第二篇　供给侧结构性改革

经济转型升级背景下的结构性改革

迟福林 1

【导语】“十三五”期间，我国经济转型升级处于关键期。当前，经济增长下行压力加大，转方式、调结构、防风险面临一系列突出矛盾与问题，供给与需求不相适应的矛盾日益凸显。为此，需切实发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变政府主导型增长方式，加快推进供给侧结构性改革，为企业转型发展营造良好环境。处理好速度与结构、短期与中长期、政策与体制、政府与市场、顶层设计与基层创新五对关系。

客观分析结构性改革的特定背景，有助于自觉把握改革的现实需求与重大任务。总的判断是：“十三五”时期，我国经济转型的历史性特点十分突出。增长、转型、改革高度融合，以转型改革促发展是一个基本趋势；转型发展正处在关键时期，经济转型升级蕴藏着巨大的发展潜力和市场空间；经济转型面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，转型需要“闯关”。抓住机遇、应对挑战，重在以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾。

一、经济转型升级背景下的增长与改革

“十三五”时期，我国开始进入工业化后期，经济转型升级正处在关键期。在增长与转型高度融合的背景下，经济增长与深化改革都将呈现出与以往不同的特点。

（一）经济增长的突出特点

1. 经济增长下行压力加大

—经济增长呈现“L型”特征。处在经济转型的历史关节点，原有的经济矛盾与问题开始凸显；处在产业结构由工业主导向服务业主导的转型期，经济增长的结构与质量开始突出。在这个特定背景下，经济增长下行并不是一个短期问题。对此，需要有客观判断。

—以投资拉动为特点的高速增长将向服务业主导下的中速增长转型。在服务业逐步成为主导产业的背景下，由于服务业与工业内在发展规律的不同，经济增长下行是一个不可避免的趋势。随着服务业在产业结构中所占比重的提升，未来经济下行还会有所走低。以服务业主导的美国为例，其经济增速达到3%已经相当不易。从我国情况来看，GDP从8%—10%的高速增长转为6%—7%左右的中高速增长是一个规律，虽然增速下降了，但增长质量却在明显上升。比如，随着现代服务业比重的提升，经济增长对就业的拉动作用明显增强。近几年，虽然GDP增速降到了7%左右，但是就业情况也发生重要变化，数据显示，2008年GDP每增长1个百分点，新增就业只能达到70万—80万人左右 2；而近两年GDP每增长1个百分点，新增就业能达到150万—180万人左右 3。这主要得益于我国服务业的发展。估计“十三五”期间，我国经济将保持6.5%左右的增长速度，“十四五”期间将处于5%—6%的中速增长区间。

—“L型”增长不是一两年的事。由此，既要对经济下行保持清醒的认识，避免因为政策失误引起经济更大程度的恐慌；又要对经济下行的内在规律有一个客观的估计，注重中长期，不能为了保短期增长而采取过去投资拉动增长的办法，以防为中长期“L型”增长埋下更大隐患。

2. 经济转型中的波动性比较大

未来5年，我国经济将处于6%—7%的增长区间，增速波动大概在1个百分点左右。关于“十三五”时期经济增速预期目标，目前主要有三种看法：一种观点认为经济增速将保持在7%左右 4；另一种观点认为经济增速将处于6%—7%这一区间 5；再一种观认为经济增速将不低于6.5%。

3. 增长与转型高度融合

未来几年，我国正处在经济转型关节点。离开转型谈增长，可能会形成短期经济增长的动力，但将为中长期可持续增长埋下隐患。例如，今天一些企业的发展正面临着较大的压力，如果转型的顺利，就会有良好的发展前景。转型背景下，企业发展的好坏重要不在于起点，关键是在大转型时代实现好的转折。

（二）转型背景下深化改革面临的突出矛盾

1. 转方式、调结构面临一系列矛盾与问题

近两年，经济转型升级使原有经济结构的矛盾问题全面暴露出来。例如，在经济发展方式不转变的背景下，产能过剩呈现出全面性、长期性和绝对性特点，如果经济增长方式不转变、体制不改变，产能过剩问题将难以从根本上得到解决。

