表和体现公共利益、承担相应的公共责任等，具体表现为公众性、公益性、公正性、参与性、公开性、责任性等方面。

可见，公共性作为政府的一个基本属性已得到广泛共识，这意味着政府是一个公共机构，其基本职能就是实现社会的公共利益。就我国而言，在教育民主化浪潮的推动下，受教育的对象也越来越广泛，高等教育机会均等的问题成为重要的民主与社会公平指标，受到越来越多的人们关注。对此，政府通过加大财政资助，包括加大对大学生的资助，来满足人们的高等教育需求，使高等教育逐渐由精英教育转向大众化教育。其中，国家助学贷款作为一种有效的学生资助形式，在多个方面表现出明显的公益性。其一，资助是国家助学贷款的核心要素。这从现行政策的认定中可以看出，譬如“国家助学贷款是资助经济困难学生完成学业的重要形式，是加大对普通高校经济困难学生资助力度所采取的一项重大措施”。从性质上看，国家助学贷款属于商业性贷款，但是这种制度却是以一种市场经济的资源配置方式实现扶贫助学的目的，没有也不可能改变国家助学贷款的资助本质。资助行动以公平正义为生长点，而市场经济则视效率为生存法则，两者卓然不同。因此，既然是政府的资助行动，即是以公平为理念，属于对社会弱势群体权益的保障，应属公共利益的范畴。[22]其二，国家助学贷款的实施目的，一方面在于帮助高校中经济确实困难的学生支付在读期间的学费和基本生活费，使其顺利完成学业；另一方面从国家层面上是为支持高等教育大众化的开展，加速国内人才培养，推动国家科教兴国战略的实施。所以，从这一意义上看，助学贷款的实施目的具有很大程度的公益性。其三，助学贷款业务，直接关系到贫困学生及其家长的切身利益，是利用财政杠杆撬动金融资金资助高校贫困家庭学生、维护教育公平的重要举措。通过助学贷款实现资源的再分配，可以在一定程度上改善因贫富差距所造成的入学机会不均等的缺憾，进而在帮助贫困学生完成学业的过程中实现社会阶层的正向流动，最终实现由高等教育公平到社会公平的迈进。总之，在国家层面上，发展助学贷款事业，不仅是学生个体和高等教育自身发展的需求，更重要是为实现国家人力资源强国的目的。因而，公共利益的实现是推进国家助学贷款基本的、首要的目标，这也决定了政府对国家助学贷款的实施负有直接的、不可推卸的责任。