一　革新：从任务型政府到服务型政府

伴随着经济社会的发展转型，传统以管制为导向的任务型政府无法适应开放化、多元化时期社会治理的需要。传统的任务型政府既无法实现国家建设服务型政府的目标要求，也不能有效地回应群众的诉求，从而导致了日益突出的治理困境。海沧区在创新社会治理的过程中，以政务综合体建设为载体，通过树立服务理念，培育服务主体，创新服务方式，找到了从任务型政府向服务型政府转变、破解基层治理僵局的“钥匙”。

（一）进退维谷：任务型政府的治理僵局

长期以来，各级政府一直实行任务型政府管理模式，在这种模式下，政府进行单向度的管理，对上不对下。然而在新的历史条件下，以单向管制为主的任务型政府模式不仅无法应对国家治理能力现代化的要求，也无法实现对基层社会的有效治理，陷入了进退维谷的治理僵局。

1.对上难应对

以民众需求为本位、建设服务型政府是我国政府改革的基本目标。早在十六届六中全会上，党就明确提出了建设服务型政府的改革目标，并且要求各地区结合自身情况进行探索和创新。但是，由于各种原因，各个地方并没有完全实现政府的转型，服务型政府迟迟没有建立起来。当前，我国政府尤其是基层政府依然是以单向管制为主的任务型政府。作为一种政府管理模式，任务型政府以实现抽象的公共利益为唯一宗旨，以贯彻上级政府的意志为基本目标，以单向度的管理为主要方式，其结果往往是剥夺了作为管理服务对象的群众的主体性。在这种错误观念的影响下，认为“经济发展了，群众自然就满意”的简单发展观在一些党员干部当中依然占相当比例。在“政府本位”的逻辑支配下，基层政府依旧把权力主导视为理所当然，忽视民众的诉求和需要，从而造成了群众对政府的不满，干群关系紧张，甚至影响社会稳定，给基层治理带来不利的影响，无法满足国家建设服务型政府的要求。

近年来，伴随着城镇化的加速推进，海沧经济社会取得了快速的发展，人民生活水平有了很大的提高。但是与此同时，政府与民众之间的隔阂也在不断增大，民众对政府的抱怨、指责和不满增多，甚至发生了一系列影响稳定的事件，如“6·7”厦门公交起火案、2007年发生的PX事件等。接连不断的问题表明海沧传统的管理服务方式已经无法满足社会治理的需要。外来人口急剧膨胀，新城区新社区迅速崛起，公共服务政府长期包办，基层组织自治持续弱化，都给海沧的社会管理服务提出了前所未有的挑战，给海沧各级干部带来巨大的压力。如何破解治理困境，已成为海沧无法回避的难题。

2.对下难管理

长期以来，我国政府管理服务奉行的是一种权力主导的工作观，它主要表现为政府的管理服务只对上负责，而不对下负责，不对作为被管理者的民众负责，“官”、“民”之间界限分明。政府惯常的工作动机是“向上看”，工作的出发点是“给领导看”，至于这些管理服务能否满足民众的需要，则往往被忽略。同时，政府的公共服务大多停留在“直接投”、“直接给”的阶段，公共服务提供方式单一、僵硬，缺乏专业性、精确性和长效性，更没有把群众吸纳进来，群众无法表达自己的意见和建议，无法参与到服务的决策和供给中，在群众中出现了“你们政府”和“我们群众”的看法，结果往往导致“政府一边做、群众一边看，最后还是不买账”的困境，给基层社会治理带来了严峻的挑战。

2013年9月初，在东孚镇寨后村西山社挂职的干部张骏遇到一个问题，他打算动员村民利用苗木公司捐献的苗木做景观，进行房前屋后环境整治。这本来是一件好事，然而村民老吴却不乐意。他说：“我想种菜。你们说是‘为民’，这是为我做的吗？到底是为我还是为你的‘政绩’？”老吴解释说，自己家收入不高，如果门口这半分地种些蔬菜，全家的买菜钱就省出来了。在老吴看来，种苗木虽然好看，但当不得饭吃。同张骏的遭遇一样，在工作中想当然为群众办事，办了事群众却不满意的案例不在少数。一直以来，海沧在社会管理服务上的大包大揽导致公众对政府的绝对依赖，减少了群众参与治理的机会，也影响了群众参与治理的意识，造成群众参与意识淡漠、干群关系紧张、政府与社会的对立，出现了“政府唱戏、群众看戏”的困境。

（二）政府转变：破解治理僵局的“钥匙”

政府是基层治理的核心。要破解任务型政府的治理僵局，就必须以政府的自我革新引领社会的治理创新。要以政府理念和职能转变为切入点，树立“民众本位”的服务理念，变“管理”为“服务”，培育多元服务主体，创新多样服务方式，努力建设回应性的服务型政府。

