四　以微机制保障微治运转

我国的社区治理，目前整体上属于探索阶段，很多运行逻辑、发展路径都没有固定下来，机制的建设发展就显得尤为重要。所谓“无规矩不成方圆”，社区治理的建构与发展难以一蹴而就，需要持续地推进和完善，在这一过程中，需要以机制建设为重点，以机制的完善破解社区自治的“形式主义”难题，保障社会“微治理”能够在机制和制度的框架下，不断完善、逐渐推进。海沧在“共同缔造”的探索实践中，以社区为突破口，在参与、激励与服务等方面，都着重建构相应的机制，名之曰“微机制”，这些微型机制解决了社区治理难开展、难持续、难规范、难保障等难题，以更好保障微治理运转，进而推动“法治同行”。

（一）“我们一起来”的参与机制

社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，与社区自治、公民参与有着密切联系[24]，其中自治是社区治理的核心，公民参与则是基础。不过，社区治理也逐渐呈现出“多主体性”，也就是“参与人”的多样，至少包括政府、社区组织与居民。如何协调多元主体的参与，需要建立机制，规范引导。正如厦门市委书记王蒙徽所说，“建立长效机制就是要处理好政府、社会和群众三者的关系，政府不能一直充当万能政府，要简政放权，通过社会组织，推动群众自治”[25]。海沧所开展的社区“微治理”，配套建立的是多元参与的互动机制，因社区内部有众多企业，故企业也是治理的重要力量，除此之外，还有专家的“把脉参与”，协同居民、社会组织、政府一起，形成“我们一起来”的参与局面。

1.居民参与机制

“得道多助，失道寡助”，社会治理的“开展之道”，就在于广大群众参与，居民参与就是社区微治的重要前提，参与机制的建设首要的就是居民参与机制的建构。在这一方面，海沧探索社区自治章程，规范居民参与社区自治，也统筹社区内部不同主体、形式多样的群众参与机制，如社区居民理事会的参与机制，形成居民参与议事、决策、干事、监督、服务结合一体的运行机制，推动社区自治运转。另外，在村庄范畴内，则突显治理的自强特征，以村民自治章程规范村民参与机制，统筹村庄乡贤理事会、道德评议会、村民议事会等组织的机制组建，拓宽村民参与机制的建设。海沧区正是以机制建构，落实广泛民众的参与，居民从“挑毛病”到“出主意”，再到“行动起来”，并且消除了居民参与无约束、无秩序的难题，一位社区干部感叹道：“过去居委会自作主张做好事不见得讨好，现在让大家一起做，都满意”，所反映的就是居民参与机制建设的成效。

2.组织参与机制

组织推动合作，合作成就治理，社会组织的成立与有效运转，伴随的是契约精神与规则意识的结合[26]。社会组织的成立与运转，就是建构机构拓宽群众的载体，同时是建构平台提供群众合作。而社区组织包含在社会组织的范畴，社区组织的建立，同样依靠机制的规范与保障。海沧区是以机制的形式，一方面保障志愿服务组织、专业社工组织，以及各种俱乐部等社区组织的共治参与行为，探索区级《志愿者管理办法》，推动“平等、互助与自愿”三效结合，保障志愿组织在关爱弱势群体、公共设施维护、房前屋后整改、美丽家园缔造的参与。另一方面是以机制约束社会组织在社区共治过程中的缔造行为，如海虹社区建立起“发现、处置、协调、评估”四大机制，建立起发展协会，保障社区同心合议厅、小区自治促进会运转，并将40多个分散的社会组织纳入协会统一管理。还有，兴旺社区构建“三元治理”长效机制，以机制规范引导小区自治组织、民办非企业组织协同政府管理无物业小区。海沧是以机制的建构推动社区组织发展，探索在无物业小区实施政府购买服务、民办非企业组织介入管理、小区同驻共建理事会配合和监督管理等治理模式。

