第6章 导论

改革开放以来，中国经济社会发展迈上“快车道”，在创造了举世瞩目的“中国奇迹”的同时，也面临着城乡发展的巨大“鸿沟”。广东作为改革开放的前沿，是中国最为发达的地区之一。与此同时，广东也是城乡差距最明显的地区，存在着两个广东：一个是城市广东;另一个是农村广东。既有珠三角高歌猛进的现代城市群，又有粤北山区贫穷落后的传统农村;既有经济繁荣的城市社区，也有步履维艰的破落乡村。在广东经济超速发展的过程中，城乡差距过大与整个广东的发展格格不入。为了统筹城乡发展，广东省曾经下大力气推动新农村建设，加大农村投入，提高农民收入，缩小农村贫富差距。并且经过多年的实践，逐步形成了以珠三角、东西两翼和粤北山区共同组合的“广东模式”。

不过，相比于珠三角地区，粤西北一直是广东新农村建设的“短板”，根据广东省统计局的测算，全省30%的珠三角地区农村人口，创造了全省农民纯收入总量的42%;而占全省70%粤东西北地区农村人口，只创造了全省农民纯收入总量的58%。如果从粤西北农村来看，广东的新农村建设还需要突破新的“瓶颈”，即新农村建设的地区差距;同时也必须对以往的新农村建设模式进行革新，避免走政府大包大揽、大拆大建的老路。另外，随着广东整体经济实力的上升和财政收入的增加，农业产值占总产值的比例逐年下降，“工业反哺农业、城市支持乡村”的格局业已形成，也有能力在城乡统筹的条件下推进更高水平的新农村建设。

如何在新形势下加快社会主义新农村建设成为萦绕在广东省市县主政者心目中的大问题。未来的新农村如何建设，显然没有现成的答案，必须因地制宜，大胆探索，闯出一条新路来。基于这样的考虑，在广东省委省政府的指导下，由国家开发银行广东分行、广东省农业厅、清远市委市政府和佛冈县委县政府等四方共同参与的新农村建设试验逐步从理念转变为现实。2011年年底，在广东省佛冈县正式成立首个社会主义新农村建设试验区，本着先行先试的原则，开展社会主义新农村建设的试验，为广东新农村建设探索可复制、可借鉴、可推广的新经验。

一 试验背景：从乡村建设到社会主义新农村

建设社会主义新农村不仅是中国现代化进程中的重大历史任务，更是数百年来中国农村建设的目标与归宿，有着深厚的历史渊源。早在20世纪20年代，面对乡村的衰败，如何拯救乡村成为当时社会讨论的热点问题。在不少人看来，中国是一个农业大国，要拯救中国，首先必须拯救乡村;要拯救乡村，就必须进行乡村改造、乡村建设甚至乡村革命。[1]其中，由知识分子发起的“乡村建设运动”自20年代末开始，到30年代中期形成高潮。根据南京国民政府实业部的调查，当时全国从事乡村建设工作的团体和机构有600多个，先后设立的各种实（试）验区有1000多处。这些团体和机构“各有各的来历，各有各的背景。有的是社会团体，有的是政府机关，有的是教育机关;其思想有的左倾，有的右倾，其主张有的如此，有的如彼”[2]。其中，影响较大的有晏阳初组织的河北定县平民教育活动，针对农民的愚、穷、弱、私等缺点，开展了包括文艺、生计、卫生和公民教育在内的平民教育实验，被称为“定县模式”。梁漱溟主持的山东邹平乡村建设实验，从乡村文化改造入手，涵盖村学乡学、乡村自卫、促兴农业和文卫建设等内容。黄炎培领导的中华职业教育社提出“富教合一”，在江苏徐公桥等地进行乡村教育工作，推广农业生产技术。还有高阳的江苏教育学院在无锡附近进行的民众教育实验，陶行知的晓庄师范以学校为中心对乡村社会进行改造，等等。除此之外，还有一些实业家也加入到乡村建设之中，比如卢作孚，在重庆北碚地区发展实业，兴办工业，推动乡村现代化。大体上，乡村建设运动主要是由知识分子通过改进乡村教育的方式，对农村生产、文化、技术、组织等方面进行改造，在一定范围内和一定程度上对拯救衰败的农村有所作用，更为重要的是借助知识分子的理念与实践，让政府和大众认识到乡村衰败的现实，以及重建乡村的重要性，营造了有利于乡村建设的社会氛围。然而，在当时的历史条件下，乡村建设运动的成果毕竟有限，乡村建设只是知识分子主导的一种分散的社会试验，并没有形成全国性的乡村建设。另外，乡村建设运动寄希望于乡村文化教育来实现乡村重建，并没有涉及至关重要的农村土地制度、权力结构、社会组织等内容，同时也缺少农民参与，最终是“号称乡村运动而乡村不动”的结局。

在知识分子主导的乡村建设运动之外，当时的国民政府也推行了“乡村复兴运动”，力求在复兴农村的基础上巩固政权。1933年5月，国民政府成立附属于国民政府行政院的农村复兴委员会，先后对浙江、江苏、陕西、河南、广西、云南等地进行专题调查，在此基础上提出复兴乡村的建议，并在一些地方推动实施乡村改革和建设计划，其中最为典型的是江西的乡村复兴计划。1934—1935年，在全国经济委员会及驻江西办事处的主持下，确定临川之章舍、南城之尧、丰城之冈上、新干之三湖、高安之澡塘、永修之淳湖、南昌之青云谱、吉安之敦厚、上饶之沙溪、宁都之石上10个服务区。根据复兴计划，农村服务的主要内容是管、教、养、卫等基层工作，辅助农民改进生产和生活。由管入手，服务区首先建立各种组织，把农民组织起来，依靠农民自己进行农村社会改造;以教为先导，运用教育的手段促进服务事业的完成。比如，农业技术改良、优良品种推广、农村合作的开展、医疗卫生事业的推进，等等，都是通过教育手段去推动的;以养为基础，把发展经济作为服务区的中心工作，力求使农民获得实惠，让农民在经济上得到发展，在生活上有奔头;以全面改进农村社会和改善农民生活为根本目的。[3]乡村复兴运动式国民政府主导下进行的有计划的乡村重建，其管理机构和经费来源依赖于国民政府。随着抗战爆发和经费缩减，乡村复兴运动并没有能够坚持下去。

