第三节　公共财政理论与国家助学贷款的市场失灵

从现代意义上讲，财政是属于行政的一个组成部分，它是指为满足国家实现其职能的需要而进行的以国家为主体的特殊的经济分配活动及其所体现的分配关系。财政包括财政收入和财政支出两个部分。因此，财政作为一种经济行为或经济现象，其主体是国家或政府。

20世纪50年代，美国著名财政经济学家理查德·阿贝尔·穆斯格雷夫（R．A．Musgrave）对市场经济国家的财政职能作了经典概括，亦即财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。[10]公共财政要求作为政府部门的财政退出竞争领域，不再为提供私人产品而控制和配置资源，而是强化它在公共领域的职能作用，从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权，适当侧重集权的公共财政。建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势，同时也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。也就是说，公共财政发挥作用的领域，正是市场失灵的领域。

一　学生贷款的市场失灵使得政府干预成为必要

与物质资本相比，人力资本是无形地依附于作为个体的人身上的一种资本类型，因而表现出一定程度的不可转移性，这意味着个体投资者很难利用人力资本投资的未来收益作为抵押，从资本市场中借贷到投资所必需的资金。学生贷款是学生在暂时缺乏收入的情况下依靠借贷来完成学业的一种经济行为，它依据的是学生的个人信用和接受高等教育的未来收益作为还款预期，因而学生贷款市场应被视为一种典型的人力资本投资市场。然而，学生并非独立的经济人，贷款时无力向银行提供有形资产担保，也无法用贷款所形成的人力资本产权作抵押，因此只能凭其个人信用向银行申请贷款。由于学生之前从未与银行发生借贷往来而使其个人信用难以查证，再加上未来收益的不确定性，银行就会认为其信贷风险太大，这就造成了学生贷款资本市场的失灵。

学生贷款市场的失灵主要应归因于还贷不畅，致使贷款资金难以按时、足量回流，使得银行难以盈利甚至蚀本，从而影响到本金的持续供应，最终导致贷款市场陷入困境。还贷不畅主要体现在两个方面：其一，借贷学生恶意拖欠贷款，亦即借贷者有偿债能力而故意不偿还欠款的行为。其原因在于，学生信用状况难以查证而使其具有较大的不确定性，导致银行难以准确地识别学生类型（信用人群或非信用人群），从而不可避免地将贷款给予那些资信状况较差的学生，即存在所谓的“逆向选择”风险。其二，借贷人的非恶意拖欠，即借贷人因缺乏偿债能力而无力偿还所借贷款。学生获取贷款是依据其未来收入作为隐形抵押的，然而，未来收入不仅取决于学生在学期间和工作期间的努力程度，而且受制于个人社会资本的占有量、劳动力市场的供求状况、文凭竞争的程度以及个人的发展机遇等许多外在因素的影响。收入上的不确定性，也决定了学生还贷能力的较大差异。正是由于学生贷款的拖欠风险太大，银行为补偿高风险可能造成的损失，就会倾向于实施高利率政策。由于价格对需求的反作用力，学生贷款利率的提高，必然导致申贷学生的人数逐渐下降。当贷款利率高于接受高等教育的个人收益率时，理性的学生就会选择从学生贷款市场中退出，进而寻求其他替代资助方式，从而导致学生贷款市场的消失。[11]

学生贷款资本市场的失灵，客观上要求政府对学生贷款市场进行干预，否则依靠市场上供需双方的自发谈判和自愿行动不可能出现学生贷款市场，因而政府理应在学生贷款运行中有所作为。在这其中，政府以财政手段，依托公共财政资金干预学生贷款，对于克服贷款运行中的困难，保证贷款政策有效运行无疑具有重要的作用。