3.企业参与机制

随着经济与社会的协调发展，企业不仅拥有赚取利润的天然属性，而且应肩负社会治理的参与职责，发挥企业力所能及的服务能力。海沧是一个工业新城，有很多外来人员因依附企业而落住社区，社区治理的开展，企业是不可或缺的参与主体。海沧区致力于完善企业参与机制，积极探索企业诉求表达、共建共管的途径与方式。一方面，在社区层面成立了“社企共建理事会”，建立镇村企“命运共同体”共建机制，形成“以企带村、以村促企、互利共赢”的长效机制，在居民议事中增添固定比例的企业代表，确保在社区“微治理”中企业的声音表达；另一方面，在项目建设中，积极推广“认领认管”等机制，规范企业投资建设、参与治理等渠道。企业参与机制的建立，立足的核心点是“同驻共建”，也就是充分发挥企业的资源、人力和先进管理理念等优势，注入到社区自治之中。企业也是居民的生产载体，与居民的生活密切相关，海沧以热心公益的社区居民和驻区企业为主导力量，创立了社区企业自行发现问题、研究问题、解决问题的参与机制，用机制激发企业贡献社区治理的力量。

4.政府参与机制

微治理的开展，政府是参与主体，同时也是引领力量，在政府由“行政发布者”变为“服务参与者”过程中，机制的规范与保障不可或缺。海沧政府参与社区治理，主要是通过网格化管理，不过长期存在上下难互动的弊端，自上而下的行政色彩依然浓厚。如海沧区委书记郑云峰所说，“当自上而下的网格化管理体系比较完善时，伴随城乡社区的建制，我们发现自下而上的协商民主缺失了。这次试点，我们在社区基础上往下沉一级探索治理经验”[27]。社区层面建立的政府参与机制，主要的就是政府行政放权，依托网格的社会化服务，形成“上下互通、横向互动”的治理模式。具体而言，海沧先后出台了“四联机制”、“党员走网格”、“食堂会诊”、“读无字书俱乐部”等一批联系群众的制度，建立起居民评价排队机制、不满意干部帮扶制度、“4+X”联合督查机制等转变作风机制。政府参与机制的建立，让政府在社区治理过程中，树立起“马上就办、雷厉风行、实干实效、办就办好”的高效机制[28]，打造起服务型政府形象。

5.专家参与机制

微治理是一种新型的社会治理方式，开展参与的过程是探索的过程，同时也是研究的过程。其探索开展，不可或缺的是专家的把脉、顾问和研究，同样以机制的形式确定下来，形成专家参与机制，可以分为三个方面：一是把脉定向机制。海沧会定期或不定期的邀请社会治理方面的专家，共聚一堂召开研讨会，如在共同缔造的试点之初、试点社区成果检验的前夕，就分别举行了专家研讨会，并整理出相关的会议精神和共识，为社区微治理的拓展指明方向。尤其是2013年12月份的专家研讨会，规模与规格都比较大，很多知名学者都走访了兴旺、西山社等试点社区，肯定了其自治成果，高屋建瓴地指导海沧如何深化共同缔造的实践。二是顾问参详机制。海沧邀请一些高校的研究院作为其顾问团体，如与华中师范大学中国农村研究院签订合约，以机制的形式保障双方合作，研究院的专家学者担当了海沧共同缔造开展的顾问，“给智”微治理开展。三是跟踪研究机制。厦门海沧与华中师范大学中国农村研究院、中山大学地理科学与规划学院等研究机构，都达成了跟踪研究协议，也就是让这些研究院的学生、学者跟踪调查共同缔造的过程，研究社区微治理开展，同时也参与全区或某个社区的具体指导。专家参与机制的形成，能较好地为海沧的治理改革汇聚智慧，同时也推广了微治理的方法，发挥海沧社会治理探索的示范带动效应。

（二）“大家共享”的服务机制

共同缔造强调共治共享，“微机制”在社区服务方面的完善，就是要着眼“共享”理念，体现出公共服务的共享。社区服务具有一些自己的特点，如公益性、互动性、综合性等，海沧服务机制的完善就是从这些特点出发，以社区为单位推进社会公共服务体系的构建。可以说，服务机制是建设社会治理体系的重要保障，可以规范在互动共治过程中的服务行为，为共同缔造的服务项目提供方向指引、框架约束和制度保障。社区公共服务机制的建构，紧紧围绕的是“大家共享”的理念，推行社会化、人性化、个性化与同城化的服务。

