三　我国城市基础设施建设理论探讨与政府行为演变

（一）我国城市基础设施建设相关理论研究评析

我国开展城市基础设施运营管理理论的研究时间较晚，20世纪80年代初，基础设施概念才被引入我国，早期的研究主要集中在对城市基础设施的性质、特点及其功能的研究，论证城市基础设施在城市中的重要地位。后期的相关研究主要集中在城市基础设施与经济发展的关系、城市基础设施产品价格、自然垄断等方面，2000年以后的研究则主要转向城市基础设施运营机制以及政府的职能定位研究。

关于城市基础设施政府职能定位研究主要集中在市场化改革方面。秦虹（2003）在《市政基础设施改革为城市发展注入活力》中就城市基础设施“为什么要市场化”进行了论述，提出推行我国城市基础设施市场化的主要原因是“政府财政能力限制了城市基础设施的投资和发展”；邓淑莲（2004）将基础设施领域大规模私有化的原因总结为提供公共基础设施存在筹资需要、技术进步和推行以成本为目标的基础设施价格改革的需要，并对基础设施私有化的效果进行了实证分析，认为基础设施私有化的效果非常明显；肖兴志（2006）在《自然垄断产业规制改革模式研究》中指出，一方面，要取消或彻底改造计划经济体制下的行政管理体制；另一方面，要对有经济合理性的垄断性行业，建立比较完善的政府管制制度，至少包括市场准入、价格、质量标准三项主要内容；蒋时节（2010）在《城市基础设施产业化理论与政策》中认为，基础设施的改革将由放开搞活向体制变革、发挥市场配置资源的方向转变，并对我国城市基础设施市场化的进程问题进行了论述，指出基础设施市场化的本质是逐步实现市场机制对各种资源配置发挥基础性作用的过程，包括推进运营主体企业化、投资主体多元化、价格形成市场化和市场监管法制化等。

此外，国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院等机构还对城市基础设施行业的体制改革、宏观政策、政府管制等相关问题进行了研究。相比较而言，国内对城市基础设施的研究多偏重于宏观层面和定性层面，国外对城市基础设施的研究多偏重于管理层面和机制层面。

（二）我国城市基础设施建设中政府行为的演变历程

改革开放以前，我国长期实行计划经济体制，城市基础设施投资管理由政府包揽，国家成为城市基础设施投资的唯一主体，投资决策权和项目审批权高度集中到中央或省市一级政府，投资资金来自财政预算拨款，投资运行靠行政系统和行政手段。改革开放以后，城市基础设施政府投资、管理行为经历了一个长期的演变过程，其进程大致可分为三个阶段。

第一阶段：改革开放开始到20世纪80年代末期。这一时期，政府在基础设施项目建设领域按照经营性和非经营性项目分类管理的原则，建立投资项目评估制度，并开始在工程建设中推行项目建设投资包干等措施。到1989年，银行贷款和外资在城市基础设施总投资中的比例分别为2.42%和0.55%，打破了政府垄断性投资的局面，民间资本开始进入，政府投资城市基础设施的一元结构开始改变。随着投资主体的变化，政府角色也发生了变化，政府开始逐步由唯一的投资主体变为城市基础设施建设的规划者、监督者。

第二阶段：20世纪80年代末期到90年代中期。这一时期，城市基础设施建设规模迅速扩大，1990年城市基础设施总投资达121.20亿元，为1978年投资总额的14.5倍。地方财政投资快速增长，中央投资则进一步减少，1990年国家预算内投资和中央专项拨款在当年城市基础设施总投资中的比重下降到51.8%。这个时期，各地政府相继成立自己的“城市投资开发建设公司”，由政府授权对城市建设和维护资金进行筹措、使用和管理，城市基础设施由政府直接投资转向间接投资。投资管理主体的确立和法人责任制的实施，促进了城市基础设施项目投资激励约束机制的规范化，进一步激发了民间资本投资城市基础设施项目的积极性，我国城市基础设施由此得到快速发展。

第三阶段：20世纪90年代中后期至今。90年代后期，金融与资本市场快速发展，政府通过创新商业信贷、债券融资等方式，使得城市基础设施投资快速上升，并带动其他社会资金进入城市基础设施投资领域。到2003年，社会资本在城市基础设施投资中的比重达28.1%，投资结构呈现明显的多元化趋势。为了进一步规范各级政府的投资行为，提高投资效益，建立权责明确的政府投资新体制，2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，其内容显示，我国政府投资的主管部门已经深刻认识到原有政府投资体制的缺陷，并着意从制度的高度对政府投资体制进行改革。2010年10月，党的十七届五中全会明确提出，城市基础设施建设要进一步放宽民间资本准入的领域和门槛，我国市场取向的政府投资体制改革得到进一步规范和完善。