二　公共财政参与国家助学贷款的重要性

从理论上讲，政府有几种可用的财政手段以备选择，然而在干预国家助学贷款这一独特的经济行为时却存在较大缺憾。譬如，税收杠杆是政府调节经济的主要手段之一，但面对国家助学贷款长达10年的期限，亦难有效发挥作用，之前政府对国家助学贷款业务经办银行免征营业税的做法被证明是低效的；此外，由于利率作为产品价格的一种外在表现且几乎与所有的金融现象、金融资产发生联系，因而各国政府格外重视其在调控经济发展中的独特作用，使得利率杠杆成为贷币政策的核心，然而对国家助学贷款而言，经办商业银行作为特殊的企业，追求利润最大化决定了其放贷利率应根据市场基准利率确定，而不能随政府的行政调节随意改变，这就是利率杠杆的缺憾。在上述手段都不能有效发挥作用的情况下，政府仍须采取某种适当的方式介入助学贷款，从而客观上为公共财政资金参与其中提供了机会。

从性质上看，商业银行具有以下特殊性。其一，商业银行是一类企业，具有企业的一般特征，即实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束，以获取利润为经营目的和发展动力。其二，商业银行是一种特殊的企业——金融企业。商业银行的经营对象不是普通商品，而是货币资金，其业务活动范围不是生产流通领域，而是货币信用领域，商业银行不是直接从事商品生产和流通的企业，而是为从事商品生产和流通的厂商提供金融服务的企业。其三，商业银行是特殊的银行。首先，在经营性质和经营目标上，商业银行与中央银行和政策性金融机构不同，商业银行以营利为目的，在经营过程中讲求营利性、安全性和流动性原则，不受政府行政干预；其次，商业银行与各类专业银行和非银行金融机构也不相同，商业银行的业务范围广泛，功能齐全、综合性强，尤其是商业银行能够经营活期存款业务，它可以借助于支票及转账结算制度创造存款货币，使其具有信用创造的功能。以上说明，商业银行作为市场竞争的主体，在资产运营中以追求自身利益最大化为目标，具体表现为保证资金的安全，保持资产的流动性，获取最大限度的盈利。

就国家助学贷款而言，作为理性“经济人”的商业银行提供国家助学贷款的最终目标就是获得利润。这一经营目标决定了国家助学贷款首先应重点考虑以下几个因素，即贷款风险、贷款期限、利率以及管理成本。在贷款本金、利率、期限和管理成本不变的情况下，风险成本越低，银行也就越有可能盈利。而就风险本身而言，又可分为系统性风险与非系统性风险。系统性风险是由基本经济因素的不确定引起的，亦即借贷者未能完成学业、长期失业或者因意外丧失劳动能力等因素导致还款能力失落而形成的风险，显然这是超出商业银行主观努力程度之外的，其与贷款的期限正相关，与政府对商业银行的风险补偿负相关，即风险补偿金越多，系统性风险就越小。非系统性风险是指因为信息不对称、制度缺失或不健全以及商业银行的主观努力不够等原因形成的风险，其与政府的制度供给（如建立信用体系等）以及借款人的预期收入负相关，在银行实收利率给定的情况下，实付利率取决于政府对借款学生财政贴息的多寡，贴息越高则借贷学生的实付利率越小，非系统性风险也越小，因此非系统性风险与公共财政资金也呈负相关关系。[12]可见，在国家助学贷款成本（即贷款本金）、银行贷款年利率、贷款期限、管理成本（包括贷款发放、管理以及回收过程中投入的人力、财力）等条件一定的情况下，政府提供的财政资金（风险补偿及财政贴息等）越高，银行的风险成本就越低，可能获取的利润就越高，银行提供助学贷款的积极性也就越大。因此，从某种意义上说，公共财政资金是降低贷款风险、推动银行放贷的有效经济手段。

此外，与中央财政直接发放贷款相比，政府以财政补贴的方式参与国家助学贷款，可以利用少量财政资金撬动银行巨额资金投入，以使银行在利润最大化的驱使下达到资金的最大使用效果，从而避免财政直接投资导致效益低下的情况，也降低了公共财政的隐性风险。[13]其中，将国家助学贷款的财政贴息和风险补偿金以“转移性支出”的形式投资于高等教育，可以实现对国家助学贷款社会效益外溢以及导致经营银行竞争劣势的补偿，从而保证微观经济主体的平等竞争地位，提高市场整体交易行为的效率。