二 整合：从碎片化管理到综合性服务
随着经济社会的快速发展，进入中等收入发展阶段的海沧面临着社会转型和城镇化加速所带来的挑战。经济总量的快速提升、群众服务的多元需求对政府社会治理提出了更高的要求。然而条块分离的传统管理体制，使得政府管理服务难以覆盖到位，导致社会问题无法及时化解、群众诉求无法有效满足。为破解这一难题，海沧将“综合体”的概念引入行政管理领域，创新性地将“社会事务服务中心、协商中心、调解中心、求助中心、应急中心”五个中心引入行政服务中心，实现“5+1”功能叠加，成功打造了从行政审批一站式到公共服务一站式再到社会治理一站式的政务综合体。同时，依托网格化、信息化管理的优势，实现了区、镇（街）、村（居）三级服务体系全覆盖，实现全区便民服务“全响应”。
（一）全方位资源整合，搭建综合性服务平台
海沧把条块分割的公共部门当作一个整体，以民众需求为导向，对各个相关部门的行政审批流程、公共服务流程、社会管理流程都进行重新归集、调整和整合；同时依托原有基础，通过信息系统的有效接入，创造性地实现便民服务体系、网格化指挥体系和“三防”指挥体系的有机整合，搭建起综合性的服务平台，构建起整体协同的一体性运作机制，由行政审批集成拓展到社会管理服务的集成，从而极大地提升政府社会管理服务的能力，使管理服务功能更趋完善、人民群众办事更加便捷。
1.以部门职能有力整合搭建平台
在传统条块分离的行政体制下，社会管理服务通常涉及多个部门、多个层级，因此很多问题难以及时有效解决，导致了民众对政府的不满，抱怨政府不作为、服务意识淡化。海沧区政务综合体通过部门职能整合，将分散在各个部门的管理服务职能集中起来，统一配置到行政服务中心，并且通过明确责任归属，促使各部门主动履责、通力协作。海沧区按照“能进则进”的原则，全面整合行政机关、党群部门、事业单位等各类资源，将所有涉及社会服务的办理事项都进驻到社会事务服务中心，将众多传统不直接对外的部门调整为“一线”窗口，直接服务民众、对办事民众负责。各进驻部门配合做好项目与人员进驻、流程再造、指南梳理等筹备工作，保障进驻行政服务中心的服务事项到位、服务权限到位。目前中心共设立窗口92个，首批44个单位已完成进驻。
同时，海沧区政务综合体突破严格划定部门职能范围与权力边界的传统行政方式，弱化部门职能边界，强化多部门共同职责意识，促进组织间的协作互动。以调解中心为例，海沧区改变了劳动纠纷、消费维权、交通事故调解等“一对一”的分散、单项纠纷处理方式，形成以问题为中心、联合多个调解力量的“多对一”的格局。这样不仅可以合力解决问题，同时能够有效降低单部门“垄断”事务处理权潜在的寻租风险，在行政体系内部形成互相监督、互相制约的权力运行机制。通过部门职能全整合，海沧区搭建起了同类中心中最完整的服务平台，实现了社会治理的整体化、规模化、操作化、务实化。
2.以三大体系有机融合完善平台
政务综合体的最大特点在于服务的有机整合。海沧区在建成区级行政服务中心的基础上，构筑起三级便民服务体系；同时，创造性地融入区网格化指挥体系、区三防（防火、防汛、防疫）指挥体系。通过三大体系的对接融合，实现了行政服务和社会管理的有机整合，打造出功能强大的政务综合体，服务更加完善、更加全面。