1.树立服务理念

当前处于转型期的中国，政府与民众之间旧有的控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系。作为管理主体的政府是服务者，而作为管理客体的民众是服务的接受者。进入新世纪以来，建设服务型政府逐渐成为政府的主导价值和追求目标。思想是行动的先导，一切社会变革都要以观念的转换为前提。服务型政府从本质上说就是一种全新的政府变革理念。因此，建设服务型政府不仅要从改变旧的管理观念、树立新的服务理念入手，而且服务型政府能否最终建成在很大程度上也取决于政府及其工作人员能否实现转变。在传统的政府管理理念中，公民是政府管理的对象，政府主要的责任就是把社会管住，让社会在政府设定的轨道内运行。这种管理模式造成了政府管理服务效率低下，群众不满增多。因此，建设服务型政府首先要从思想上破除“政府本位”意识，树立“民众本位”意识，政府的角色要由“管理者”向“服务者”转换。

伴随着中等收入社会的来临，海沧经济社会的发展转型迫切要求改变传统的政府管理模式，实现政府转型，牢固树立服务观念，努力建设全新的服务型政府。厦门市委常委、海沧区委书记郑云峰指出，民生是我们一切工作的出发点，我们在办理民生项目时，要“群众点菜、政府配餐”，变过去政府“为民做主”为“让民做主”。因此，在创新社会治理的过程中，海沧通过让领导干部深刻领会“美丽厦门·共同缔造”行动的丰富内涵和现实意义，从思想上实现为民服务的转变，把建设服务型政府、提升服务能力和水平作为政府变革和社会治理创新的出发点和着力点。

2.培育服务主体

随着经济社会的快速发展，传统的管制型政府无法适应开放化和多元化的社会。面对群众日益多样、复杂的需求，政府作为管理服务的单一主体越来越力不从心。对基层干部来说，那些“压力山大”的感受、“问题总出现在能力之外”的无奈，暴露了“资源有限、责任无限”的瓶颈，利益多元、众口难调的困境，也在呼唤着服务主体的创新突破。这就需要拓展公共事务管理服务主体，把政府无力承担的公共事务转化为非政府公共事务，由民众、社会组织等来承担。公众参与管理服务可以有效分担政府的责任，而不只是分享政府的权力。因此，要实现任务型政府到服务型政府的转变，明确政府的职能边界，做到有所为有所不为，合理、有效地发挥政府作用，理性地提升政府能力。同时，激活社会，充分发挥民众、企业和社会组织等作为社会治理主体的作用，让群众走出来、把企业拉过来、将组织引进来，变政府的单一治理为政府引导下的共同治理。

海沧区以共同缔造创新社会治理，构建新型社会治理体系，其最终归宿和最高目标就是培育多元的社会治理主体，提升社会管理服务的水平，实现政府和社会的良性互动。厦门市委王蒙徽书记指出，以“美丽厦门·共同缔造”为重要载体，实践群众路线，充分发动群众，发挥群众的创造力，提高民主决策的水平，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享、效果共评，才能把为民惠民的实事办好办实。因此，在共同缔造过程中，海沧区着力培育多元化的服务主体，变政府的“一元主治”为政府和社会的“多元共治”，改进传统的服务方式，通过政社互动，建立社会治理的新模式。在坚持党委领导、政府主导的前提下，鼓励和支持民众、社会组织和企业等参与社会管理服务，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

3.创新服务方式

作为公共服务的实现形式，政府的服务方式在很大程度上影响着服务的水平和质量。改革开放三十多年来，我国政府服务的一个重要变化就是公共服务方式的转变。通过服务方式转变提升服务质量，已经成为各地政府改革的重要内容。当前，经济社会的快速转型对政府公共服务提出越来越高的要求，迫切需要政府创新服务方式，提升服务水平。结合世界和我国政府服务创新的一般趋势和特点，政府的服务方式正在向着一种以民众为中心的、公开透明的、富有弹性的、整合的、便民的方向发展。首先，政府服务逐渐从封闭走向开放和透明，政务公开，行政权力的运作更加公开和透明；其次，随着各地政府服务大厅的普遍建立，政府对民众提供的服务朝着跨机关、整合化、便民、高效的方向发展，整合性公共服务成为新的趋势；再次，由单一的政府提供服务到政社合作提供公共服务。许多地方政府积极探索透过市场机制、协作机制，通过政府与民间的合作，提供多样化、人性化的公共服务。