几乎同一时期，共产党领导的乡村革命走上了另一条乡村重建之路。共产党人认为中国农村危机从根本上说是封建土地制度之上的封建剥削造成的。“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。”这也是中国农村衰败的根源。由此中国革命的中心问题是农民问题，而农民问题的核心是土地问题。基于这样的认识，共产党提出“没收地主土地归农民所有，废除封建剥削制度”的革命主张，并着手建立农民协会，开展减租减息、打击土豪劣绅，并喊出“一切权力归农会”的政治口号。八七会议后确定了土地革命的总方针，随之而来的土地革命在各根据地展开。1928年年底毛泽东主持制定了《井冈山土地法》，规定“没收一切土地归苏维埃政权所有”，分配给农民个人耕种、共同耕种和苏维埃模范农场耕种。其后的抗日战争和解放战争期间，共产党适时调整土地政策，从“地主减租减息、农民交租交息”到“耕者有其田”，满足广大无地或少地农民的土地需要，这不仅赢得了农民的支持，而且激发了农民的生产积极性，为农村的恢复和发展奠定了坚实的基础;同时，积极开展经济建设运动，发展农业生产，提高农业技术，鼓励农民开展劳动互助，逐步实现从个体劳动转移到集体劳动的生产方式改革，为农村生产关系的进一步调整创造条件。

新中国成立后，共产党在全国开展土地改革运动，完成了新民主主义主义革命的历史任务。1950年公布的《土地改革法》明确提出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”至1953年春，中国历史上规模最大的土地改革运动顺利完成，约有3亿多无地少地的农民共分得了7亿多亩土地，极大地解放了农村生产力，1950—1952年农业总产值分别比上年增长17. 8%、9. 4%和15. 2%，到1952年，全国粮食总产量超过了历史上的最高水平。[4]然而，分散的小农经济在缺少先进生产要素注入的情况下，逐步进入低水平的均衡状态，难以扩大生产，与国家快速工业化之间的矛盾日益突出。据统计，1953年以后，农产品的增长势头明显降低，1953年，农业总产值仅比上年增长3. 1%，粮食总产量仅比上年增长1. 8%，棉花总产量比上年反而下降9. 9%，这表明当时分散的、细小的个体农业经济的增长潜力是有限的。[5]如何进一步推动农村的发展，毛泽东提出：“就农业来说，社会主义道路是我国农业唯一道路。发展互助合作运动，不断提高农业生产力，这是党在农村工作的中心。”其实，农村合作化在土地革命时期就有所提及，到解放战争时期，解放区的农业生产互助逐渐兴起。1951年随着土改工作的推进，全国已有互助组467万个，参加的农户达2100万户，约占全国农户总数的19%。[6]借助于农民互助合作的大潮，党中央确定了过渡时期的总路线和总任务，开始农业的社会主义改造。为此制定了1956年到1967年全国农业发展纲要，提出了“建设社会主义新农村”的目标。[7]不可否认的是在合作化运动中有大量违背农民意愿，片面追求更高形式，强迫命令等冒进倾向，并在之后得到不断强化，发展到后来的“大跃进”和人民公社运动，推行“一大二公”，“一平二调”，助长了共产风、浮夸风、命令风、瞎指挥风等，严重挫伤了农民的积极性，也影响到农业的发展，出现了新的农村衰败。从1958年到1978年，我国农村人均收入只有60元; 1978年时还有2亿多农民没有解决温饱问题。[8]

以家庭联产承包责任制为突破口，中国农村发展进入农村改革阶段。建立和稳定以家庭联产承包为基础、统分结合的双层经营体制，把土地的使用权还给农民;改革农产品统购统销，放开农产品市场，促进农村商品流通;改变“以粮为纲”的发展思路，发展多种经营，推动农村工业化;改革城乡二元户籍制度，允许农民流动;实行村民自治，赋予农民民主权利。随着一系列政策措施的实施，特别是连续五个“中央一号文件”的出台，农村发展迎来了“黄金时期”。粮食和其他农产品大幅增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题，农民生活不断改善与提高;乡镇企业异军突起，带动了农业产业结构与就业结构变革和小城镇发展，农村精神文明和民主发展建设取得明显进步，开创了一条有中国特色的农村现代化道路。[9]

但是，长期以来，中国农村建设是在农业支援工业，农村支援城市的城乡发展格局中进行的。虽然经过改革前的工业原始积累，初步建立了工业化的基础，当步入工业化中期发展阶段，通过工农“剪刀差”，农村支持城市的发展格局并没有改变。随着工业化和城镇化的加速推进，城乡差距拉大，农民负担加重。因此，就有了“农村真穷，农民真苦和农业真危险”，“三农”问题在工业化和城镇化进程中再一次成为社会关注的焦点。

从十六大以来，在全面建设小康社会的背景下，如何统筹城乡发展，实现工业反哺农业、城市支持农村，已经成为国家发展战略。2003年开始，中央明确强调“三农”工作是全党工作的重中之重，并开始农村税费改革，减轻农民负担，增加对“三农”的财政投入。2004年胡锦涛在党的十六届四中全会指出：“纵观一些工业化国家的发展历程，其正在工业初始阶段均存在农业支持工业，为工业提供积累的普遍性趋向;但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，更是一种普遍性的趋向。”党的十六届五中全会正式提出建设社会主义新农村，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进。不久，中共中央和国务院专门制定《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了社会主义新农村建设的目标和基本任务，并对具体的措施和途径进行了阐述。至2013年，党中央先后出台了有关农民增收、农业综合生产能力、农村基础设施、农村改革发展、农村水利、农业科技、现代农业等主题的十个“中央一号文件”，涉及“三农”问题多个重要领域。这是中国农村发展的最好时期。