2. 供给与需求不相适应的矛盾日益凸显

当前，我国消费结构已经发生变化，供给结构与需求结构严重不相适应的矛盾开始凸显。以教育为例，教育供给与多元教育需求不相适应的矛盾逐步突出，现代服务业的发展需要更多的专业化、技术型人才，但高等职业教育发展的滞后使现代服务业发展面临严重的人才短缺。再以健康养老为例，随着我国进入老龄化时代，老年人的潜在消费需求高达1万亿元，而实际供给不到2000亿元 6，供需矛盾比较突出。

3. 实体经济面临的困难全面突出

在产业结构和需求结构发生变化的背景下，实体经济的高成本问题开始全面凸显，由于自身结构和体制问题，企业发展面临很多困难，有些甚至成为“僵尸企业”。推进供给侧结构性改革，对少部分“僵尸企业”可采取破产、兼并、重组等办法，但对大多数企业来说，要为它们创造转型的大环境。第一，为企业转型拓展市场空间。通过市场化改革，形成更有效率、更有需求和更适合发展的市场空间。第二，切实降低企业成本，重点是减少制度性成本。

（三）供给侧结构性改革的现实需求和特点

1. 以供给侧结构性改革破解经济转型的结构性矛盾

供给侧结构性改革是经济转型对企业、区域发展提出的新要求，在原有的生产方式下，产业结构、供给结构与全面快速变化的需求结构不相适应的矛盾越来越突出，需要以结构性改革破解供给与需求不相适应的矛盾。

2. 供给侧结构性改革的重要目标是推进经济转型

供给侧结构性改革主要是解决经济转型问题，如果3—5年内，企业层面实现了成功转型，经济发展将会逐步呈现出一个好的趋势。反之，经济发展可能会面临更大的风险和出现更大的矛盾。

3. 以创新为特点的供给侧结构性改革

—加快发展服务业，促进工业转型升级。经济转型升级的背景下，工业转型发展离不开服务业，发展服务业可以实现工业更好的转型。

—服务业发展离不开创新。目前，无论是生产性服务业，还是生活性服务业，都需要把创新摆在首位。

—创新发展以研发为重点的生产性服务业。目前，我国工业发展水平不高与生产性服务业发展滞后密切相关，以研发为重点的生产性服务业占服务业和GDP的比重大幅低于发达国家和工业化国家。比如，德国生产性服务业占服务业的比重为70%左右，而我国生产性服务业占服务业的比重仅为40%左右。7

二、供给侧结构性改革的现实需求

探讨结构性改革，尤其是供给侧结构性改革，需要放在我国经济转型升级的大背景下，重点是为企业营造转型发展的良好环境，并推进以服务业市场开放为重点的市场化改革。

（一）经济转型的大趋势

1. 产业结构由工业主导向服务业主导转型

工业化后期，随着外部环境的变化，未来5年，服务业的快速发展是大势所趋。初步测算表明，如果服务业保持年均提高1.2—2个百分点，到2020年我国服务业增加值占GDP的比重将达到58%左右，届时将基本形成以服务业为主导的产业结构。8

2. 服务业规模将大幅提升

如果未来5年服务业增加值保持年均8%—9%左右的增速，服务业规模将由2015年的32万亿元左右增长到2020年的50万亿元左右。9

3. 服务业内部结构不断优化

随着创新驱动战略上升为国家重大战略，如果以金融、研发为重点的生产性服务业占GDP的比重保持年均提高2个百分点左右，其占GDP的比重将由现在的15%提升到2020年的25%左右，进而在推动我国工业结构的转型升级方面发挥重要作用。10

（二）城镇化结构正由规模城镇化向人口城镇化转型

1. 以全面实施居住证制度全面取代城乡二元户籍制度

工业化后期，城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化，到2020年以全面实施居住证制度取代城乡二元户籍制度的条件基本成熟。目前，城乡二元户籍制度下有差别的福利制度和不均等的基本公共服务安排制约了居住证制度的实施。

2. 由对人口的控制向对人口的服务与管理转变

实现户籍管理由人口控制向人口服务的转变，重点是尽快明确中央、地方财税关系，加快社会保障制度改革，通过建立多层次的社会保障制度，以适应流动人口多样化社会保障需求，努力实现公共服务常住人口全覆盖。