1.社会化服务机制

社区服务的表现载体是公共产品，其提供形式，是指在居住社区内，有关单位组织面向居民提供的，以满足居民生活和工作上各种需求的劳务服务，尤为强调的是面向社区成员的“共同需求”[29]。海沧以机制的建构，完善社区服务公共产品，依托的是“区——镇街——社区”的三级网格化管理系统，不过融入的是社会化的服务理念。具体而言，社区是以社会服务“网格化”为基础，建构网格化的服务机制，也就是把社会服务通过网格输送到社区治理的每一个角落，并通过各方参与形成互动的回路，及时反映和协调群众各方面各层次利益诉求，构建形成“纵向到底、横向到边、纵横交错”的社会治理服务机制。在这一过程中，网格化的精细落实了社会化服务，社会化的理念激活了网格化的互动，最终建构起可操控的社会化服务机制，保障社区提供公共产品。

2.人性化服务机制

随着“社区制”社会的发展，群众与社区的关系日益密切，对社会安全、精神文化、社会交往、生态环境、社会参与等方面的需要不断扩张[30]，社区服务更要立足居民需求，推行人性化服务，体现公民权利。而志愿服务是衡量社会人性化服务的标尺，更是一个城市文明的标志。厦门历来在志愿服务方面优于大陆其他地区，一方面是发挥对台优势；另一方面则是注重机制的建构，让志愿服务走向人性化。海沧的志愿服务也相对普遍，并发展迅速，在共同缔造实践中，也慢慢地以人性化服务机制的建构来完善社区志愿服务。具体而言，海沧立足台商投资区的优势，积极借鉴台湾经验，探索《志愿者管理办法》，建立区、镇街、村居不同层面与台资企业、台湾志工队伍共建机制，打造“独具台味”的志愿者队伍，以台湾专业、成熟的志愿者管理方式完善海沧的志愿服务机制。另外，也利用网格的精细化优势，网格员深入了解居民各种微心愿，建立起“自愿帮扶、对口需求”的服务机制，突显人性化。

3.个性化服务机制

个性需求是与个人权利紧密挂钩的，个性化服务的强调，体现的是在社会治理改革中，公民权利的回归与重视。海沧推行“大家共享”的服务机制，也配套制定了个性化服务机制，保障在最大程度上实现“共治共享”。个性化服务机制内容，一方面是针对特殊群体的服务；另一方面是居民特殊需求的服务。对于弱势群体，主要通过党建活动、志愿帮扶与义工服务，如党员干部须重点联系困难户、拆迁户、信访户、单亲户等对象，社区网格员需特别注意小区内孤寡老人、单亲家庭、留守儿童的状况，志愿者或义工也需要对一些行动不便的特殊人群进行“一对一”专门服务。另外，对于居民特殊需求服务，要考虑是否在特殊情况或是否具备无害的出发点，对于特殊情况建立的是应急措施，海沧区基于网格化的建设，建立的区政府、镇街、社区与居民的“回流反馈”机制就是为了应对特殊情况的措施，了解居民动态；而所谓“无害”出发点，是指提供的个性化服务不能有损“大家共享”的利益，因为在这一前提下，个性化服务机制的建设，才能有效增色公共服务机制的完善。

4.同城化服务机制

海沧区外来人口较多，增加了社会治理的危机，互动共治的实现必须维护外来人口的参与权利，让他们融入社区微治理的共同缔造。海沧以社区为单位，在通过完善外来人口服务机制的基础上，创新建立“新厦门人服务综合体”，进一步设立外来人员“同城市、同管理、同参与、同服务、同待遇”的“同城化”服务机制，将外来人口定义为“新厦门人”，共同参与“美丽厦门”的缔造。同城化服务机制的建构，社区得以更好地凝聚力量，加强自治保障。如在社区的选举之中，同城化服务机制保障了“新厦门人”的选举与决策权利，在城市社区范畴，规范外来人员参与到社区“四民家园”、“同心合议厅”、“自治联席会”等组织运转，在农村社区范畴，则保障外来人员参与到村庄选举、治理、监督等公共事务。另外，同城化服务机制的建构，也保障新厦门人共享社区发展的“红利”，激发他们参与治理的积极性，凸显“对城的治理”与“对人的服务”的融合，让新城变为“心城”，也就是新旧厦门人共同心系之城。

