构建和完善全面深化改革的推进机制

魏加宁 王莹莹 陈 波 1

【导语】自党的十八大以来，全面深化改革开局良好。然而在推进方式上，仍有一些需要改进之处，如改革的重点尚待进一步突出，改革的顶层设计与基层创新之间还需加强良性互动等。改革的实践表明，当改革方案推出后，改革的方法论和推进方式将决定改革的成败。本文结合我国改革开放30多年来的成功经验，提出要构建和完善全面深化改革的推进机制。

新一轮全面深化改革的推进正面临前所未有的挑战，如何在继承并发扬1978年以来中国改革的成功经验、吸取过去某些领域改革长期不见成效甚至逆向而动的教训的前提下，探索建立适合本轮全面深化改革的新的推进方式，关乎改革的最终走向。

一、强化改革领导小组的顶层设计和总体协调作用

历史经验表明，当改革进入重大利益格局调整的关键时期，由一个能以国家和人民整体利益为重，能够深刻理解改革战略意义的“超部门”的改革中枢机构来负责顶层设计和总体协调，对于改革的成败至关重要。

（一）机构设置

中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，下设经济体制和生态文明体制、民主法制、文化体制、社会体制、党的建设制度、纪律检查体制6个改革专项小组。中央全面深化改革领导小组习近平总书记任组长，政治局常委李克强、刘云山、张高丽任副组长，中央全面深化改革领导组是改革的最高领导机构。

建议提高6个专项小组的权威性和政治地位，以使其能够有效地协调国务院及相关部门，制定更加超脱于部门利益的改革方案，能更有效地督促相关部门落实改革方案。

建议设立改革专家委员会，作为改革领导小组的常设咨询机构，并吸收相关领域的专业型专家与战略型专家作为专职顾问，以加强改革的专业化咨询工作。

（二）强化改革领导小组职能

1.牵头改革方案的设计

建议由各改革领导小组主导各领域改革方案从设计、征求意见、修改到正式出台的全过程，统筹整合部门、智库、业界人士、专家学者等资源在同一平台上，在保证话语权平等的前提下，进行充分讨论和沟通，相关政府部门可以参与讨论，但不应作为设计方案的主体，以此来防止部门利益误导改革方向；更客观、科学、专业地判断分析改革的成本与收益、风险与困难，改变过去那种过度依赖部门主导改革方案的运作机制，避免出现改革方案因部门扯皮而“难产”，或对实质性问题加以回避的“逃避式改革”。

2.统筹协调改革的推进实施

改革领导小组负责改革的顶层设计工作，对每一项重要改革都应做好总体部署，牵头启动配套改革如人事制度改革、政府机构改革等。从全局上把握改革的总体进程，制定改革时间表，拟定改革路线图，明确各项改革的阶段性目标和总体目标，及时启动各项改革的预评估、执行评估及事后评估工作。处理好促改革与稳增长之间的关系，统筹安排各项改革的节奏、力度、次序及其彼此间的配合。统筹协调全局利益和部门利益、中央利益和地方利益、政府任期政绩要求和国家长远发展之间的关系，将部门利益、地方利益和政府任期政绩考核纳入国家长远发展和全局战略中进行考量。

3.建立畅通的信息发布和反馈机制

建立有关改革的信息定期发布制度，就改革相关信息进行权威发布，如改革方案的正式启动、改革效果的预评估、改革的最新进展、对受质疑问题的及时回应等，以正确引导社会公众建立合理的改革预期。建立多种渠道和信息反馈机制，直接了解改革的实施情况和遇到的困难，包括政府内部沟通渠道、高层领导直接参与的专家座谈会、网络互动交流、定期问卷调查等，广泛收集整理社会各界意见，尤其要高度关注那些政治影响力小但为数众多的农民、工人、农民工等社会群体对改革方案、措施、成效等方面的意见和建议。