严格来说，社会主义新农村建设是对之前的乡村建设、乡村复兴、乡村革命的继承与延伸。不论是知识分子，还是实业家，不论是民间力量，还是政府，他们的目标是一致的，就是在现代化进程中关注农业、关心农村、关怀农民，让农民分享到现代化的成果。虽然不同的历史时期，有不同的历史议题，同时受限于当时的历史条件会有不同的取舍，但这并不妨碍对农村发展的思考与实践。社会主义新农村建设又是之前乡村建设、乡村复兴、乡村革命的提升与发展，在内容上更加全面，涉及生产、生活、政治、管理、文化与环境等;在主体上更加多元，包括政府引导、农民参与、社会支持;在思路上更加清晰，比如以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体。

二 试验样本：广东新农村建设的缩影

之所以选择清远市佛冈县，是源于佛冈的代表性，它是广东农村的一个典型个案，也是广东新农村建设的一个具体缩影。一方面，佛冈仍然是一个农业人口占多数的县，并处于工业化加速发展时期，农业增效、农民富裕和农村发展有压力;另一方面，佛冈从2006年开始有计划的新农村建设，促进了农业发展、农民增收和农村进步。在取得了一系列成绩的同时，如何建设更高水平的新农村成为县委县政府和广大佛冈农民的迫切愿望。

佛冈位于粤北山区县，地处珠江三角洲大三角边缘，2010年全县户籍人口32. 85万人，其中农业人口26. 45万人，是典型的农民县。与之相对，工农业产值与人口结构倒挂，2010年实现生产总值114. 4亿元，第一产业增加值6. 21亿元，占全县国内生产总值5. 4%;第二产业增加值80. 52亿元;第三产业增加值27. 72亿元。处于工业化的中期阶段，一方面是第二、三产业加速发展;另一方面是第一产业所占比重逐步下降。然而，大量的农业人口依然聚集在第一产业，佛冈农村发展面临结构性压力。

农业增效的压力。佛冈以农业为主导产业，由于长期以来，农业生产规模小，品种单一，加工粗放，产业化水平低，农业基础设施落后等原因，农业的效益难以提高。改革开放以来，佛冈农业虽然保持了连年增长的势头，但是增幅、增速等与全省农业仍有一定的差距。1980年全县农业生产总值5117万元; 2010年增加到93339万元，30年增长17倍，而全省增长幅度为45倍。佛冈农业总产值在全省农业总产值中的占比，1980年为0. 63%，而2010年则下降至0. 25%。

农民增收的压力。受制于农业产业结构和农业增效有限，一直以来，佛冈农民生活水平处于较低水平。1980年，全县农民人均农业产值只有264元，人均月口粮（稻谷）只有22. 7公斤，农民人均纯收入只有265元。到2010年，全县农民人均农业产值3529元，农民人均纯收入6638元，仅相当于全省平均水平的38. 1%和84. 1%。从社会购买力方面来看，1980年全县社会商品零售总额4216万元，在全省的总量中占比为0. 31%; 2010年全县社会消费品零售总额为287602万元，占全省总量的0. 17%。

农村发展的压力。1953—1980年期间，除佛冈县并入从化县的3年没有统计数据外，县财政支农支出占全县财政预算总支出的20. 5%，平均每年53. 2万元。此后，支农支出绝对量虽然有较大的增加，但在全县财政预算总支出的占比却下降到7%左右。其中“六五”至“七五”、“八五”至“九五”期间财政支农支出每年分别为117. 9万元和546. 8万元。“十五”至“十一五”期间增加到每年3574万元。

压力与动力相伴，在农村发展多重压力之下的是佛冈新农村建设的持续努力和不懈奋斗。从十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，佛冈县根据中央和广东省的文件精神，因地制宜地开展新农村建设。2006年3月2日，佛冈县第十二届人民代表大会第四次会议所作的政府工作报告，向全县提出“十一五”时期的奋斗目标和任务，将“认真解决‘三农’问题，努力建设社会主义新农村”作为重点任务。随后，在2006年10月，佛冈县正式成立社会主义新农村建设领导小组，在农业局下设办公室，各镇和村分别成立领导小组。2006年12月8日，中国共产党佛冈县第十一次代表大会上提出社会主义新农村建设的六项具体任务，即加大投入，改善农村发展环境;发展高效农业，推进农业产业化进程;多渠道拓宽农民增收领域;加强农村公共服务;继续深化农村改革;加强农村规划建设与管理。由此拉开了佛冈县新农村建设的序幕。

此后佛冈县积极开展新农村建设试点工作，确定6个行政村作为试点村和12个自然村作为示范村，并制定了《关于动员社会力量支持社会主义新农村建设的意见》、《佛冈县社会主义新农村建设试点工作方案》、《佛冈县新农村（示范村）建设项目资金补助办法》、《佛冈县社会主义新农村建设（示范村）考评办法》等文件，促进了社会主义新农村建设规范的有序开展。至2010年，全县新农村建设累计投入4. 68亿元，改造建设农村公路715公里，改造村内巷道909公里，清拆危破房6349间，新建和改造农房11853户136万平方米，建设文化室122间1. 51万平方米，建“农家书屋”68间，建篮球场72个，并新建和改造了排水渠、村庄绿化、垃圾处理设施等一大批农村基础设施。

新农村建设是一项长期、艰巨的历史任务，在取得成绩的同时，也面临着进一步发展的现实要求。一方面是佛冈人民对更高水平新农村建设的期待，希望生产更加发展、生活更加宽裕、乡风更加文明、管理更加民主、村容更加整洁。人民的盼望转化为佛冈施政者新的“兴奋点”，如何打造更高水平的新农村成为佛冈上下的最大共识。另一方面，与前面的政府主导的新农村建设相比，过度依赖政府投入，缺乏社会参与，更没有持续发展的动力。因此，佛冈必须寻找新的农村建设路径，超越新农村建设的传统模式。