（三）“追赶效应”的激励机制

社区“微治理”的开展，不仅需要参与机制的完善，服务机制的配套，还需要激励机制的鼓励，才能激发多元主体在制度框架内参与社区公共事务的热情。海沧在共同缔造的实践中，是以激励机制树立“追赶效应”，具体可分为“以奖代补”机制、“模范带动”机制、“分类评定”机制和“积分激励”机制。一方面规范治理参与中“红利”的发放、资金的投入与管理，以达到奖励优秀、树立模范；另一方面则提高群众、企业、社会组织、政府等主体参与共同缔造的积极性，以激励的微机制提升社区的精细化治理。

1.以奖代补机制

以往的项目落地，大多都是政府审批后下拨资金，然后再进行投资和建设，在这一过程中，难以避免“取了资金，荒了工程”的形象工程。海沧深化共同缔造的社会治理改革，建立激励措施创新，率先出台《“以奖代补”试点项目操作实施暂行办法》、《“以奖代补”试点项目资金管理暂行办法》、《共同缔造项目社会资金收支管理暂行办法》，安排预算资金1247万元，对23个项目进行补助，制定了“以奖代补”机制。以奖励的形式代替行政补贴，作用于社区治理，规范惠民项目的操作办法和资金管理，作为共治共享激励机制的基础，鼓励居民、社会组织、企业参与共治，完善共同缔造的绩效考核。如在湿地公园建设、自行车绿道建设、房前屋后整改、猪舍变凉亭的改建、纳凉点建设等方面，其投入或奖励资金都采用“以奖代补”的机制管理，“谁的积极性高，钱就补给谁”，也就是只有看到参与主体在社会治理中创造出成绩，才有资金的补助和奖励。值得注意的是，以奖代补机制的申报主体主要是登记备案的各类社会组织，海沧区各个街道、社区、村庄在符合区级“以奖代补”规定的前提下，都有各自较为详细的实施规定，在基层激励社区组织发展，扎根于社区自治土壤。

2.模范带动机制

有学者认为，社区自治与发展的动力，既可来自政府，也可来自社会，亦可来自政府与社会的合作[31]。海沧的微治理，主要是发展社会与政府的合作，在机制建设上以“模范带动”激励参与，以树立标杆，吸引效仿，提升社区治理能力。具体而言，各个社区在区级道德模范评议机制、公益模范表彰机制、劳动模范表彰机制下细化奖励内容，设立评定“共同缔造热心企业”、“共同缔造热心组织”、“共同缔造热心居民”，建立星级义工评价体系[32]，还进行“阳台绿化”评比、“美丽家庭”评选、家庭“好媳妇”评选等项目，建立物质、荣誉、人文关怀三位一体的激励方法。社区创立的模范评议与表彰机制，赋予评议的权力在广大的居民，建立了相应具体的奖励办法。如东孚镇洪塘村设立的“好媳妇”的评定机制，“好媳妇”是由村民推选，然后道德评议会考察评议出来的，许多妇女争先比优孝敬公婆，也激发起对公共事务热心[33]，增强了村庄治理的凝聚力。

3.分类评定机制

社会组织的成长，对于社会治理的能力提升，起到重要的力量提升与载体作用，社区微治理的开展，也要注重社区组织的建立与发展，建立机制以激励优秀。海沧以“分类评定”为基础，建立了社区治理分类评定机制，开创了“分类评定+以奖代补+宣传公示”的激励链条，按照自强型、自助型、基础型三类标准，每年对社区内的社会组织进行分类评定等级。例如兴旺社区在区级分类评定机制上，完善了社区治理分类评定内容，制定出台了《关于社区社会组织建设发展情况宣传公示制度》以自强型、自助型、基础型三类标准，每年考核社区内部社会组织的成效。考核的主要主体是居委会与居民理事会，评上自强型和自助型的社区组织，将获得在“以奖代补”项目上优先保障的奖励。另外，分类评定下对社区组织“以奖代补”、财务收支等情况进行全年全过程公示，做到公平公正公开，保障和约束社区组织参与微治理作用。

