第一节 人民代表大会制度是适合中国国情的根本政治制度

一、中国共产党对政权组织形式的探索

一个国家实行什么样的政治制度，是由这个国家的国情决定的，是一定社会历史发展的产物，有着深刻的政治、经济和文化根源。列宁曾经指出：“从资本主义向共产主义过渡，当然不能不产生非常丰富的多样的政治形式。”在社会主义运动的历史上，1871年在法国出现过巴黎公社委员会制度，1917年十月革命后在俄国建立了苏维埃制度，1949年中华人民共和国成立后建立了人民代表大会制度。人民代表大会制度的建立，是由中国国情所决定的。旧中国是一个半殖民地半封建社会，一百多年来，各阶级、各种社会势力围绕建立什么样的国家制度进行了激烈斗争。历史充分表明：在中国，无论是资产阶级君主立宪制，还是资产阶级民主共和制，始终是一种幻想，都行不通。代表帝国主义、封建主义和官僚资本主义的伪宪制，更为人民所深恶痛绝，以毛泽东为主要代表的中国共产党人根据马克思列宁主义国家学说，在领导新民主主义革命的过程中，以革命根据地政权建设为舞台，对政权组织形式进行了长期的探索和实践。

早在第一次国内革命战争时期，中国共产党在湖南、上海等地召开的罢工工人代表大会和农民代表大会，便具有人民代表大会制度萌芽的性质。1927年3月上海工人第三次武装起义胜利后召开了上海市民代表会议，大会选举产生的上海市特别临时政府，是中国共产党领导人民群众创建人民代表大会制政权组织形式的最初尝试。

第二次国内革命战争时期，在江西革命根据地建立的工农民主政权开始采取工农兵代表苏维埃形式，工农兵代表会议便成为各革命根据地政权的组织形式。1931年11月，第一次全国工农兵代表大会在江西瑞金召开，选举产生了全国工农兵代表大会中央执行委员会和中华苏维埃共和国临时中央政府。全国工农兵代表大会是中国历史上第一次以国家形式出现的劳动人民当家作主的权力机关。工农兵代表大会制度已经具备了人民代表大会制度的基本特征，为全国人民代表大会制度的形成奠定了坚实的基础。

抗日战争时期，为了使政权组织形式适应抗日民族统一战线的需要，中国共产党参照国民党地方政权的咨询机构，在抗日根据地召开了各级参议会（人民代表会议），选举产生抗日根据地各级政府。这样，参议会制度便成为中国共产党领导的抗日民主政权组织形式。参议会按照普遍、直接、平等、无记名投票的方式产生，并由参议会组织人民政府和人民法院，分别行使自己的职权。当时的各级参议会都实行“三三制”，即在各级抗日民主政权的人员构成中，共产党员、非党的左派进步分子、中间派人士各占三分之一。

解放战争时期，解放区普遍实行人民代表会议制度。在土地制度改革运动中，广大解放区普遍建立了乡村农民大会、区人民代表会议和地方各级人民代表会议等，为中国革命胜利后在全国建立人民代表大会制度积累了丰富的经验。人民代表会议是权力机关，由人民代表会议选出，政府对人民代表会议负责并报告工作。该制度率先在陕甘宁边区建立，随后全国的解放区相继召开了人民代表会议。需要指出的是，这一时期人民代表会议的代表不是通过普选的方式产生，而是通过协商、聘请、指定、选举等各种方式产生，人民代表会议是向人民代表大会过渡的形式。

二、人民代表大会制度的确立

1949年9月，为了建立新中国，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。这次会议虽然还不是在普选基础上召开的全国人民代表大会，但是会议具有代表全国人民的性质，因此，代行全国人民代表大会职权。会议选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会，通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。”这就在法律上确认了人民代表大会制度是中华人民共和国政权的组织形式。