首先，海沧区依托网格化、信息化管理覆盖全区的优势，积极推进便民服务中心和便民服务代办点建设，目前已完成全区所有镇（街）便民服务中心和村（居）便民服务代办点标准化建设，构筑起区、镇（街）、村（居）三级便民服务管理体系。与此同时，围绕“简政放权”这一核心，依托三级便民服务管理体系，下移城乡社会管理重心，健全以社区为基本单元的便民利民工作架构，将一些直接面向群众、基层能够承担的社会管理和公共服务事项下放给镇街和社区，并配备相应的资源，进一步规范运作。
其次，海沧区把便民服务体系、网格化指挥体系和三防指挥体系有机整合起来，实现三大体系的结构衔接、功能互补。海沧区以城乡社区“网格化”管理全覆盖为基础，依托镇（街）服务中心建立起镇（街）网格化社会服务联动中心，依托区级行政服务中心建立区级网格化社会服务联动中心，形成实时联动的三级网格体系。通过区级行政服务中心与区级网格化指挥中心、区级三防指挥中心联合设置、一体管理和协同运转，实现了从行政事项审批到居民应急求助的全方位服务，为及时响应居民个性化、多样化需求奠定坚实基础。
3.以信息系统有效接入提升平台
先进的信息技术是政府实现高效管理和优质服务的前提和保障。政务综合体平台的构建有赖于电子信息全面升级。在三大体系有机融合的基础上，海沧区通过各类信息系统的标准化接入，为政务综合体进一步整合资源、提升服务水平奠定坚实的基础。依托网格化管理覆盖全区的有利条件，海沧区大力推进三级综合信息平台建设。2013年3月，新阳街道率先建成首个镇（街）网格化社会服务管理指挥中心，7月，区级和海沧街道、东孚镇也相继完成建成，从而实现了三级综合信息平台联网对接、联勤联动，做到了基础数据“全息化”、指挥调度“可视化”、事项处理“智能化”、绩效考评“科学化”。
海沧除了接入信息系统提升管理服务水平外，还将审批系统、公共资源交易管理系统、电子监察视频监控系统等信息系统引入政务综合体，对各项业务实行全过程、全方位的监控，强化对中心工作人员的监督和制约，提升工作效能。海沧在全区布设182个高清摄像头，建立起涵盖区行政服务中心、镇（街）便民服务中心、部分村（居）便民服务代办点的电子监察视频监控系统。区机关效能投诉中心通过电子监察系统对全区各个服务窗口的工作情况进行实时监督，若服务窗口发生投诉纠纷，可以随时调取录像进行核实。同时将电子监察系统与网上审批系统对接，跟踪办件的进程，运用红、黄牌对异常情况进行标注，实现对权力网上运行的全程监督，化被动监督为主动规范，确保权力规范运行、管理文明有度、服务细致周到。
（二）“5+1”功能叠加，构建全响应服务格局
海沧区通过全方位整合资源，搭建综合性的服务平台，实现了“要办事找服务中心、要参与找协商中心、有困难找求助中心、有矛盾找调解中心、有急事找应急中心”的便民利民目标，打造了全方位、立体式的服务体系，为辖区民众提供了从日常事务办理到困难救助，从矛盾纠纷调解到公共参与的无缝隙服务。海沧区委常委、区纪委书记江根云自豪地说，“‘5+1’功能叠加，是海沧区行政服务中心的最大特色，这在全国是首创。”
1.办事找服务中心
为社会提供高效、便捷的服务是海沧进行社会治理创新的动力源泉，也是打造政务综合体的目的所在。海沧区践行“把最好的场所和环境留给百姓”的为民理念，通过资源整合、流程再造，打造了综合性的社会事务服务中心，为企业、社会组织和民众提供社会、经济、建设和公共资源配置等四个一站式审批和服务。社会事务服务中心突破审批服务、公共服务等的限制，囊括了大量社会管理服务事项，采取前台受理、后台审批的方式办公，共设置92个办事窗口，首批进驻单位44个，涉及行政审批服务事项600多项。