三 试验对照组：新农村建设的传统路数

在社会主义新农村建设作为农村发展战略提出来之后，各地立足于实际情况和自身优势，进行了大量的探索和实践，试图找到一条适合自身的新农村建设道路，甚至借鉴和学习国外新农村建设模式，比如韩国的新村运动、日本的农业政策和农业法律、欧盟的农业开发基金等。国内也涌现了一大批新农村建设模式，比如苏南模式、温州模式、赣州模式、广东模式等，主要是通过工业项目、资源开发、生态旅游、整村搬迁等方式来进行新农村建设，其中，既有政府主导的拆旧建新，也有村庄内生的新房新村，还有村企互动的园区新村以及城市带动的村庄改造等不一而足。

显然，社会主义新农村建设从高层的决策逐步落地生根，在广大的农村地区开花结果。因为各地区的建设基础、发展水平和发展战略的差异，所以很难有一种模式能够推而广之地适合其他地区，每个地区必须从当时当地的实际出发，寻找新农村建设的路径。不过，每个地区并不是相互隔绝的，彼此间或多或少存在一些共同之处。如果将新农村建设的时间进一步拉长，新农村建设的先行者与后来者之间可以相互借鉴。虽然后来者不需要也不可能踏着先行者的脚印亦步亦趋，但是先行者中所遇到的问题困惑，所取得的经验教训能够为后来者指明方向，让后来者少走弯路，多走新路。检视一下数年来各地新农村建设的模式，有一些普遍性问题一直困扰和影响着新农村建设的后来者。

一是政府刻意打造样板而无法复制，这称之为样板式的模式。这种新农村建设是在政策压力和政绩冲动下形成的。之所以称之为“样板”是因为它有太多的特殊性，借助于特殊的机遇、特殊的照顾、特殊的政策、特殊的人等来进行的新农村建设。往往将大量的人力、物力和财力投入一个“样板”，无形之中赋予了“样板”过多的有利条件和优势资源。这类“样板”突出的特点是大而全，新农村建设全面发展的目标在“样板”都能够找到。正由于“样板”的独特性，并不是每个村庄都能够打造成“样板”，不仅因为它依赖于政府的投入，更在于它回避了新农村建设中一些关键性问题。如何能够在政府退出之后，依靠村庄自身力量形成内生的动力，如何建立村庄建设的长效机制而非短暂的应景之举，这值得我们继续探索。

二是只有政府主导而未见农民主体，这叫政府包办模式。新农村建设中政府的作用显而易见，中国农村的发展长期是自生自发的，依靠日常耕种和农业剩余来推动农村发展，最好的情况也只是温饱有余，并不能从根本上改变农村衰败落后的面貌。随着政府的介入，农村的发展才具有全局意义，在基础设施建设、农业产业结构调整、农业科技推广、农村公共服务等方面政府构成新农村建设的强力后盾。当政府以高速度和高效率推动新农村建设时，也存在着大包大揽的弊端，将原本应当由农民自建的部分也纳入到政府职能中。这样虽然能够迅速地改变农村的面貌，但是由于农民没有切实参与到新农村建设，容易形成“等靠要”的习惯，把新农村建设的希望完全寄托于政府的行动，从而对新农村建设缺少积极性与主动性。对于政府来说，新农村建设也会使得政府背上沉重的财政压力和民意负担，打造少数“样板”也许还有余力，但是作为一个普遍方式来推广就力有未逮。

三是不尊重历史和农民意愿的改天换地式建设，这是大拆大建的模式。坦率地说，每一个村庄都有自己的历史，有自己的风俗、习惯和文化。村庄不单单是一个居住地域，更是一个生活单元和文化共同体。如果片面强调整齐划一的村庄建设，随意打破原有的生活聚落，机械模仿城市建设理念，忽视村庄历史和农民意愿，那么这种新农村只有新的村容村貌，缺少村庄活的灵魂。另外，大拆大建没有从村庄发展的需要入手，也没有考虑农民的实际需要，容易导致重复建设和无效建设，形成资源的极大浪费。与此同时，农民对于大拆大建也容易出现抵触，进而激化与农民的矛盾，最终制约新农村建设的顺利展开。

四是由于缺乏先进要素投入而只是形式上的新农房等，这是一种表面的形式。盖新房、建新村是新农村建设的内容，有助于实现村容整洁，不过，新农村建设更需要有新的要素注入。纵使农民住上了新房，但是由于生产没发展、生活没改善，依然徘徊在温饱边缘，那么这样的新农村只是形式上的新农村，并没有真正改变农村的面貌。因此，必须通过现代农业和农业产业化，将先进的生产要素注入农业，提高农业的总体效益，同时将现代文明所包含的市场观念、法治精神和参与意识等渗入农村，逐步改变农民的生产、生活和交往方式，塑造新型农民。

正是对以往新农村建设的比较借鉴，佛冈试验立足于可持续的新农村建设理念，尝试着走出传统新农村建设模式，打破政府包办代替，避免大拆大建，尊重历史，尊重农民，推动体制机制创新，着力形成新农村建设的持久动力。这是佛冈试验区别于其他新农村建设实践的“创新点”，是试验得以展开的“原点”，更是试验探索前行的“支点”。事实上，佛冈试验自始至终也是沿着开始确定的目标，一步一个脚印向前推进，将新的理念付诸实践。

四 试验过程：大胆探索走新路

回溯佛冈乃至广东的社会主义新农村建设历史，佛冈试验看似水到渠成的事，但当梳理佛冈试验的发展历程，始知试验本身并不是一蹴而就的，而是一项系统工程，经历了试验筹划、战略布局、贯彻落实等数个阶段。在每一个阶段，都体现着试验参与者探索创新的努力，以及敢于担当的勇气，也为更进一步地了解和熟悉佛冈试验的前前后后提供详细的注脚，启发那些新农村建设的后来者。

前期筹划阶段

作为倡议者，国家开发银行广东分行吴德礼行长被称为广东首个新农村建设试验区的发起人。他是一位来自农村，而又走出农村的农民子弟，有着与一般人不同的“三农”情结，在履职重庆的时候，他就构想新农村建设的试验，并在重庆进行过农民经营组织形式改革，致力于农村改革与发展。与此同时，他更是一位经常将自己归零，又有着强烈社会责任感的银行家，希望立足于本职工作来支持农村社会发展与进步。

