第二节 明治宪法体制的特点与宪法外势力的存在
《大日本帝国宪法》是一部钦定宪法，以天皇向当时的内阁首相黑田清隆亲手递交的方式发布，《大日本帝国宪法》的颁布和实施标志着在日本建立起了立宪君主制。
《大日本帝国宪法》由7章76条构成。在天皇大权之下吸纳了三权分立的形式，建立了与西方相类似的行政、立法、司法机关。
宪法首先明确了天皇的地位，“第一条大日本帝国，由万世一系之天皇统治之”，“第四条天皇为国家元首，总揽统治权，依本宪法条规行使之”，明确了日本的国体即主权在君，规定天皇统揽一切大权。在发布明治宪法的告文中说：“国家统治之大权，朕承之于祖宗，传之于子孙”，由此可知天皇拥有统治大权的依据是继承自皇祖皇宗，但天皇的权力并不是不受限制的，而是要“朕及朕之子孙将来须循此宪法条款实行而无殆”[10]。
《大日本帝国宪法》的第三章为“帝国议会”，规定了帝国议会的组织运作形式和议会的权限。帝国议会由贵族院、众议院两院组成。贵族院由皇族、华族及敕任议员组成，众议院由公选议员组成。帝国议会拥有协赞立法权和预算审议权等基本权力。
宪法第四章是“国务大臣及枢密顾问”，在明治宪法体制下，天皇要在内阁的辅弼下行使行政大权。第五十五条规定“国务大臣辅拥天皇而负其责任。（第二款）凡法律、敕令及有关国务之敕诏，须有国务大臣之副署”。内阁的具体职责包括编制国家年度预算、提出法律议案以及从中央到地方的各级各部门行政事务。在规定了内阁权限的同时，宪法中还规定了作为天皇咨询机关的枢密院的职能，第五十六条规定“枢密顾问依枢密院官制规定，应天皇之咨询审议重要国务”。枢密院在一定程度上分割了内阁的权力。
宪法第五章是司法，第五十七条规定“司法权由法院以天皇名义依法律行使之”。在实际政治运作中，司法相对于立法和行政，其地位要弱得多。在国家机制中，军事权是极其重要的，是政权稳定的重要保障。《大日本帝国宪法》规定军队的统帅大权在天皇手中，“第十一条天皇统帅陆海军。第十二条天皇规定陆海军之编制及常备兵额”[11]。
相对于英国等西方立宪政体而言，日本的立宪政体有很多的独特之处。主要表现在：
一 天皇的特殊地位
在日本历史中，天皇一直是最高精神权威，他的权威不单是来自于世俗权力，而被认为是神授予的。在皇国史观中天皇被看作天照大神的后代，是“现人神”。幕府时期，虽然天皇并不掌握多少实际权力，但如果没有天皇授予幕府将军“征夷大将军”等封号，幕府的权力就没有合法性。在幕末的倒幕维新中，各派倒幕势力虽然政见不尽相同，但都打出了“尊皇”的旗号，当时只有天皇是能压倒将军并能为各等级共同接受的权威。这样，没有多少实权但仍作为最高精神权威存在的天皇被推到政治前沿，成为“倒幕派”的政治资本。“尊皇攘夷”思想迅速发展，并很快发展为“尊皇倒幕”，“尊皇”成为当时积极谋求推翻幕府统治、摆脱外患的各种力量的共同旗帜。
1868年明治政府建立后，面临着各种各样的困难，守旧的势力还很强大，各藩之间也矛盾不断。在明治政府加强中央集权，协调各种矛盾，进行一系列资本主义性质改革的过程中，天皇的权威同样起到了至关重要的统合作用，在这个过程中天皇的政治地位也比幕府时期大为提高。尽管如此，以中下级武士为核心的维新派掌握着政府的实权，他们的目标是建设可以比肩于欧美列强的近代资本主义国家，而不是复辟古代天皇制，建立资产阶级立宪政治是他们的必然选择。
在上述背景下，近代日本在选择和建立立宪政治的过程中，一直在探索如何将主权在君的国体与以限制君权为目的的近代资本主义性质的立宪政体结合起来。
在1881年7月岩仓上奏天皇的意见书的“大纲领”中，就有“帝位继承法有皇祖以来的遗范，应另载皇室之宪则，无须记载于帝国之宪法；天皇拥有统帅陆海军之大权；天皇拥有宣战、讲和及与外国签订条约之权；天皇有铸造货币之权；天皇有授予位阶、勋赏及尊号等之权；天皇有恩赦之权；天皇有任免大臣以及文武官员之权；天皇拥有议院开闭及解散之权；大臣对天皇负有重要责任……”[12]等项。由此奠定了在宪法中天皇独特地位的基调。
在起草宪法时，伊藤博文给井上毅等三人规定了大致的方针，其中包括“第一，制定皇室典范，将与皇室相关的纲领从宪法中分离出来；第二，起草宪法要基于日本国体及历史；第三，宪法只是关于帝国政治的大纲领，其条文要简单明了，且为顺应将来国运之伸展要能够自在伸缩；……”[13]等。在制定和审议宪法过程中，伊藤博文的态度是在制定宪法时要结合日本自身的情况，保持天皇制的国体，但同时又要避免君权的滥用。
那么在同一宪法体制下如何做到既要保障天皇是一切权力的源泉而又使其不能触摸到实际权力呢？为此宪法的制定者也是煞费苦心。伊藤博文等在枢密院审议宪法会议上所提交的“宪法说明”中有这样的阐述，“盖总揽统治权为主权之体，依宪法之条规施行为主权之用，有体而无用失之于专制，有用而无体失之于散漫”[14]。“作为‘体’，它不可分割，因为它是一种‘知国之权’，是非天皇莫属的，为天皇所独有的。但是作为‘用’，作为权力的实际运作与行使，作为具体的‘治国之道’，则必须由几个不同的部门分别来代为实现。”[15]