秉承“便民高效、公开廉洁”的服务理念，海沧区要求服务中心做到设施配套完善、信息化程度高、服务高效便捷。为了保证权责一致，海沧区明确规定，所有的进驻单位必须充分授权，依法不需要经过现场勘查、集体讨论、专家论证、听证和技术评审等的一般性审批事项，应在窗口受理后直接办结，不得“两头受理”、“体外循环”。同时，为了提高行政效率，服务中心要求压缩流程，限时办结。中心组织各进驻单位推进服务流程改造，对审批和服务事项进行全面清理，规范办事流程，实现程序最简、环节最少、时间最短、效率最高，承诺办结时限统一控制在法定时限的35％以内。以环保审批为例，环评审批登记表、报告表、报告书原来分别需要15、30、45个工作日，现在缩短到3、7、10个工作日。截至2013年10月31日，中心共受理审批、服务事项67530项，其中即来即办事项共48621件，占比为72％。
2.参与找协商中心
让民众参与社会治理是传统管制模式向社会治理方式转变的关键。2012年5月23日，海沧区社会事务协商中心挂牌成立，成为海沧政务综合体“五大中心”中第一个揭牌的惠民中心。社会事务协商中心构建重大决策公众参与、专家论证、听证及民主协商平台和新闻发布、政情通报平台，搭建起政社沟通桥梁，从而为政府更好地了解社情民意，实现“最大限度消除不稳定因素，最大限度达成共识，维护社会稳定、构建和谐社会”的目标提供了保证。
作为政务综合体建设的主要领导者之一，海沧区委常委、纪委书记江根云指出，要让民众参与到城区建设、社区建设等与民生息息相关的项目中，畅所欲言，集思广益。为此，协商中心注重突出“抓重点（即区委区政府的工作重点）、抓热点（即人民群众关心关注的热点）、抓难点（社会治理过程中遇到的难点）”，着力在抓好“三个主动”上发挥作用，即主动掌握情况，在了解社情民意上发挥作用；主动推动协商，在扩大协商覆盖面上发挥作用；主动规范协商，在推动协商制度化上发挥作用。自挂牌运作以来，协商中心已就城区绿化、公交线路调整、环境保护、公共自行车慢行系统建设等问题开展25次的专题协商，听取多方意见、协调各方利益，取得了较好的社会效果。
“感谢政府把老百姓的事情放在第一位，我们不用再与城管人员‘躲猫猫’了！”旭日海湾小区临时摊点管理员杨妙华激动地告诉前去采访他的记者。原来，包括杨妙华在内的50多户摊贩在旭日海湾小区内临时摆摊，销售蔬菜、水果。临时摊点的噪声影响业主休息，影响小区卫生及小区店面生意，不时引发与摊贩、住家、店铺业者“三不和”的矛盾。海沧区协商中心介入后，多次协调相关单位与摊贩、住家、店铺业者代表召开见面会，经过多方协商，最终确定了“定时、定点、定规模”画线经营的解决办法，摊贩、住家、店铺业者“皆大欢喜”。矛盾化解之后，8名摊点经营者代表还专程到海沧区社会事务协商中心赠送锦旗、感谢信，对政府关心群众表达由衷的谢意。
3.困难找求助中心
扶危救难是政府的一项基本职责。然而要履行好这项职责，却是对政府能力的一大考验。分散在各个部门的救助服务无法满足多样的、复杂的需要。为此，海沧区求助中心整合社会救济、台商求助、劳动维权、妇女维权、法律援助、工会帮扶、失学救助、残疾救助、红十字救助等各类非紧急事务救助资源，结合社区网格化管理与志愿服务力量，为身处困境的人员和遇险遇难人员提供专业化、人性化的救助服务，取得了很好的效果。居民、企业和社会组织等的各项求助都有相应的后台支撑，如针对辖区台资企业较多的特点，海沧区在求助中心下面专门设立了台商求助受理中心，台商在投资和生活过程中遇到的各类问题，通过台商求助中心的协调都能得到较好地解决。