4.积分激励机制

“不积跬步，无以至千里”，习近平总书记强调，“行动最有说服力”，“任务一经确定，就要一步一个脚印、稳扎稳打向前走”，社会治理的改革，也要一点一项地推开，不能冒进，而对于居民而言，如何用激励的方式，记录“点点滴滴”的参与行为呢？海沧区使用“积分”的方式，记录和激励广大居民在社区治理上的贡献。目前比较成熟的是在绿地认领、空间认管、公共设施维护等方面，制定了《认领管理办法》，出台了认领“爱心积分机制”，以积分评比奖励的形式，激励群众、企业、社会组织参与到认领的相关项目中。各个镇街、社区，都根据区级的认领办法，进一步完善本区域的认领积分机制，尤其是社区一级，根据本社区的实际情况，明确规定了认领积分机制适用的范围，如社区内的公共设施、绿地、树木等的认领活动。其实认领包括认领和认管两个方面，是社区突显“微自治”建设的重要方面，以“积分奖励”的方法强化激励措施，鼓励更多的群众和组织参与到认领的活动项目中，激发共同参与社区治理的活力。

总而言之，共同缔造试点实践以来，海沧推动社区治理能力的提升，以此带动社会治理的精细化，开创了“微治理”的方法，也就是立足居民需求，借助民众力量，建构参与载体的“微组织”，发起群众参与的“微行动”，建立共治共享的“微机制”，深化共同缔造的实践。社区“微治理”的开展，体现的是精细化共同治理的转向，密切了居民与社区的关系，推动社区共同体的营造，引领社会治理走向“善治”。海沧从微着手开创的治理模式，在公民意识、民生关怀、治理民主、治理模式等方面提升社区治理，体现的是社会治理变革的“大效应”。

一是参与培育公民意识。“微治理”的推行，是从小处着眼，立足基层，从群众所需所想出发，因而得到居民的支持和广泛参与。而海沧区共同缔造实践活动的开展，重要的前提就是参与，如此才能凝聚力量。居民参与“微治理”，一方面是推动共同缔造的深化与全面铺开；另一方面则是提升自我参与公共事务能力，培育其公民意识。而公民意识的培育，又为社会精细化治理创设长远发展。

二是重心体现民生关怀。海沧“微治理”的探索与实施，需要惠民项目的开展，以及细化机制的保障，关注点皆是落在改善民生上，因而“微治理”是以改善民生问题为重点。一方面，民生问题的解决，是“微治理”实施的优势所在，因为从社区基层微处着眼的治理，有效捕捉到什么才是群众所需；另一方面，民生关怀的追求，又为微治理的长远发展，创设社会支持的土壤，让微治理扎根基层，焕发活力。

三是目标定位治理民主。微治理的推广与深化，需要把目标定位在治理民主上。海沧区以共同缔造建构出“互动共治”的基层治理新体系，微治理是重要的推动方法，因为其保障了民众所需，践行了民众所想，聚合了民众所为，奠定“共治共享”的社会治理土壤。基层民主也在治理的“由下而上，上下联动”的改革中渐渐地培育起来，以治理民主带动政治民主建设。

四是微治开创治理模式。可以说，“微治理”的探索与实践，为社会治理能力的提升，从微观的角度提供了内容与方法的创新借鉴，推进了“精细化治理”理念在社区的深化，为厦门全面推开“共同缔造”实践、我国探索社会治理变革创新提供较为完善的地区案例，也为中等收入地区的社区治理，提供了模式参考，其经验总结指引了社会“善治”目标的发展路径。

“海沧一珠缀鹭岛，村社万民绘新城”，海沧区“微治理”的探索，必定会成为厦门市“共同缔造”画卷的一抹春色，推动厦门“提升本岛、跨岛发展”，成为中国基层社会治理改革的“先行者”。

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[1]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。