4.统筹推进改革试点工作

一方面，可以通过全面深化改革领导小组办公室将改革试点工作统筹到国家层面加以协调，减少“地方协调中央”的改革倒置现象；另一方面，通过对改革试点经验的及时总结，进一步明确改革试点的本质是为国家的改革全局服务，而非为地方或局部利益服务，避免自贸试验区改革试点工作的碎片化，使改革试点工作更规范、更具标杆性质和示范效应。

此外，作为改革的顶层设计机构，全面深化改革领导小组办公室应在统一的框架下，将顶层设计和基层创新有机结合起来，充分倾听基层民众和专家学者的改革诉求和改革建议，科学识别基层改革创新实践中哪些是不合法但合情合理符合时代发展的探索，哪些是不合法但能满足地方局部利益而有可能损害全局利益的探索，以便及时、正确地吸纳基层探索的可复制、可推广的成功经验并将其纳入改革的整体规划。

二、充分发挥智库在改革不同阶段的评估作用

目前，我国的智库发展已呈现出百花齐放、百家争鸣的盛况，官方智库、半官方智库、民间智库，分别从不同视角就改革的方方面面提出不同的方案设计和政策建议。但是智库在改革推进过程中所发挥的作用，远非事后的“政策解读”，而应当更多的是改革方案的事前评估和改革方案实施效果的第三方评估。智库作为政府决策部门与学术界、产业界和社会公众之间沟通的桥梁和纽带，应积极参与到改革方案形成的博弈过程中。因此，在新一轮改革过程中，应当高度重视发挥智库在改革不同阶段的积极作用。

改革实施前，智库可通过对前瞻性问题开展预研究，从理论上探索改革的方向及路径；就改革的相关专题，开展广泛的学术讨论，并以自身机构及专家学者的影响力，引导改革共识的形成，在全社会范围内营造出有利于改革的良好氛围；积极参与相应领域改革方案的讨论与设计，影响改革的走向和思路。开展改革预评估工作，对改革方案进行经济效果评估、社会效果评估，以及风险预警评估等。

改革实施过程中，各类智库可以为改革方案的顺利推进和落实提供全程智力支持。开展改革执行效果的第三方评估，以专业、中立的身份配合改革领导小组协调各方关系，减小改革阻力；深入开展调查研究，广泛收集、及时反馈改革的实施情况，并对改革方案及时提出修正建议。

改革实施后，各类智库可从不同角度以第三方评估机构的身份对改革经验教训进行系统分析与客观总结，全面反思改革的成败，借助学术交流平台将改革成果积极向外宣传推广，并为下一轮改革的推进进行预备性研究。

三、加强人大和政协对改革的绩效评估与监督检查作用

“依法改革”要求各级人大更有作为，强化其立法职能：一方面通过开放、高效的立法授权为改革提供法理依据；另一方面要针对行政行为和两高司法解释启动违宪审查。为避免立法和修法时限所导致的改革延误，应尽快研究完善人大立法与授权制度，适时启动立法和修法程序，实现以法制轨道协调重大利益，用法律手段推进改革的改革推进方式。改革开放之初遗留下来的部门立法又执法的问题，一定程度上导致了政府权力部门化。在此轮全面深化改革中，应坚决彻底地将立法权全部收归人大，使立法权和执法权完全分开，从机制上确保政府权力无法乱用。

与此同时，在强化人大立法作用过程中，人大内部也应随之进行必要的调整和改革。在人员结构上，加快推进人大常委的年轻化、专职化、专业化，人大常委应由法律、经济、金融等领域的专业人士担任专职常委会委员，人大的专职工作人员也要保证其具有一定的法律素养。尽快建立与改革相关的法律顾问委员会，吸收法学界人士为人大常务委员会提供专业咨询与培训服务。完善人大及其常委会的会期制度，增加会期频率，加快立法进程。实行开门搞改革，将拟订的改革方案草案在人大会议进行充分讨论，以使部门利益无所遁形。推行立法旁听制度和立法助理制度，建立改革相关立法的听证制度，疏通民意表达机制，为各方利益团体提供相互制衡、博弈的平台。公开立法进程，每部法律的制定都应向社会开放，在确定的期限内，充分听取并吸纳社会公众、专家学者及相关部门的意见与建议，通过立法形成改革的最大公约数，最终做到用法律约束公权力，在法律框架内推动改革。