海沧区求助中心曾收到过这样的一封感谢信：“区台商求助受理中心急台企之所急、想台企之所想，让企业的利益及时得到保障。”原来，台企厦门松霖科技有限公司因为错过海关规定报关时间，导致无法赶上船期，该失误将导致8个柜子空运，给公司造成100多万元的损失。台商求助受理中心接到求助请求后，紧急联系海关。经过协调，海关为松霖公司在承运船舶封舱前一个小时内加急办理了通关手续，从而确保货物能按时起运。为此，公司专门给海沧区台商求助受理中心寄来了一封感谢信。
海沧区求助中心成立以来，先后为6259人追讨工资近5亿元；受理劳动争议752件，为劳动者挽回经济损失近1800万元；提供法律援助近200件，挽回受援人经济损失近300万元；帮扶困难群众近200万元；失学救助近120万元。“有困难找求助中心！”成为海沧社会的一大共识。
4.矛盾找调解中心
伴随着经济社会的快速发展，进入中等收入社会的海沧，民众的利益诉求日益多样，利益矛盾日益突出。如何化解矛盾，维护社会和谐，成为海沧各级干部必须破解的一道难题。为此，海沧区创新思路，整合综治、信访、劳动仲裁、消费维权、医患纠纷、交通事故调解等资源，成立矛盾调解中心，创新人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制，为各类矛盾纠纷的解决提供制度化、综合性平台，构建起多元主体参与的调解机制和“大调解”工作格局，成为海沧区开展“用群众工作统揽信访工作”试点的载体。此外，海沧区依托区调解中心，先后成立了东孚镇“万再调解工作室”、新阳街道“水木调解工作室”等调解实体，通过健全基层调解网络，努力使矛盾化解在基层。
许永年老人是海沧区的一位普通市民，他曾因不满政府征用村庄附近海域的一处滩涂而多次进京上访，然而8个月的上访并没有得到满意的答复。区调解中心了解到情况后，组织相关部门工作人员来到许永年家中，就征地问题进行一站式的高效处理，许永年心头的“疙瘩”终于解开。后来，政府出资为许永年老人所在的社区进行自来水网管改造，老人也积极组织居民配合政府开展征地工作。许永年老人所上访问题的解决成为海沧“大调解”网络成功调解矛盾纠纷的一个缩影。自调解中心成立以来，海沧的纠纷数量、上访人次、刑事报警数等大幅下降。在2013年厦门综治考评中，海沧实现历史性突破，首次排名全市第一，并且是全市唯一一个全省平安区。
5.急事找应急中心
现代社会被称为风险社会，各类突发事件层出不穷，这对政府的应急能力提出了很高的要求。进入中等收入社会的海沧，同样面临着应对突发情况的挑战。海沧区打破部门分设、资源分散的固有模式，整合突发事件应急中心、应急视频会商系统、区委区政府总值班室、110社会联动办公室，成立了全新的应急中心，构建起综合性的应急指挥平台。通过整合应急管理职能，协调配置各方资源，实现应急预案制定、应急值守、应急信息平台建设与维护、突发事件处置及应急演练等的一体联动，从而建立了“快速响应、联动处置、一呼百应”的应急处置机制，形成了海沧的“大应急”格局。在2013年7次台风防御中，应急中心积极发挥作用，取得了“无人员伤亡、财产损失最小”的成效。