3. 推进城乡一体化，释放经济转型发展最大潜力

—城乡一体化能够有效拉动投资需求。伴随居住证制度的全面实施，我国的城乡结构将发生重大变化，到2020年，户籍人口城镇化率将由2015年的39.9%提升到50%左右，常驻人口城镇化率将由2015年的56.1%提升到60%左右。11按照郑新立的算法，如果允许农民土地使用权物权化和农村宅基地转让，使农民转移到中小城镇成为市民，估计至少可以盘活50万亿元的农村资本。12

—城乡一体化能够有效拉动消费需求。目前，城市居民的人均消费是农民的2.34倍。研究表明，城镇化率每提高1个百分点，城镇居民人均年消费支出将增加2%。13如果使2亿—4亿农民转变为市民，将至少带来新增消费1.5万亿—3万亿元左右。14由此，在城镇化转型升级的关键时期，应把深化户籍制度改革与全面实施居住证制度有机地统一起来，探索在不同城市实行不同办法，以释放经济发展的最大潜力。

（三）消费结构正由物质型消费为主向服务型消费为主转型

“十三五”期间，我国服务型消费需求将全面快速增长，城乡居民消费结构将发生深刻变革。以健康服务需求为例，2014年我国城镇居民的教育、医疗、健康等服务型消费占比大约为40%左右，预计到2020年，城镇居民服务型消费占比将提高到50%左右，一些发达地区有可能达到60%左右。以健康服务需求为例，麦肯锡研究报告显示，2020年我国医疗保健支出将达到1万亿美元左右。估计到2020年，我国健康服务消费需求将超过医疗，达到8万亿元人民币左右。15如果服务型消费成为14亿人消费的大头，将会创造巨大的市场，形成产业结构变革的巨大推动力。

（四）供给侧结构性改革的主要任务

1. 为企业转型发展创造良好的市场空间

从短期看，改革攻坚的五大任务是实现“三去一降一补”；从中长期看，不能为了去产能而去产能，不能为了去库存而去库存，而是为企业发展创造一个良好的市场环境，使企业能够对未来中长期转型发展形成一个良好预期，促使大部分企业能够实现成功转型。

2. 推进以服务业市场开放为重点的市场化改革

—服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。目前，我国工业的市场开放度在85%左右，而服务业市场的开放度只有50%左右16，服务业发展呈现出“三高一低”的特点，即市场化程度低、对外开放程度低、服务水平低和服务价格高。以电信业为例，2015年我国宽带平均上网速度全球排名在第91位，而平均一兆每秒的接入费用却是发达国家的3—4倍。17在服务业垄断突出背景下，服务业市场开放能够为各类企业提供巨大的市场空间，解决民营经济面临的实际困难，最重要的是释放新的市场空间。

—扩大服务业市场的对外开放。“十三五”期间我国经济发展正处于两大历史交汇点：一是经济转型与新一轮科技革命的历史性交汇；二是经济转型与新一轮全球自由贸易进程的历史性交汇。2015年全球服务贸易占对外贸易的比重是1/5左右18，我国只有15.3%19，服务贸易发展滞后已经成为我国对外开放的突出短板。目前，服务贸易已经成为我国多边、双边自由贸易进程的重中之重，我国正在努力推动的双边、多边、区域性、全球性自由贸易谈判，都是以服务贸易谈判为重点，中国（海南）改革发展研究院与欧洲政策研究中心联合开展的中欧自贸区可行性研究，核心也是围绕服务贸易。因为中欧在服务业发展上有很强的互补性，一方面我国服务型消费需求快速增长，一方面欧洲在服务业发展上具有明显的优势。到2020年如果能初步形成中欧一体化的服务业大市场，估计当年中欧服务贸易总额将达到2000亿—2200亿欧元，占中国服务贸易总额的比重将由12.3%提高到20%左右。20

