三 我国药物政策体系存在的主要问题

党的十八大报告提出，健全药品供应保障制度，但目前价格水平总体偏高的同时部分药品价格过低难以保障供应并存的现象仍较为突出。各专业领域纷纷加强了药物政策的制定，但多部门分工的格局制约了政策效果，政策不协调、步调难统一、利益格局难打破的问题成为突出现象。在政策链条中，筹资政策始终缺乏明确规定，对具体政策完善起到显著制约作用。

（一）药品治理主体问题

总体上我国药品治理体系中以政府单方面施加管制为主，行业中介组织积极参与，但群众代表和社会团体参与程度严重不足。

1.政府部门

2008年国务院机构改革后，形成了以卫生、药监、商务、工信、发改（定价）、社保等部门为核心的行政管理体制框架。2013年国务院改革，药品监督管理局再次脱离卫生部门，与国务院食品安全办公室合并成为国务院直属局。总体上药品领域管理职能高度分散，同时又存在职能交叉重合的问题。另外，职能之间的主次关系未能厘清。在部委之间，药品领域政策主次关系不明，协调难度大。对于建设国家基本药物制度，保障药品公平可及这一药品领域的核心职能带来极大障碍。

2.行业中介组织

主要包括各类工商业界行业协会，反应企业界的利益诉求。目前在社会各界活跃、影响比较大的包括中国医药企业管理协会、中国中医药协会、中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会（RDPAC）等。

3.群众和社会团体

各类人群代表和社会团体包括：专业性团体，如中国药学会、中国药师协会；人民群众和社会利益代表，典型的如各级人大代表，但现实中人大代表中提出药品提案的多为企业负责人；患者组织，目前我国尚不发达，多局限于社区卫生服务层面进行的小型的组织探索。

（二）药物政策内容框架问题

围绕生产、流通、定价、支付、使用、监管等方面，我国已经初步建立了一套政策体系，并且在积极完善过程之中。但从顶层设计角度，尚缺乏综合性的药物政策体系来统一规范各部门政策，导致不同部门之间政策目标不一，政策协调性差，政策效果不理想。

尽管在“十二五”期间，依靠中央深改组和国务院医改办进行了大量政策协调，但从药品相关的“十三五”规划中可以看出，不同部门的政策规划缺乏统一规范和口径，各部门规划依据各不相同，不同层级规划缺乏有序衔接，甚至故意回避政策协调问题，导致药物政策不协调现象严重。

从我国药品管理部门的变迁沿革和中央医改相关政策文件中也可以看出，中央层面确实对药品缺乏明确的定位，始终在促进就业发展经济和保障民生之间摇摆不定，在此前提下，必然将导致各部门政策目标不一致。

（三）不同政策之间协调关系复杂

药品的生产、流通和使用，受到健康保障政策和工业基础的制约和影响。医疗保障制度不健全、补偿机制不合理等问题，导致现实中较为严重的不合理用药、医药费用过快增长现象，对国民生命健康带来危害。制药行业低水平重复，创新能力差，从长期看对国家健康保障能力带来威胁。制定药物政策体系既要考虑解决当前的这些突出问题，又要着眼长远，把握正确的发展方向。具体而言，药品筹资、价格、生产、流通、创新、使用以及基本药物政策等环节，每两个环节之间均存在复杂的相互支持或制约关系。

进一步加强药物政策建设，需要借鉴国际经验和基本理论，同时紧密结合国情统筹规划，从药物政策体系角度着手开展顶层设计，同步补充完善具体政策，设计具有中国特色的药物政策体系。