此外，海沧应急中心还通过对社会单位视频监控系统、“数字消防”工作平台、危化品远程监控等消防安全管理、综合应急救援资源进行有效整合，初步搭建起“四网合一”综合应急救援平台。截至2013年12月，中心已完成全区油库、加油站、翔鹭石化等26家危化品生产经营单位和61家人员密集场所消防安全重点单位基础信息录入、视频监控系统建设工作。同时，随着海沧区“数字消防”管理系统的成功接入，中心实现了对社区单位、出租屋消防安全的动态化、信息化管理。2013年6月，一位年轻女子因为和家人闹矛盾来到彩虹桥上准备跳桥，恰好被新阳街道霞阳社区网格员看到，她立即通过应急救援系统向应急中心反映情况，区应急中心接到信息后，迅速组织公安、消防、急救等力量赶赴现场，成功救下了轻生女子。
（三）多样化服务创新，形成便民化服务模式
海沧通过政务综合体不仅实现了管理服务的优化、整合，而且在整合的基础上实现了服务的创新、突破。通过服务内容、服务形式等的创新，海沧变行政管制为主动服务，通过开展全程化服务、特色化服务、人性化服务和信息化服务，践行了以人为本的服务理念，实现了“百姓满意”的服务目标，形成了为民服务的浓厚氛围。《人民日报》福建分社副社长蒋升阳高度评价海沧政务服务环境，并且称赞说已经形成了“一人说好、万人响应”的局面。
1.实施全程化服务
“办个证跑断腿，盖个章磨破嘴”，道出了饱受政府低质服务之苦的人们的不满和抱怨。为了破解传统服务弊端，海沧通过创新运行机制，将区行政服务中心划分为四个功能区，即社会服务一条龙、经济服务一条龙、建设服务一条龙和公共资源配置一条龙，实行一站式审批和全程化服务，变群众跑为干部跑，变外部跑为内部跑。正如海沧区政务信息中心副主任黄文菊所说，将行政审批及服务职能的部门设立窗口集中办公，群众原来需要跑多个部门才能办成的事现在只跑中心一处就能办成。如二手房买卖，服务中心不仅可以实现一站式产权变更，还可以提供水、电、气权属变更登记的全程化服务，免去群众东奔西跑之苦。
海沧行政服务中心把由多部门受理转变为一个窗口受理，由行业主管部门窗口统一受理申请，通过内部流转给相关部门进行具体审核，将多部门审核结果一次性告知申请人，把申请人多头审批真正转化为政府内部程序，压缩审批流程，进驻项目办理环节统一压缩至5个工作日以内，审批承诺时限压缩至法定时限的34.4％。同时，由串联审批转变为并联审批，创新容缺审批、预约审批制度，最大限度提升审批效率和即办件比率。
针对辖区企业众多的特点，海沧社会事务服务中心专门成立“企业服务中心”，为企业提供全程“保姆式”服务。企业服务中心牵头实行“千家企业帮扶”工程，走访2500余家企业，解决企业投产经营中的实际困难。长鸿光电是宸鸿集团重点布局的战略性项目，也是海沧区着力培养的支柱产业。然而，如此重大的项目，从达成投资意向到建成投产仅用了不到半年的时间，体现了“宸鸿速度”，创造了海沧服务企业的“宸鸿模式”。海基会原董事长江丙坤先生高度肯定了海沧全程化的服务模式，并感慨说值得台湾学习。
2.开展特色化服务
海沧行政服务中心推行网上办公、并联审批、电子政务等便民举措，完善预约服务、即时服务、延时服务等便民机制，为企业和群众提供一站式、一条龙、代理代办等特色服务。此外，作为台商投资区和保税港区，行政服务中心还专门设置口岸政策咨询窗口、开通台企绿色通道，形成特色服务。
行政审批是政府进行管制的重要手段，海沧行政服务中心创新思路，通过提前介入、主动告知等方式为申请人提供积极主动的服务，变传统管制为特色服务。海沧是全国四大国家级航运中心之一，是东南国际航运中心的核心港区和总部所在地，目前正在全力打造航运中心总部大厦。为了保障项目的顺利开展，行政服务中心主动介入，详细告知各项手续所需资料、审批方式、相关法律法规和政策规定等，为项目的运转提供量身定做的服务。这一项目从土地招拍挂完成到正式开工只用了1个月。特色服务打造了具有亲和力的服务型政府形象。