在中国共产党的领导下，中国人民在很短的时间内，实现了国民经济的恢复，完成了民主革命遗留下来的任务，加强和巩固了人民民主政权。为了进一步健全人民民主制度，保证人民群众充分行使管理国家事务的权力，调动广大人民群众参加国家建设事业的积极性，从1953年4月到1954年8月，进行了各级人民代表大会的选举工作，产生了地方各级政权机关，为召开全国人民代表大会创造了条件。

1953年2月11日，中央人民政府委员会审议通过了《中华人民共和国选举法》。随后，为做好基层选举工作，进行了人口普查和选民登记工作。据调查，到1953年6月30日，全国人口总数字是601912371人。这是我国有史以来第一次得到的准确的人口数字。全国共有选民3.23亿人。从12月起，各地陆续开展了基层选举工作，召开了县以上各级人民代表大会。1954年7月末至8月中旬，各省、市和自治区先后召开了人民代表大会，分别选举了全国人民代表大会代表。全国人民代表大会代表总计1226人，其中共产党员668人，占54.48%，非中共人士558人，占45.52%，这是我国历史上空前的、规模巨大的普选活动，既保证了工人阶级对国家政权的领导，又体现了统一战线的广泛性。在这次普选活动中，广大人民群众充分享受和行使了民主选举的权利。

1954年9月15日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次全体会议在北京召开。会议通过了《中华人民共和国宪法》，选举产生了人民代表大会常务委员会，产生了中华人民共和国国务院（即中央人民政府）。在《中华人民共和国宪法》中明确规定了我国的国家性质是人民民主专政，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民民主专政的国家性质在政权组织形式上的体现。所谓人民代表大会制度，就是我国人民在中国共产党的领导下，在总结革命根据地政权建设经验的基础上，根据民主集中制原则，组织各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础，建立全部国家机构，实行人民当家作主的一种根本政治制度。这是国家政治制度中的一个重要组成部分，是我国社会主义民主的一种基本表现形式。

人民代表大会制度和其他国家机关一律实行民主集中制。这次大会的召开是我国人民政治生活进一步民主化的主要标志。它结束了由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权和以《共同纲领》代替宪法的过渡状态，表明人民代表大会制度已经在我国正式确立。

实践充分证明，人民代表大会制度既不同于资本主义国家的议会制，也不同于俄国十月革命后建立的苏维埃制度，它是植根于中国大地的具有中国特点的政权组织形式，是中国历史发展的必然，是中国人民的正确选择。正如邓小平所说：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”

人民代表大会制度确立后，经历了曲折的发展过程，在人民代表大会制度建立的前3年，全国人民代表大会积极按照《中华人民共和国宪法》的规定，行使自己的职权，使社会主义民主和法制建设取得了重大发展，在国家政治生活和经济建设中发挥了一定的重要作用。但是，从1957年下半年起，随着“左”倾错误的逐渐滋长，中国的社会主义民主与法制建设开始被忽视，人民代表大会制度逐渐被削弱。主要表现在人民代表大会的立法工作趋于停顿，全国性和地方性重大事情很少提交全国和地方各级人大及常委会审议决定，人民代表的权利难以得到保障，全国各级人民代表大会及常委会会议不能定期召开。1966年至1976年“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭到极为严重的破坏和损害。1966年7月，全国人民代表大会常务委员会第33次会议决定，无限期地延期召开第三届全国人民代表大会第二次会议。此后在长达八年的时间内，全国人民代表大会及其常委会没有召开过一次会议。直至1975年1月筹备多年的第四届人大一次会议才得以召开。人民代表大会制度虽然在形式上恢复了，但人民代表大会的权力微乎其微，立法权和监督权基本没有行使。全国人民代表大会实际上未能发挥应有的作用。

“文化大革命”结束后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。人民代表大会制度也随之走上了恢复、健全和发展的轨道，全国人民代表大会的地位和作用不断加强，人民当家作主的权利得到了充分的体现。人民代表大会的工作由此掀开了历史的新篇章。