随着迈入中等收入发展阶段，为了应对不断加快的社会转型和城镇化进程所带来的挑战，海沧区以“政府如何为社会公众提供更高效、更便捷的社会管理服务”为核心，立足区情，探索公共服务的实现方式。早在2005年，海沧区就以优化审批流程、集中办理事项为抓手建立行政审批中心，实现“行政审批一站式”。在此基础上，海沧政府变革的着力点是如何打破传统的公共服务供给分散化和碎片化状况；如何通过三级上下联动，解决政府公共服务“最后一公里”的问题；以及如何让社会参与服务，通过政社合作丰富服务主体、提高服务水平和能力。因此，海沧要通过再造政府履职流程，打破科层治理下的部门隔阂，促进政府内部各部门各层级职能转变，撬动政府转型，向服务型政府迈出关键性一步。

（三）政务综合体：构建服务型政府的“切口”

建设服务型政府是政府革新的努力方向，而找到恰当的突破口，是迈向服务型政府的关键。切口找对了，政府转型也就有了载体和依托。近年来，海沧区在社会网格化管理方面进行了持续的探索。在此基础上，海沧以政务综合体的“小机构”为起点，开启政府“大服务”的崭新格局，改变了以单向管制为主的传统社会治理办法，实现了以服务助推社会发展、助推政府转型的目标。

1.奠基：政府转型的探索

伴随着迈入中等收入发展阶段，厦门市经济社会发展面临着破解中等收入社会难题的困境，海沧区也面临着社会转型加快和城镇化进程加速所带来的挑战，人口由2006年的10万迅速增长到2013年的近45万，经济总量的快速提升、外来人口的大量涌入、群众服务的多元需求对政府管理服务提出了更高要求，社会治理面临的形势日益严峻。为了破解治理僵局，海沧区各个部门立足区情，结合本部门实际，在社会治理领域进行了一些努力，积极探索新的社会管理服务模式，为实现政府转型奠定了坚实基础。

海沧虽然建区的时间不长，但是在政府转型方面的探索起步较早。从2005年开始，海沧就通过部门合并、资源整合等方式逐步实现了行政审批一站式服务，在建设服务型政府方面拥有良好的基础。2010年开始海沧将全区划分为3个镇（街）级网格、39个城乡社区级网格、299个城乡单元网格，把社区服务管理内容全部纳入网格。社区“两委”成员全部下沉到网格，整合原来社区“六大员”为网格管理员，落实一专多能、一岗多用要求，负责网格内所有事务，并且将社区各类志愿者整合成网格助理员，每个网格配备1—2名网格管理员和若干名网格助理员，在网格内部建立起横向联系，改变以往由居委会简单主导社区事务安排、社区居民被动接受的局面，提高了社区居民参与处理社区事务的效率。近年来，海沧区在省、市综治部门指导下，按照省综治委关于网格化建设“23510”的任务要求，积极探索，大胆创新，不断强化基层社会服务管理能力，形成了“责任网格化、平台信息化、管理精细化、服务人性化”的社区网格化建设新模式，实现城乡社区网格化管理全覆盖。

2.突破：政务综合体的引入

为了提供更加高效、便捷的管理服务，海沧区在2011年提出了以社会事务服务中心、协商中心、调解中心、求助中心和应急中心五个中心为一体的战略框架，2012年5月五个中心建成，全方位、立体式的政务综合体初步形成。紧接着，2013年初，结合福建省行政服务中心标准化要求，海沧将五个中心引入行政服务中心，建成全省面积最大、窗口最多、审批服务事项最多、功能最齐全、服务最温馨、信息化程度最高的区级行政服务中心，成功打造了从行政审批一站式到公共服务一站式再到社会治理一站式的政务综合体“升级版”。在此基础上，依托网格化、信息化管理的基础优势，实现了区、镇（街）、村（居）三级服务体系全覆盖，实现全区便民服务全响应。

在共同缔造创新社会治理的过程中，海沧区践行“小政府、大社会”的社会治理理念，设立政务综合体，实现了单一功能向综合性服务平台的转变，统筹、整合各种资源和力量，形成合力，为公众提供更加系统、高效的便民服务。海沧区政务综合体从单纯的行政审批扩展到公共服务、社会治理；从单纯的服务中心扩展到整体性的服务框架，使行政服务功能更趋完善、人民群众办事更加便捷，并且在实践中形成独有的海沧特色，体现出海沧区迈向服务型政府的战略态势。在海沧政务综合体中，政民关系得到了根本调整，政府从被异化的“为民做主”转变为真正的“让民做主”。所有制度的设计均是以公民需求为中心而展开，一切管理活动都是围绕着如何更好地服务公民而进行。海沧以政务综合体建设为依托，对旧的管制型政府模式发起挑战，从而找到了向服务型政府模式迈进的突破口，为政府转型奠定了坚实基础。