从重庆调任广东之后，他的设想越来越具体，思考越来越细致，付诸行动的想法越来越强烈。2009年5月6日，国家开发银行广东省分行行长吴德礼向广东省委省政府汇报关于在广东开展社会主义新农村建设试点工作的设想，打算在3—5年融资20亿—30亿元，在佛冈县打造以产业为支持的现代化农业体系，对农村土地制度、财税体系、行政管理制度、金融体系进行“深刻变革”，推动形成政府、企业、金融、农民四位一体的有效模式和机制，进行包括基础设施、小城镇、产业和社会体系在内的四大建设，为广东乃至全国建设新农村工作探索和铺路。

吴德礼行长的新农村建设试验设想得到了广东省委的积极回应。2009年6月22日，时任广东省委书记的汪洋同志对国家开发银行广东省分行吴德礼同志的《关于汇报在广东开展社会主义新农村建设试点工作的设想》作出“完善方案，可以试验”的批示。根据广东省委书记的批示精神，2010年3月19日，省农业厅有关领导组成的调研组，实地考察佛冈县社会主义新农村建设情况，就试验的具体选点进行系统分析和综合考虑，最终确定佛冈县石角镇龙南片区作为初步的试验地区。

2010年8月26日，中共广东省委农村工作领导小组正式发出《关于同意设立佛冈县共建社会主义新农村建设先行试验区的批复》（粤农组〔2010〕1号）。接着，紧张的筹备工作迅速展开。2010年9月，根据汪洋书记批示和省委农村工作领导小组批复，广东省社会主义新农村建设试验区筹备工作启动。为了确保新农村建设试验区科学有序推进，省委农办、省农业厅、国家开发银行广东省分行、清远市人民政府、佛冈县委、县人民政府等共建单位组织了多家科研机构，到龙南区域进行深入调研，编制出《广东省社会主义新农村建设试验区规划实施方案》上报清远市人民政府，清远市政府专门召开常务会议讨论通过了该方案，并在此基础上编制了《广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）基本框架方案》上报省人民政府。

整体布局阶段

经过前期的系统的调查研究和方案编制后，2011年8月9日，广东省政府刘昆副省长召集相关部门专项研究社会主义新农村建设试验区有关工作，并对下一阶段工作进行了部署，佛冈试验上升为省级战略，从试验筹划阶段向战略布局阶段迈进。

2011年11月24日，广东省政府下发《关于同意广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）基本框架方案的批复》，要求清远市和佛冈县要进一步解放思想、开拓创新，采取扎实有效措施，做好试验区规划建设各项工作，探索广东省农村经济发展、社会管理的新机制、新载体，努力把试验区建成全省名镇名村示范村建设的示范点、现代农业发展的样板区、农产品产销对接的基地、土地集约利用和优化发展一体化的农村综合改革试验区。

也是在这天，广东省委书记汪洋、代省长朱小丹到试验区调研，根据负责佛冈试验的县委常委刘恩举回忆，“汪洋书记对试验区整体的思路很肯定，并鼓励试验区大胆实践，走出一条社会主义新农村建设的新路子”。汪洋书记同时指示要用工业化的思路促进农业增产、农民增收和农村发展，认真研究、妥善解决农民在收益提高的过程中由于利益分配所产生的矛盾，使试验区健康持续发展，具有推广价值。广东省委领导同志对佛冈试验的指导更进一步明确了佛冈试验的方向，也给佛冈试验提出了新的要求。至此，佛冈试验的理念与目标日渐清晰，方案与步骤日渐成行。

2011年12月9日，广东省副省长刘昆、市委书记葛长伟、国家开发银行广东省分行行长吴德礼、县委书记华旭初等省、市、县有关部门负责同志出席广东省社会主义新农村建设试验区启动仪式，标志着佛冈试验的正式展开。

战略定位阶段

得益于省委领导的细心指导和前期系统的筹备工作，佛冈试验进入加速发展的阶段。为了贯彻落实汪洋书记的指示精神，2012年3月30日，清远市委书记葛长伟在佛冈县主持召开了广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）四方工作会议，他强调：“在试验区建设过程中一定要尊重农民意愿，依靠农民，充分发挥农民的积极性来开展各项工作;要创新农村体制机制，引入优质特色产业，解决农村发展存在的内生动力不足和产业支撑问题，使试验区建设健康持续发展，具有在全省乃至全国推广的价值。”四方工作会议加深了各方对建设新农村试验区重大意义和内涵的认识，进一步明确了试验区建设的方向和重点，产业发展和体制机制创新成为试验区的主攻目标。

2012年4月25日，佛冈县委书记华旭初率职能部门调研新农村建设试验区工作，表示：“要举全县之力做好新农村试验区建设工作，努力探索致富路。”县委县政府的决心逐步落实为具体的行动。为了贯彻落实四方工作会议精神，佛冈县委、县政府主要领导多次主持召开工作会议进行研究，并组建新农村建设试验区管理委员会，启动总体规划编制和产业发展工作，有序推进试验区内集体土地确权登记、清洁工程及基础设施建设项目。到2012年7月5日，在总结前一段新农村建设成绩的基础上，佛冈县为确保试验区建设有更多实质性的进展和体制机制上的突破，县委书记华旭初主持召开新农村试验区建设工作专题会议，提出试验区工作要做到“两个结合”，即新农村建设的阶段性成果与中长期目标相结合，扶贫开发与新农村建设相结合。以点带面，铺开试验区的清洁工程，并要求各部门，把新农村建设作为重中之重，尽快熟悉情况，打开突破口，全力推进工作进度。

在佛冈县委、县政府的支持下，试验区各项工作逐步铺开，基础设施建设也陆续开工。然而，佛冈县和试验区领导深知单纯依靠政府的投入，并不能从根本上改变试验区的面貌，必须激发试验区的内生动力。佛冈试验的内生动力主要有两个源头，一个是产业;另一个是农民。为此，2012年7月11日，佛冈县委书记华旭初主持召开县常委会议，审议并原则通过了《佛冈县新农村建设投资有限责任公司组建方案》和《新农村建设试验区清洁工程实施方案》。相比政府包办的新农村建设，试验区希望组建投资公司，将其作为产业引进的载体，引导社会资本投入新农村建设，发挥市场主体的杠杆效应。对于农村公共服务和基础设施建设，在尊重农民意愿的前提下，政府通过“以奖代补”，激励农民自我服务精神，让农民参与到新农村建设中。依托产业和农民两个动力，推动可持续发展的新农村建设。