一直以来，城市社会管理服务的受众具有明显的局限性，突出表现在以户籍为划分依据的服务对象限定上。因此，外来人口管理服务的均等化一直是社会管理服务创新必须破解的重点、难点。海沧区政务综合体设立之初就以“为最广泛社会公众提供全方位、最高效、最便捷的社会管理服务”为目标，秉持城市居民与外来人口是“命运共同体”的理念，将社会管理服务拓展至全区近32万的“新海沧人”，以政务综合体为平台，通过“新海沧人”最关注的子女教育、就业服务等特色服务的一体化来促进外来人口社会融合，有效弥合了原生居民与外来人口在社会关系方面的隔阂。
3.丰富人性化服务
服务的最高境界，就是人性化服务。新时期创新基层社会治理，不仅要努力建设服务型政府，更要着力打造人性化的服务型政府。海沧坚持以人为本的理念，想群众之所想，急群众之所需，丰富形式多样的人性化服务。海沧政务综合体大力倡导服务窗口工作人员开展微笑服务、热情服务。在区行政服务中心一楼大厅立柱上增设55寸的高清叫号电子屏，分三屏显示动画、日期、天气、公告、号牌等，群众可以边看动画片边等候。服务中心还架设全省行政服务中心首个移动4G网络，实行免费开放，方便办事群众网上查询政府信息；设置全市群众办事窗口首个母婴哺乳室，为婴儿吃奶、换尿布等活动提供“私密空间”；设置休闲茶座式的办事群众等候休息区，配备应急药品、针线包等便民服务箱，咨询台、等候区、休息小花园、ATM机、复印机等一应俱全，为办事群众提供细致入微的关怀和服务。
服务好不好，群众最有发言权。对广大群众来说，服务窗口就是最有说服力的参照系。透过窗口的服务，群众可以真切地感受到人性化服务所带来的便利。老家在福建龙岩的林先生对中心人性化的服务感触很深，谈及自己办理户口迁入手续的经历，他开心地说：“工作人员说话温和，整个大厅很宽敞，配套齐全，复印、邮寄、连老花镜都有，是我见到过的最温馨的办事大厅。”刚把户口从山东迁入海沧的丁斌也感慨道：“（办手续）涉及的几个部门都有窗口，很周到，非常方便，来一次就办好了全部手续，不用来回跑。”
4.推行信息化服务
“群众最满意”是行政服务中心的目标，而信息化则为便民化、人性化服务插上了腾飞的翅膀。随着经济社会的进步和信息技术的发展，公众、企业和社会对政府服务的要求日益提高，尤其是对服务的信息化、便捷化等提出更高的要求。同时，信息技术的进步也使政府能够充分发挥潜力，提高服务水平和能力。除了开展网上办公、预约服务等信息化服务之外，海沧政务综合体充分发挥三大体系有机融合和信息系统有效接入的优势，大力推行信息化服务，不仅提高了服务的效率，而且极大提高了群众对服务的满意度。海沧政务综合体通过网站、微博、QQ群、微信、网站论坛、手机短信等信息平台听取民声、汇集民意，了解居民对服务的意见和要求；同时，下一步还将建立实时的信息反馈平台，居民在家就可对管理服务进行监督。
此外，利用三级综合信息平台，海沧政务综合体还将信息化服务从区行政服务中心向镇（街）便民服务中心和村（居）便民服务代办点延伸，让“群众在家门口就能办成事”的梦想成真。新阳街道兴旺社区吴某因患有精神病，一人独居、生活困难。社区网格员江爱娇利用信息服务平台，主动帮助她申请补助，帮她办妥各手续，送到医院免费治疗。像兴旺社区的这种代办制服务，就是海沧区利用网格联动，实行信息化服务的一个缩影。“网络化管理后，我们说话有人听了，有什么需求，很快就能得到回复，感觉很好。”未来海岸居民老黄的话道出了大家对信息化服务的真切感受。