这种“体”、“用”思想最终体现在《大日本帝国宪法》中。宪法中虽然规定天皇拥有国家主权并总揽一切统治大权，但这些权力必须通过各辅弼机关来行使，宪法明确规定了天皇的各辅弼机关。天皇在帝国议会的协赞下行使立法权，在国务大臣、枢密院辅拥下行使行政权，司法权由法院以天皇名义依法律行使之，而军事大权则由军部等代行。在这种情况下，天皇虽总揽大权却不具体施行，具体实施者是各辅弼机关，实际上是分割了天皇大权。从而使“明治宪法体制中的天皇具有双重职能，即无限的权威和有限的权力”[16]。“由天皇总揽的、完整统一的统治大权经过一系列复杂的作业，限定为多元政治结构中与其它成分并列互动的、相互制约的诸多成分之一。”天皇的实际作用更多地在于“确立核心和枢轴，确保统一和稳定”。[17]
二 各辅弼机关权力的不完整性及特殊的制衡机制
在明治宪法体制中，由于有天皇这一特殊权力主体存在，造成其各辅弼机关权力的不完整和相互间特殊的权力制衡机制。
明治宪法体制下的内阁是最主要的行政辅弼机关，它有两大弱点，一是内阁辅弼的范围小，即与内阁并存的还有其他一些辅弼机关，如枢密院等。立宪君主制的要谛是君主在行使大权时内阁负有全面辅弼之责，如果在行使权力过程中有过错，内阁要对全体国民负责。而《大日本帝国宪法》规定“国务大臣辅拥天皇而负其责任”，内阁只对天皇负责，而不是对议会、国民负责。同时，宪法规定天皇拥有人事任命权，决定后继内阁首相的不是议会而是天皇，但实际上天皇总是咨询于元老等特殊势力。明治宪法体制下，从明治末期到大正、昭和时期，掌握推荐后继内阁总理这一大权的主要是元老，后来随着时间的推移参与奏荐的还有内大臣、重臣等。
在近代日本明治宪法体制中议会的权力也要小得多。在近代资本主义立宪体制中，比较典型的是英国和美国。英国的宪法是不成文法，它的宪政模式是“三权分立、国会至上”。英国虽然保留了国王，但很好地限制了王权，议会凌驾于内阁和最高法院之上，掌握着监督权，内阁要对议会负责。美国在1787年制定了世界上第一部成文宪法，即《美利坚合众国宪法》。规定美国是一个施行联邦制的总统制共和国。确立了立法、行政、司法三权鼎立、相互制衡的原则。在两国的宪法体制中，议会都是极其重要的一环。但近代日本议会没有完全的立法权，而是“凡法律须经帝国议会之协赞”，是辅助天皇行使立法权。对内阁没有完全的弹劾权，只是通过审议预算权等对内阁起一定的制约作用。
在明治宪法体制下，天皇在作为军令机关的陆军参谋本部和海军军令部辅弼下统帅陆海军。并且宪法第十二条规定“天皇决定陆海军之编制及常备兵额”，规定了天皇的编制大权。编制大权属于统帅权还是属于国务成为宪法上引起争议的一大焦点。作为军政机关的陆军省、海军省还有帷幄上奏的大权，这样一来就导致了军事统帅权不隶属于任何其他部门，反过来还可以通过干预军政来影响内阁。“统帅权作为直属天皇的兵马大权，其启动、施行和停止，议会和内阁均不得干涉。反之，它自己却可以通过各种途径，例如帷幄上奏权、陆海军大臣现役武官制等等来干涉其它权力系统。”[18]这种统帅权的独立成为军人干预行政的重要原因之一。
综上所述，在明治宪法体制下，内阁、议会、军部之间互不直接负责，均直接对天皇负责。这些虽然是宪法体制内的权力机关，但它们并不掌握完全的行政、立法、军事等大权，在宪法中的地位均是天皇权力的代行机构。与欧美等国各权力机构间的分立和相互制衡不同，日本形成了一种特殊的复合制衡机制，既包括各成员之间基于平等的法律地位上形成的横向制衡，又包括由于天皇的特殊地位所形成的纵向制衡。纵向制衡包括两个层次，一个是天皇与每个成员之间的单线制衡关系，一个是天皇与其中任何一个成员一起，对另一个成员的联合制衡关系。[19]
虽然在宪法中规定天皇总揽大权，并依靠这些辅弼机关行使各项大权，但由于日本的天皇制一直有浓厚的神权色彩，与西方一些国家的君主纯粹掌握世俗权力不同，它是政教合一的，其精神领袖作用远大于世俗权力的运用。所谓的天皇大权并不是仅凭天皇的个人意志行使权力，而是它使其他机关的政治活动具有合法性，是一种权威源泉。近代日本一方面为保持天皇“神”的色彩，避免其肩负任何具体政治责任；另一方面以伊藤博文等为首的制定者为了自己能够更好地掌握权力，在实际的政治运作中，采取种种措施避免天皇直接干预政事。天皇并不直接参与其辅弼机关的活动，除了一些极特殊情况外，天皇并不到内阁听政理政，也不会频繁到议会，天皇只是通过宪法中规定的和宪法体制外的各种咨询机关了解政情并在他们的建议下做出决策。这样一来，这些咨询机关就成为沟通天皇与其权力代行机关的中间环节。这些中间环节包括元老、枢密院、宫内势力等。它们有的是有宪法依据，如枢密院，有的则是存在于宪法体制之外，如元老、宫中势力、重臣等。