此外，在改革推进过程中，各级人大应监督各级政府是否在切实落实改革方案及推进改革进程，并以权威、客观、中立的第三方立场对改革方案的执行情况和实施成效进行评估和考核。为在改革推进过程中切实发挥作用，建议各级政协建立改革专项咨询小组，统筹各项改革议题的相关咨询工作。在事关改革的重大问题的调研、论证过程中，切实发挥政协委员的作用；进一步完善参政议政成果采纳落实机制，使政协在改革推进过程中发挥更加积极的作用，监督各项改革方案的落实；改进政协委员产生机制，真正把代表性强、具有改革意识、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到政协委员的队伍中来；积极宣传改革的大政方针，引导群众支持和参与改革，正确对待新形势下改革带来的利益格局调整，为改革发展添助力、增合力

四、健全事前、事中、事后的改革评估机制

改革的政策评估机制大体可以分为改革的方案评估、执行评估、事后评估3个环节。通过改革政策评估平台，可促使改革政策涉及的政府部门、业界、专家学者及社会公众等利益相关方，通过正式渠道来表达政策诉求和决策建议，全面提升社会各界参与政策事务的深度和积极性，从而避免出现改革决策“一言堂”，改革方案“闭门造车”等现象，进一步杜绝局部利益凌驾于改革利益共同体的公共利益之上的现象。

为增强改革评估的权威性、有效性，可将改革评估机制的统筹与规划作为一项职能整体纳入到全面深化改革领导小组办公室的管理体系之下，由全面深化改革领导小组办公室牵头构建改革政策评估工作开展的整体框架，制定运行规则、保障机制及配套管理办法。先由全面深化改革领导小组办公室确立评估工作在改革推进过程中的重要性、必要性和强制性，逐步使改革评估工作程序化、评估主体权责化、评估要求制度化、评估技术规范化，并在时机成熟时完成法制化过程。

为确保改革评估工作更具时效性、科学性、可参考性，评估工作包含以下3种模式。

（1）全面深化改革领导小组办公室主导的改革评估

改革领导小组办公室可就决策层关注的重大事项、突发事项、调研发现或基层反馈的事项等不定期地开展相关评估工作，可自行组建评估专家委员会，也可邀请第三方评估机构来开展评估工作，评估结果主要供高层决策参考，不做强制性公开。此项下的评估经费应由全面深化改革领导小组办公室从本机构预算经费中划拨。

（2）改革实施主体主导的自评估

此类评估以改革实施主体为单位，包括部委、各级政府、国有企业等，定期就本领域或本辖区、本单位内的改革实施情况进行预评估、执行评估和事后评估。评估报告结果应及时向上一级主管部门汇报，并在官网或其他媒体上及时发布。采取邀请第三方评估机构或自行组织评估专家委员会的评估方式均可，此项下的评估经费应自行负担。

（3）改革监督部门委托的第三方评估

由改革监督部门委托的第三方评估是改革政策评估体系的主体，第三方评估最终得出的结论将是改革决策者对政府部门业绩考核的重要参考，是对改革推进过程中形成有效的试错和纠偏机制、不改革者的问责机制的基础。这类评估以领域（如财税改革领域）或行政区划（如省）为单位开展，由改革领导监督部门整体规划评估启动实施的时间。为使第三方评估结论更具权威性、独立性和中立性，从评估机构的筛选到评估过程的启动再到评估结论的出台，都应全程引入公众监督，评估过程透明，程序公开，保证公众对于改革政策评估过程的知情权。第三方评估机构筛选确定后，应由被评估单位的上一级人大或政府授权。例如，评估财税领域改革的第三方评估机构应由改革监督部门委托、授权，评估经费应由监督部门的财政专项资金支持；评估财税领域改革的经费由中央财政专项经费支持，评估市一级相关领域改革由省一级专项财政经费支持，各级政府须尊重评估结果，不得擅自干涉评估工作，评估报告需逐层汇报各级人大及主管部门，同时上交改革领导监督部门，并就可公开的内容及时对外发布。