2012年9月20日，正当佛冈试验找准动力之时，清远市市委书记葛长伟到新农村试验区调研，在肯定佛冈试验以产业和农民为主体的同时，也给佛冈试验提出了更高的建设目标。他强调：“要勇于创新，大胆探索，推进农村体制机制改革。一是继续抓好新农村的既定建设;二是以农村产权制度改革为核心，在体制上有所创新;三是在农村基层自治模式上有所进步，在农村社会管理模式上要继续探索，只要是有利于农民增收的，有利于农村发展的，都可以往这方面发展。重点是把农民的生产力解放出来，引导农民进入市场。总体原则是要积极稳妥，由易到难，边试验边总结，思想再解放一点，思路再开阔一点，先行先试，大胆探索，坚定不移地走新农村建设新路子。”由此，产权改革与乡村治理成为佛冈试验重要的发力点。

规划实施阶段

在明确佛冈试验的战略定位之后，佛冈试验进入规划实施阶段。科学规划是新农村建设的基础，也是政府、企业和农民各主体共建新农村的纲领性文件。通过科学规划，不仅可以避免以往新农村建设中的盲目和冒进，而且能够将各种有利因素调动起来，加强新农村建设的计划性与系统性，保障新农村建设的可持续性。从2012年10月11日，通过前期的实地调查与研究，由广东省城乡规划设计研究院汇报了广东省社会主义新农村建设试验区总体规划初步方案的相关情况。经过三个多月的反复修改和讨论，2013年1月6日，佛冈召开新农村建设试验区规划成果汇报会，听取省城乡规划设计研究院对新农村试验区建设的整体规划成果汇报：新农村建设规划以重视农业生产、关注农民生活、维护生态环境，力争农村生产实现集约化、规模化、多元化;农民生活组团集中、节点分散;倡导低碳生活，实现农村风景化为核心理念。其后，2013年4月24日，广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）四方工作协调会议在佛冈召开，围绕总体规划，与会各方提出：一是要突出重点，要准确把握和定位试验区建设的目标，整合资源，集中力量做好试验区规划建设;二是要强化风貌特色改造和提升，统一风格，布局合理。建造出岭南小镇+名村+示范村+休闲农庄或农家乐的模式。三是要深化龙南片体制改革，成为改革创新试验区。试验区的改革既要促进农村发展、产业增效和农民增收，又要促进农村基层民主建设、农村和谐稳定，探索出一条好的路子。四是要加强组织和实施，结合试验区的整体规划和功能定位，按照全域风景化的思路，点、线、面结合，全力打造一条“乡村风情长廊”。这次的四方工作会议进一步补充和完善了总体规划，并将之前的各项工作纳入到规划中。之后，佛冈县第十四届人民代表大会常务委员会讨论通过《广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）总体规划（2012—2020）》，标志着佛冈试验有了明确的总纲和具体的行动计划，为下一步的试验奠定了坚实的基础。

重点突破阶段

在佛冈试验以规划为引领的同时，如何促进产业发展和农民参与成为总体规划能否落实的关键。正在试验区犹豫困惑的时候，2013年8月13日，清远市市委书记葛长伟到新农村试验区调研。他认为新农村试验区建设找对了路子、建设初见成效，鼓励佛冈县围绕试验区搞好生态旅游和生态农业。葛长伟对佛冈接下来的发展提出指导意见：一是按照新型城镇化的理念促进产城融合发展，推进城乡一体化;二是走生态发展之路，依托从化打造产业集群，围绕试验区的建设发展生态旅游和生态农业;三是积极稳妥地推进农村综合改革，着力在体制机制改革上寻求突破。新农村试验区既要探索建设新农村，更要在更深层的体制机制上探索，在农村金融体制探索上有所突破。葛长伟认为，山区人多地少，导致土地分散零碎，很难发挥土地的规模效益。投入的产出率低，使农民情愿出去打工，致使土地丢荒。通过农村生产组织方式的创新，可以发挥农村有限土地资源的潜在效力，这是农村综合改革应该积极探索的。此外还要探索农村治理模式的改革，充分发挥村民理事会等自治组织的作用，发挥农民的主体作用。农民的主体作用发挥以后，可以有效探索新的生产经营模式，农村现有资源利用效率就会提高，农民的收入也会大幅增加。在此过程中，如果在农村金融改革有所突破，将破解制约农业农村发展的资金问题，这样新农村试验区才能真正有典型意义，具有推广的价值。

市委领导的具体指导让困顿中的试验区找到了突破的方向。第一个突破口是产业发展，试验区紧紧抓住产业发展这根主线，发展现代农业和旅游观光农业。截至目前，华农大科技产业园等4个产业项目完成了选址工作，进入动工阶段。华南农业大学科技农业产业园占地3000亩左右;良海生物技术有限公司完成注册，首期投资1400万元已到位，已经启动一个占地50亩左右的标准化生态养殖示范区。试验区管委会主任朱建星表示，去年开始“走出去”主动接洽企业，但今年有更多的企业“上门”来寻求合作，这些企业看中了试验区未来的发展方向和定位，以及试验区由四方合作、共建的优势。

在产业引进的同时，试验区瞄准第二个突破口，积极推进农村土地流转和产权改革，让产业项目能够落地。试验区开展集体土地所有权、集体建设用地使用权以及农民宅基地使用权、房屋所有权和土地承包经营权的确权颁证工作，同时建立经济合作社、经济联合社和经济联合总社等三级经济合作体系，打造农村产权交易平台，实现农村土地规模流转和集体经济发展壮大。产权改革是块硬骨头，作为试点村的大田，据村民理事会理事长戈国星回忆，“对于这几户思想认识比较滞后、保守的村民，大家轮番上门做工作。刘恩举常委与管委会干部几乎每日都会到大田村来”。经过多方努力，大田村完成土地确权和组建经济合作社工作，集约土地200余亩，与广州华琪生物科技有限公司合作，通过“基本地租+分红”的方式与企业分享发展收益。戈国星高兴地说，“村民们对这种方式充满了期待，相信我们的收入会更高”。

