四　政府在城市基础设施建设中的规制职能定位

基础设施的准公共性及自然垄断性决定了单靠政府或者单靠市场均很难解决供给低效的问题，面对这一两难选择，政府的理性决策应该是优先促进市场机制充分发挥作用，在市场发育不充分的情况下，政府可以实施“有限干预、适度参与”的方式来弥补市场不足，为市场充分发挥作用创造必要条件。

（一）明确中央与地方在基础设施建设运营中的分工

从中央和地方政府分工来看，中央政府的职能主要在授权与提供资金上，而“政府生产”的任务则主要由地方政府来完成。强化不同级别政府之间的竞争机制而不是依附关系，调动地方政府投资基础设施的积极性。根据中央政府和地方政府的权责及财力合理划分投资领域，涉及国家生产力布局、经济协调发展以及国防建设的项目由中央政府投资，区域性项目投资由地方政府承担，受益限于几个地区的项目，则可由中央政府牵头组织受益地区的政府、企业和个人联合投资。许多基础设施的地方性很强，其外部效应很难溢出到其他地区，对于这类基础设施，只要中央不投资，地方就会投资，并且地方的最优水平也就是全国的最优水平。尽管这在很大程度上是一个政治决策而非经济决策问题，毫无疑问，这也是基础设施制度设计不可回避的问题。

（二）政府应承担基础设施领域宏观规划与服务职能

合理规划城市基础设施投资与国民经济之间的比例关系，以实现城市经济和社会持续、稳定、健康发展，形成良好的宏观经济效益。作为国民经济体系中一个重要子系统的城市基础设施与国民经济必须保持合理的比例关系，政府应为城市基础设施的未来需求提供预测和总体布局规划，并制定基础设施建设的中长期规划，在宏观规划过程中，要注意为企业提供配套的法规服务与制度保障。政府在强化以上职能的同时，要立足于宏观调控而从具体的微观事务中解脱出来，注意提高基础设施规划的科学性，维护与企业间契约的严肃性，强化服务职能，避免政府多变。

（三）政府应引入多元竞争主体以促进市场有效竞争

城市基础设施追求规模经济是必然的，但追求规模经济过程中出现的垄断会使经济运行缺乏原动力，企业缺乏竞争活力，也就是说，规模经济与竞争活力成为我们的两难选择，陷入了所谓的“马歇尔困境”。如何克服“马歇尔困境”，把规模经济与竞争活力两者有效地协调起来是政府规制的重要任务。城市基础设施引入多元主体的目标是实现有效竞争：合理界定规模经济和竞争活力的“度”，其协调目标是规模经济和竞争活力所发挥的综合作用使社会经济效益最大化。城市基础设施引入竞争可以在一定程度上激发在位企业活力，而有效的政府规制又可以适度保持规模经济的有效性，从这个角度来看，二者的平衡可以实现资源的优化配置与经济效益的提高这一共同目标。

（四）政府应建立规制机构对基础设施企业实施监管

政府对基础设施行业是否实行管制、如何管制，主要应考虑两个方面的因素：一是其他企业进入该行业有无障碍，这关系到对基础设施企业提供的服务质量和索要的价格是否有必要实行管制；二是基础设施企业是否具有足够强的竞争力，从而通过竞争降低成本，这关系到对行业内的竞争是否有必要进行管制。从现实情况来看，当其他企业进入基础设施行业有不可逾越的障碍时，垄断企业的行为、价格、产品与服务的质量都需要受到管制；当其他企业进入该行业没有障碍但垄断企业对竞争不具备承受力时，政府需要对垄断企业的行为和该行业内的竞争程度进行管制，以防过度竞争；当其他企业进入该行业没有障碍，垄断企业对新来者也具备承受力时，这时政府没有任何必要进行管制。在确实需要管制的情况下应强制推行和完善基础设施项目公开招投标制，引入国际监理、国际审计，充分发挥各种渠道的监督作用，逐步消除经济基础设施的进入壁垒和融资歧视，充分利用市场力量进行基础设施建设。

政府作为超越任何微观经济组织和个人的权力机构，在协调微观经济主体行为和解决多个微观主体面临的问题方面具有权威性优势。在大规模的城市基础设施建设中，转变政府职能必须通过立法来规范政府在基础设施领域内的行为，政府应建立持续的市场激励机制，尽可能少地以行政干预扭曲市场机制，让市场充分发挥基础性资源配置作用，这是基础设施领域改革的大势所趋。

参考文献

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