—扩大服务业市场的双向开放。笔者认为，“一带一路”战略是以基础设施为依托，以服务贸易为重点，以建立自由贸易区网络为目标。在此背景下，全力推进我国与相关国家、区域的自由贸易进程，将促进双方相互开放市场。比如，欧洲在某些服务标准、服务技术领域向我国开放，我国服务业市场向欧洲开放。这样既能满足我国居民的服务型消费需求，促进经济转型升级和结构调整，又能成为欧盟经济复苏的重要动力。

三、经济转型中的政府角色

面对经济转型的新形势，发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要改变政府主导型的增长方式，坚持市场主导下更好地发挥政府的作用，全面激发市场活力，培育公平可持续发展的内生增长动力。

（一）以减少制度性交易成本为重点的简政放权

在全面实施负面清单管理制度背景下，尽快取消企业一般投资项目备案制度，实行企业自主登记制度。去年中改院作为社会智库首次参与国务院简政放权第三方评估，提出简政放权不仅仅是数量问题，更是个制度问题。当前，企业最大的成本是制度性交易成本，与转型升级相适应的市场化改革应以减少制度性交易成本为重点进行放权。

（二）推进审批权与监管权相分离的政府监管变革

目前，我国监管转型严重不到位，证监会不应该把主要精力投入到市场审批上，而是投入到市场监管上。行政审批与市场监管不分是证监会面临的突出矛盾，证监会既负责审批，又监管企业，使其独立性、权威性、专业性的监管职能得不到有效保障。以银行业监管为例，如果监管机构把银行的审批权和监管权合二为一，就会造成审批与监管不分问题。再以食品药品监管为例，如果食品药品的审批和监管机构合二为一，将很难成为专业化的监管机构。所以，要解决监管权与审批权不分的矛盾，关键是实现审批权与监管权相分离，并在监管转型中实现决策权、执行权、监督权相分离。

（三）调整行政权力结构

行政结构不调整将很难实现监管转型，进而难以有效的履行政府的监管职能。为此，需要尽快调整优化市场监管的行政权力结构，在金融领域、消费领域、反垄断领域尽快建立统一的、综合性市场监管机构，从而保障市场监管机构的独立性、权威性、专业性。

四、经济转型要着力解决好五大关系

处在经济转型升级的历史关节点，加快推进供给侧结构性改革。总的来看，应处理好速度与结构、短期与中长期、政策与体制、政府与市场和顶层设计与基层创新等五大关系。

（一）速度与结构

在经济转型的背景下，结构问题是我国面临的一个中长期问题，是供给侧结构性改革首要解决的一个问题。速度问题存在，但更重要的是结构问题。第一，我国经济运行的突出问题是一个结构性矛盾；第二，影响我国经济发展、可持续发展和发展质量的问题是结构问题；第三，结构问题对短期与中长期都是个巨大的挑战。我国经济发展需要保持一定的增长速度，使得速度成为结构调整的一个反映，而不是结构调整为增长速度让步。

（二）短期与中长期

经济增长速度在短期内不能降得太快。从中长期来看，速度必须能够反映结构调整的趋势和规律。如何处理好短期与中长期的关系是一个考验。目前，地方层面现行的体制使政府将更多的精力放在了短期而不是长期。供给侧结构性改革更多的是解决我国中长期问题，使我国的供给结构与需求结构相适应。比如，未来需要教育结构的调整和教育市场的开放，使教育由现在的考试型、封闭性、行政化转向能力型、开放性和专业化。

（三）政策与体制

短期风险来临的时候，可以发挥政策的托底作用，但更重要的是解决好中长期体制机制问题。政策不能成为刺激增长的手段，而是为了防止发生系统性风险而采取的过渡性手段，主要起到托底作用。

（四）政府与市场

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”供给侧结构性改革在中长期应把服务业市场开放作为首要任务，以寻求更大的市场开放空间，谋求我国中长期发展的市场潜力。供给侧结构性改革更多地需要研究如何使市场在资源配置中发挥决定性作用，并在此前提下推动政府的监管变革。

（五）顶层设计与基层创新

在改革顶层设计明显强化的背景下，突出的矛盾是基层创新还不够，这与改革激励机制缺失密切相关，应该更多的鼓励基层创新。例如，在中小城镇推行户籍制度改革和实施居住证制度可能就是一个突破点。