[2]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第1页。

[3]江曙曜、张小燕、吴晓菁：《全面深化改革的美丽实践——〈美丽厦门·战略规划〉编制与试点纪实》，《厦门日报》，2014年1月14日。

[4]出自邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，指“以全能主义指导思想为基础的政治社会，但仅限于表达政治与社会关系的某一种特定形式，并不涉及该社会中的政治制度和组织形式”，牛津大学出版社1994年版，第69页。

[5]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第2页。

[6]江曙曜、张小燕、吴晓菁：《全面深化改革的美丽实践——〈美丽厦门·战略规划〉编制与试点纪实》，《厦门日报》，2014年1月14日。

[7]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第6页。

[8]参见《以共同缔造践行群众路线，促进社会治理体系创新——海沧区“美丽厦门·共同缔造”试点工作汇报》。

[9]朱海黎、梅永存、胡苏：《“五位一体”打造美丽中国典范城市——“美丽厦门·共同缔造”活动见闻实录》，2013年11月18日，新华网。

[10]江曙曜、张小燕、吴晓菁：《全面深化改革的美丽实践——〈美丽厦门·战略规划〉编制与试点纪实》，《厦门日报》，2014年1月14日。

[11]引号内容是西山社乡贤理事会成员蒋水旺老人的原话，参见东孚镇“美丽厦门·共同缔造”办公室编：《咱们家园咱们建：“美丽厦门·共同缔造”故事集》，2013年12月，第50页。

[12]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第149页。

[13]江曙曜、张小燕、吴晓菁：《全面深化改革的美丽实践——〈美丽厦门·战略规划〉编制与试点纪实》，《厦门日报》，2014年1月14日。

[14]参见《海沧区委书记郑云峰在区委中心组学习会上的讲话提纲》，2014年2月7日。

[15]朱海黎、梅永存、胡苏：《“五位一体”打造美丽中国典范城市——“美丽厦门·共同缔造”活动见闻实录》，2013年11月18，新华网。

[16]江曙曜、张小燕、吴晓菁：《全面深化改革的美丽实践——〈美丽厦门·战略规划〉编制与试点纪实》，《厦门日报》，2014年1月14日。

[17]东孚镇“美丽厦门·共同缔造”办公室编：《咱们家园咱们建：“美丽厦门·共同缔造”故事集》，2013年12月，第20页。

[18]李晓娟：《海虹社区：同心共建纳凉亭》，《海沧消息报》，2013年10月15日，www.taihainet.com。

[19]董小燕：《公共领域与城市社区自治》，社会科学文献出版社2010年版，第2页。

[20]东孚镇“美丽厦门·共同缔造”办公室编：《咱们家园咱们建：“美丽厦门·共同缔造”故事集》，2013年12月，第24页。

[21]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第158—163页。

[22]《〈关于深入开展在职党员到社区报到为群众服务工作的实施意见〉的通知》，中共海沧区委办公室印发，厦海委办〔2013〕119号。

[23]分别是政策宣传、富民强村、环境美化、法律服务、社会维稳、组织培育、卫生保健、教育培训、扶贫帮困、幸福家园等先锋行动。

[24]董小燕：《公共领域与城市社区自治》，社会科学文献出版社2010年版，第85页。

[25]颜小钗：《厦门海沧基层社会治理新尝试》，《中国社会报》，2014年1月16日。

[26]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第44页。

[27]颜小钗：《厦门海沧基层社会治理新尝试》，《中国社会报》，2014年1月16日。

[28]参见《“五个先到位”先行先试，建设健康生态新海沧——海沧区群众路线教育实践先行先试工作汇总》。

[29]张康之、石国亮：《国外社区治理自治与合作》，中国言实出版社2012年版，第171页。

[30]海沧区新阳街道共同缔造办、兴旺社区共同缔造办：《参与，让我们更幸福》，2013年11月，第40页。

[31]董小燕：《公共领域与城市社区自治》，社会科学文献出版社2010年版，第8页。

[32]参见《以共同缔造践行群众路线，促进社会治理体系创新——海沧区“美丽厦门·共同缔造”试点工作汇报》。

[33]东孚镇“美丽厦门·共同缔造”办公室编：《“美丽厦门·共同缔造”试点资料汇编》，2013年12月，第129页。