不管是产业发展还是土地流转都离不开农民的参与。试验区的第三个突破口则是推动自治重心下移，创新农村基层治理模式。结合清远市整个村级组织建设工作将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”的基层组织结构，将自然村作为村民自治的基本单元，设立村民理事会，实行民事民治。大田村之所以能够顺利完成产权改革，就是发挥村民理事会的作用，让村庄发展成为每一个村民自己的事。村里修环村公路，大家有钱出钱，有力出力;农村清洁工程中村民自发进行大扫除;创建美丽家庭时，户户踊跃参与。同时，向下延伸公共服务，建立党政公共服务站，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务，实现自治与行政的适当分离，创新农民参与的体制机制。目前试验区已经建立多个党政公共服务站，来办事的村民享受到了一站式服务，真正做到家门口办理。

随着试验的深入，另一个问题摆在试验者面前。产业的发展可以让农民分享部分收益，要真正实现农民富裕，还必须增强农民致富能力，说到底就是农村发展的资金从哪里来。作为试验的发起人和参与者，吴德礼行长一直关注着试验的进展，希望有新的生产要素注入到新农村建设中。他在考察试验区时认为，“现在农村的金融体系跟不上经济的发展，需要建立一套新的体系，给农民一定的限额贷款，同时允许农民拿信用贷款投入到农村整个产业体系的建设中”。于是，针对试验区发展的现实需要，第四个突破口是开展农村金融创新，发展农村合作金融。探索成立试验区农村经济联合社农村信用合作部，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务，借力于国家开发银行的金融优势，为试验区产业发展和农民增收提供金融支持。龙塘村村委主任林荣锡表示，全国第一家农村信用合作部已经落户龙塘村，并正式对外营业。

总结提升阶段

随着佛冈试验重点突破阶段的到来，体制机制创新成为核心议题。在产业引进、土地流转、基层治理等方面，佛冈试验都进行了卓有成效的探索，也积累了一定的经验，同时也面临着一些体制机制方面的难题。为了对佛冈试验的工作进行阶段性总结，也为了回答试验过程中出现的疑问，更好地推进下一阶段试验。2013年11月2日，由华中师范大学中国农村研究院、南方报业传媒集团·南方农村报、国家开发银行广东省分行联合主办，佛冈县委、县政府承办的第九届中国农村发展论坛（佛冈）暨“新农村建设的动力机制”全国研讨会在佛冈召开。在论坛上，佛冈试验成为与会者讨论的焦点，与会者充分肯定了佛冈试验探索体制机制创新的意义。广东省农业厅副厅长陈祖煌认为，“如果没有一个新的体制和机制，很难有一个推动新农村建设长久、持续发展的动力”。华中师范大学中国农村研究院徐勇院长结合佛冈试验做出回应，“由政府主导、农民主体、社会支持所构成的合力将是新农村建设的主动力”，而“佛冈试验体现了新农村建设的合力作用，集聚了政府、农民、银行、学者、媒体的资源，是各种力量共同作用的结果”。

与之相对，也有学者对试验的可持续性和可推广性产生疑问，同时试验区面临着各种体制机制的束缚，一些设想和计划难以落到实处。不过，作为一场未尽的社会试验，试验者对未来充满了希望。研讨会之后，佛冈试验区及时总结经验，在汇聚各方建议的基础上，对下一阶段的工作提出“四位一体”的建设目标，将通过做实做活农民合作社这一基层经济单元，提高农民组织化程度。通过构建符合农村未来发展方向的产业体系，促进农民增收。通过产权制度改革和社会管理模式创新，深化农村综合改革。通过农村合作金融模式的创新，深化农村金融改革。在多方互动共建的背景下，佛冈试验将进一步深入探索可持续的新农村建设。

五 试验内涵：可持续的新农村建设

从佛冈试验正式启动以来，在国家开发银行广东分行、广东省农业厅、清远市政府和佛冈县政府等四方合力下，根据社会主义新农村建设的二十字方针，本着“先行先试、逐步完善”的原则，试验区干部和群众大胆试验，勇于开拓，对新农村建设中若干普遍性问题进行了探索，归结为一点就是寻找可持续的新农村建设之路。具体来说，佛冈试验可以归纳为以下五个方面：

第一，注重政府的规划引导作用。在社会主义新农村建设中，政府的作用不可或缺。然而，如何发挥政府的作用却是一个普遍性的难题。佛冈试验从一开始就将政府的角色定位在引导、扶持和帮助，着力避免政府在新农村建设中的包办代替，发掘和培育新农村建设的内生动力。为此，政府在新农村建设的过程中，一是建立专门的服务型管理机构，在试验区成立管理委员会，并将其职能确定为新农村建设产业引进、公共服务建设以及体制机制创新等，而常规的行政管理则继续由乡镇负责。成立新农村建设投资服务有限公司，作为试验区投融资、农业开发和经营的载体，依靠市场机制来引导社会资本参与到新农村建设。二是以规划的方式整合各方力量，兼顾产业发展和生态建设，统筹新农村建设与城镇化发展。通过充分的摸底调查和民意咨询，试验区制定了系统的规划，包括总体规划、小城镇建设规划、产业发展规划等。规划的出台是政府和农民互动的结果，在尊重民意的前提下，对未来新农村“为谁建，如何建”的主要问题进行了探讨，将政府的目标和群众的意愿融入到规划方案之中，让新农村建设的各项内容成为群众的自觉行动。三是确立政府自我激励机制，新农村建设是一项长期性工作，为了新农村建设的持续性，试验区对相关部门进行了系统的分工，明确各项工作的时间计划，贯彻落实工作督导制度，以定期汇报、督查和考核等逆向激励来保证新农村建设的有序展开和有效推进。此外，通过“新农村示范片”的办法，以正面激励和相互竞争的方式来激发新农村建设的热情。