五、完善干部的选拔任用机制

（一）建立干部资源中转站

当前，政府大幅度取消或下放审批权，这项工作还在持续大力推进。一些部门里的相关人员可能面临转岗。应当意识到这些干部中也有一些有可能成为推进改革的干部资源。其中优秀人才可以在其他部门找到自己的位置，实现一部分干部更替。建立干部资源中转站就是让面临转岗的干部在找到自己位置之前有一个可以提高并充实自己的地方。

（二）实施大规模培训

为改革准备干部资源所做的培训，不仅是让参加培训的人获得知识更新和能力提升，更重要的作用是要为参加培训的人将来在新工作岗位推进改革提供全面的支持。这种培训不仅要让在岗的干部接受培训，也要为中转站里的干部进行培训。

（三）切实严格执行奖惩淘汰制度

现行的干部人事制度已经明确了奖惩淘汰制度，但在实际工作中鲜有执行者。只有切实严格执行奖惩淘汰制度，才能让干部流动起来，才能让更优秀的人才有机会找到更适合的岗位。

（四）建立顺畅的干部对调机制

当前改革的激励机制存在一些不合理、不科学的地方。在一些地方试点性的改革中，改革一旦成功，便主要是地方干部的政绩；但一旦失败，风险就可能由中央部门的干部承担。这种风险与收益的不对称性，使得改革的激励机制被扭曲，导致改革的推进动力不足。

因此，为避免部门利益和局部利益阻碍改革的推进，有必要建立顺畅的中央部门与地方政府之间的干部对调机制。一方面，使中央部门的干部能够更多地了解地方的具体情况，也使得地方干部能够更多地体会中央部门工作需要考虑的全局复杂性，从而促进中央干部与地方干部能够换位思考，共同努力推进改革；另一方面，也可以有效地克服目前存在的改革激励机制不相容问题，给改革以充足的推进动力。

六、构建高效顺畅的沟通机制

在新一轮全面改革推进过程中，想要由过去完全政府主导下的单一行政手段推动的运动式改革模式，顺利过渡到由政府与社会公众在改革中形成的利益共同体联合主导的以经济、法律、行政、市场等多元手段推动的系统性改革模式，积极搭建沟通的平台，以多种渠道和不同形式开展常态化的、高效顺畅的沟通，促成改革利益共同体内部的良性互动，无疑是至关重要的一步。

（一）树立改革的沟通意识

在当今的社会环境下，不仅仅是政府机构、行政单位在政策制定和执行过程中缺乏必要的沟通意识，社会公众在表达利益诉求时也很少采用沟通的方式。因为缺乏有效的沟通机制，合理利益表达、正常施加压力和良性社会博弈便无法在可控范围内得到实现，这在某种程度上也是一些社会矛盾激化的重要成因之一。新一轮全面深化改革面临着更大范围内的利益再分配，因而在充分总结过往经验教训的基础上，设计沟通战略、搭建沟通平台、普及沟通意识，对促成改革共识的达成、降低改革的摩擦成本、有效解决改革过程中的利益争端、减小改革的阻力都是十分重要的。也只有在保证沟通高效顺畅的基础上，改革利益共同体才能避免内耗，实现有机运转。