第二，注重先进生产要素的注入。生产发展是社会主义新农村建设的首要目标，也是各项工作的切入点，这是毋庸置疑的。但是在发展生产中也存在着片面的发展观，强调以见效快为主的工业项目和资源开发，不仅对农村环境带来压力，而且对于广大纯农业地区来说缺少可行性。佛冈试验一直将产业引进作为核心工作来抓，与盲目引进项目不同，试验区立足于本地以农为主的产业结构，发展现代农业，引进特色产业，推动传统农业的转型升级。一是与华南农业大学、良海生物技术有限公司等高校和农业科技公司合作，建设优质水稻、花卉种植、养殖和生物科技等农业产业园，搭建农业科技推广的应用平台，将先进的农业科技注入到传统的农业产业中;二是推进农业产业化步伐，延伸农业产业链，走规模化、集约化和专业化的发展道路，引入龙头企业，由企业提供资金与技术支持，以及市场信息与销售渠道等，将分散的农民与广大的市场进行连接，提高农业产值与农民收入;三是优化农村金融环境，引入国家开发银行为试验区产业项目提供政策性金融支持，鼓励各类商业银行开展畜牧水产等保险业务，创新农村金融产品，发展农村合作金融，构建多层次的农村金融服务体系，弥补农业产业投资大、周期长、风险高的外部效应，让农村的资金留在农村，并引导更多的社会资金流向农村。

第三，注重激发集体经济的活力。村庄是农民生产、生活和交往的基本单元，也是新农村建设中的重要载体。政府的规划引导和先进生产要素的注入都离不开村庄内生的发展动力。说到底，外部力量的介入必须通过村庄内部动力的激活才能形成长效机制，那些依靠政府和企业打造的新农村模板，随着政府退出和企业离开，新农村建设也陷入停滞状态。佛冈试验前期比较重视政府规划和产业引进，进入中期之后，更把重点放在激发村庄集体经济活力上面。一是在土地确权上做文章，开展集体土地所有权、集体建设用地使用权以及农民宅基地使用权、房屋所有权和土地承包经营权的调查登记，查清土地权属，建立土地档案，明确集体产权关系;二是在集体经济组织上下功夫，根据土地确权的情况，成立经济合作社、经济联合社和经济联合总社等三级经济合作体系，整合原本分散的农村资金、资本和资源，做活农村基层经济单元;三是在土地规模流转上动脑筋，土地是农村最重要的集体资源，生产型的农业企业进入需要规模化的土地流转，以便组织生产、统一管理和推广技术。试验区筹建农村产权交易平台，在土地确权完成后，推动土地规范和有序流转。除土地出租等传统土地流转方式外，还可以鼓励企业、村集体和农民的合作经营，农民将土地流转给村集体，由村集体引入农业企业规模经营，按照基本租金与分红相结合的方式确保农民的土地权益，形成企业、村集体和农民之间的利益共享，从而更好地培育和发展集体经济。

第四，注重农民参与的机制创新。农民是新农村建设的主体和归宿，同时也是新农村建设赖以依靠的主要力量。在以往的新农村建设中，尊重民意一直是政府建设新农村的目标，但是或多或少忽视了农民参与的重要性。佛冈试验将农民参与贯穿于新农村建设全过程，试图以机制创新的方式来逐步实现农民的广泛参与和深度参与。一是自治重心下移，在自然村成立村民理事会，并逐步向村民委员会转型，最终将村民委员会下设至自然村一级，缩小自治单元，挖掘自治传统，方便农民参与，推进农民的自我管理、自我教育和自我服务;二是公共服务下延，在原来的行政村一级设置党政公共服务站，将127项县级行政许可事项、113项便民服务事项管理权限下放，为党政公共服务站开展便民服务和代办服务提供制度保障，让农民能够就近接受政府服务，也有助于村民委员会分离行政事务，专注于自治事务;三是党组织下设，在村民小组或自然村设立党支部，行政村党支部升格为党总支，扩大党组织在农业企业、农民专业合作社和协会中的覆盖面，积极开展“六民六先锋”和“第一书记”等活动，倾听群众意见与建议，密切党群干群关系，拓展农民参与的渠道。

第五，注重农村生态与乡风建设。与农村经济建设相比，农村生态文明与精神文明则关系到新农村建设的终极价值，尤其是以经济发展为导向的新农村建设更需要审慎地考虑未来的发展趋向。难道新农村的未来是如城市一般，呈现“两高一低”，即高能耗、高消费、低幸福。显然，新农村的未来是建设农民愿意工作、生活和居住的农村，农民不仅能够参与现代化的进程，分享现代文明的成果，而且能够留住农村优美的生态环境，守住传统美德的精神家园。佛冈试验刚开始的时候，就鲜明地指出“要把农村建设得更像农村”。一是在产业引进中保护生态环境，试验区有选择地引进产业，除去以现代农业为主之外，还注意产业给农村环境带来的风险，对农民生活的影响等，综合考虑环境因素在产业发展中的关键性作用;二是持续开展农村清洁工程，定期开展卫生大扫除行动，逐步形成“户收集、村集中、镇转运和县处理”的农村生活垃圾处理体系，完善农村清洁的基础设施建设，以政府购买服务和群众自我服务相配合，打造农村清洁的长效机制;三是举行“美丽家庭”评选活动，将人居环境、事业发展、文化生活、道德风尚和公益慈善等纳入其中，树立勤俭节约的优良传统，营造遵纪守法、尊老爱幼、乐观向上的社会氛围，培育“户户争美丽，家家创幸福”的文明风尚。

佛冈试验作为广东乃至全国社会主义新农村建设的一次新探索还不到两年，从最初的筹划，到规划实施，再到重点突破和总结提升，佛冈人一边试验，一边摸索。其中，有些计划才刚开始实施，有些工作还来不及推进，有些体制机制问题依然存在，试验的成效也有待时间的检验。不过，其先进的理念、创新的精神、系统的规划和稳健的工作必将成为中国社会主义新农村建设的又一个标杆。