（二）构建改革的沟通机制

改革的沟通渠道可划分为正式渠道、半正式渠道和非正式渠道。正式的沟通渠道，例如每年召开的“两会”是我国最重要的民意表达机制，应督促与会代表不辱使命，积极利用两会的平台开展改革相关的讨论、质询与沟通，充分释放民意。官方、半官方智库机构可以在改革的半正式沟通渠道中发挥桥梁和纽带的作用。智库拥有专业性背景、不牵涉任何行政审批权，具有一定的独立性和中立性，它可以成为搭建部门与部门之间、各级政府之间、政府与企事业单位之间、政府与社会公众之间、社会公众与社会公众之间等不同利益群体的沟通交流渠道，并通过自身对改革的全程参与、外部监督、第三方评估等行为，将沟通结论最终形成对改革决策的影响。改革的非正式沟通渠道更为多元，如可通过社交媒体公共号、政府官网的专区直接交流，就改革的相关事宜在传统媒体如电视、报纸杂志开展公开辩论，在网络媒体如论坛、门户网站开展互动讨论等等。沟通渠道的多元化、网络化将有效降低信息不对称、信息传播失真等所带来的改革形势误判。

七、健全改革的利益协调机制

随着改革进入攻坚区，“帕累托改进式”的增量改革已经越来越少，在新的利益关系重大调整和利益格局重新洗牌的过程中，必然有人受益，有人受损，有人短期受益长期受损，有人短期受损长期受益，不同利益群体受益或受损程度也会有所区别。面对复杂的利益格局，如何在法律框架下，在保证民主和程序正当性的基础上促成各方利益团体通过沟通平台进行博弈、谈判并最终达成妥协，建立改革的利益协调机制并切实发挥实效至关重要。为保证改革利益协调机制的权威性、法制性和公正性，可考虑由代表改革利益共同体公共利益的全面深化改革领导小组办公室牵头，以严格遵循法律为基本原则，将改革评估结论、实地调研、有效信息反馈等作为主要参考，借助于官方、半官方及民间搭建的沟通平台，促成各方利益代表就利益分割、补偿条件等达成一致，最大限度地减少改革的实施成本和摩擦成本。

（一）做好改革的经济社会效应评估

建立科学合理的利益协调机制，首要的是全面深化改革领导小组及其办公室应及时启动改革预评估，邀请多家第三方评估机构分别从不同层面对各个既得利益集团与权力的结合程度、占有资源的程度、代言人、规模与影响力、利益诉求及表现、隔阂与差异、相互关联度等因素进行全面、科学、客观的综合评估。改革领导小组及其办公室将依托全面审计、评估结论、实地调研等多种手段获取有效信息，从而基本形成对既得利益集团规模和影响力的认知与判断，并在此基础上对这些利益形式进行分类，将其分别归入白色清单（合法收益）、灰色清单（未界定收益）、黑色清单（非法收益），针对不同清单提供有针对性的应对策略供改革决策层参考。

（二）分类规范不同的利益形式

从分类来看，首先，针对白色清单的合法收益。如在某些领域的改革过程中，涉及对这些利益的重新切割和布局，应借助于各类沟通平台，就利益重组带来的损失、回报、处置方式等进行充分、有效的讨论、谈判和协商，遵照相关法律规定和运行程序，确定最终的赎买方式和价格，给予改革的利益受损者公平、合理的补偿。其次，针对灰色名单的未界定收益。这类收益往往基于机制体制漏洞或监管缺位、缺乏权力制衡而产生，如政府部门利益、垄断国企利益、带有原罪性质或来源无法界定的企业资金等，针对这类收益的最有效解决办法是加快对灰色清单的范围界定。最后，针对黑色清单的非法收益。应将其置于阳光下，并依据各项法律规定予以没收处理，并对获取这些收益的既得利益者进行依法惩戒。

（三）考虑设立改革基金，建立利益补偿机制

当前，要顺利推进改革，可考虑设立一些改革基金，为利益受损者建立利益补偿机制，以减小改革阻力，分散改革风险。