第二章 排污权制度生成机理的宏观检视

一、制约排污权生成的现实羁绊——对环境问题产生原因的多视域分析

排污权及其交易制度是在发达国家广为运用的一种效率型环境法律制度。虽然形式意义上的排污权概念及其制度模型是由美国学者戴尔斯先生在1968年提出的，但这种权利配置及其交易理念的产生和发展却有着久远的历史和深层的社会背景。排污权之所以能够在现代法制中得以确立，一方面是人类勇于检点自身行为直面环境危机，主动调谐人与自然关系的法律成果；另一方面，它的确立则是人类为扭转和摆脱日益严峻的环境威胁所作出的无奈选择。可见，排污权及其交易制度缘起于环境问题的出现和发展，并以最终疏缓和解决环境问题为目的和归宿。因此，要想把握排污权制度生成的缘由，并从理论上建构适合我国国情的排污权制度体系，就必须将排污权放置在环境问题的宏观视域下加以考察，通过明晰环境问题产生的原因及其对排污权制度生成和走向的意义，发掘出对排污权及其交易制度本质属性的认识。本章即以实现上述目标为中心，在深入分解环境问题产生的经济根源、伦理基础和法制环境的基础上，通过再现三者的矛盾运动来揭示排污权及其交易制度缘起的理论基础和时代特征。

环境问题是环境资源问题的简略。广义的环境问题，是指由于自然环境的运动变化而给人类造成的一切有害影响。它包括由火山、地震、洪水等自然灾害所引起的第一类环境问题（又称原生环境问题），以及由人类活动作用于自然界并反过来对人类自身造成有害影响和危害的第二类环境问题（又称人为环境问题或次生环境问题）。鉴于排污权制度确立的目的在于疏缓和解决由人类活动带来的环境污染和资源破坏，因此本书探讨的环境问题以第二类环境问题为限。

从严格的意义上讲，从人类诞生之日起就存在着人与环境之间的物质和能量交换，因而环境问题自人类的祖先智猿产生之日起便存在了，这样人类对环境问题产生原因的认识也自然要经历一个逐步深化的过程。起初，人们认为环境问题就是由于科学技术发展的不足而引起的，倾向于仅从技术角度来研究环境问题的解决之道。但事后的诸多事实证明，环境问题并没有随着科技的发展而得以解决，反而愈发严重了。后来，人们又从经济学、伦理学等角度来研究环境问题，环境经济学、环境哲学、环境伦理学、环境法学等新兴学科由此而诞生，这使得人们对环境问题的认识得到了深化。我们认为，在当代社会，环境问题已远非一个单纯的技术问题或经济问题，它是复杂的社会条件和多元的利益冲突相互作用的结果。因而环境问题归根结底是人的问题，是文明问题。据此，要明晰环境问题产生的原因，必须以多维的视角和多元的学科背景作为基础，本书亦将循此思路展开分析。

（一）环境问题的经济成因

环境问题的产生有其深刻的经济根源，学者们一般都承认近现代市民社会理论中“经济人”假设对这一问题作出了具有说服力的诠释。“经济人”假设是近现代经济学最重要的理论假设之一。古典经济学从个人功利主义的哲学观点出发提出了单一经济人假设，亚当·斯密（Adam.Smith）和西尼尔（Senior）以完全竞争的市场为背景对人类的经济行为进行了系统的描述，认为人类经济行为在市场价格的引导下表现为趋利避害，谋求自身利益的最大化，每个人都能对所面临的可资利用的一切机会本着小中取大、劣中选优的原则进行优化选择，从而在既定的条件下，实现个人利益的最大化。约翰·斯图尔特·穆勒（Mill.John.Stueart）根据上述认识抽象出了“经济人”的概念，并将经济人描述为会计算、有创造性、能寻求自身利益最大化的人。至此，在古典经济学和新古典经济学理论体系中扮演重要角色的“经济人假设”初具其形。尽管20世纪以来，许多经济学家对经济人假设提出了许多质疑，如管理科学便从管理者或决策者追求利益的方式和侧重点的不同入手，提出了“社会人”、“复杂人”等概念以取代经济人假设，但无论如何他们都无法否定追求自身利益最大化这一经济人假设的本质特征，更无法动摇经济人假设在西方经济学理论体系中的特殊地位。

经济人假设向我们揭示出：在经济活动中自身利益特别是经济利益最大化是个人行为的唯一追求目标，满足个人利益成为一切经济活动的基本出发点。因此，在近现代市民社会，能够决定具有经济人属性的法律主体是否实施某种经济行为的唯一要素就是利益。对利益的判断及其取舍是践行经济行为的最初源泉，也成为影响主流社会心理的决定性力量。尽管建筑于可持续发展观基础之上的“生态人”概念及其价值体系已初露端倪，但以“利益”为核心的经济人生存模式仍在相当程度上影响着人们的社会经济生活，工业革命以后所出现的实利主义与消费主义潮流便是其著例。

工业文明的显著特征之一是崇尚实利主义和消费主义，不断增加物质财富和不断扩大物质消费成为生活的目的，人的丰富的需求被简约为单一的物质需求，从而使人的完整性开始丧失，有成为经济动物的危险。我们这里所谓的实利主义是指一种贪婪地追求物欲满足的行为模式或价值诉求，自近现代工业文明以来，随着经济的迅猛发展和物质财富的剧增，原本仅盛行于富有阶层之中的实利主义被改造成为获得整个社会普遍认同的主流社会心理。正是这种具有普适性的社会心理，约束着当代人类，使人们的生活方式深陷于唯物质主义、唯经济主义的泥潭。

对实利主义在现实生活中所扮演的角色，英国学者舒马赫（Schumacher.E.T）在其所著《小的是美好的》一书中曾作过精辟的论述。他指出：“现代人由于展示了自己的科学技术威力而忘乎所以，他建立起一套掠夺自然界的生产体制和一种肢解人类本身的社会模式。人们认为，只要有了越来越多的财富，其余一切便会各得其所。金钱被看成是万能的；虽然用它买不到无形的价值——正义、和谐、美甚至健康等，但可以用它转移对无形价值的需要，或补偿无形价值的丧失。于是，发展生产和获得财富，就变成了现代世界的最高目的，其他一切目的不管口头上叫得多响，都沦为次要的东西。最高目的的合理性是无需证明的；而其他一切次要目的，最后都必须根据它们对最高目的的实现所起的作用来证明它们的合理性。”后现代理论的代表人物格里芬（Griffin.D.R）则从理性的高度对实利主义作出探讨，他认为：“现代社会的一项重要特征可以描述为它的实利主义或者叫做经济主义。”他指出实利主义在现实生活中得到大彰这一事实本身已隐含了三个令其十分无奈的推论：首先，人与物的关系胜于人与人的关系，换言之，物质需要胜于社会关系，社会从属于经济，道德观被经济观取代。其次，“反映在人是经济动物这样一种关于人的信条中，当用这种抽象的方式去看待人类时，无限度地改善人的物质生活条件的欲望被看成是人的内在本性”。再次，实利主义坚持这样一种信条：无限丰富的物质商品可以解决所有的人类问题。两位学者的分析，在向我们展示了一幅波澜壮阔的工业文明图景的同时，也深刻揭露了人类面对自然的冷酷、无情和不智。人类在实利主义光环的映射下创造了辉煌的物质文明成果，而与此同时，他们的这种热情也以前所未有的力度摧残着其赖以生存的环境、掠夺着本已十分珍惜的自然资源。因而，主张实利主义乃是造成环境问题的重要负面社会心理因素当无可疑。

如果说实利主义是因其所具有的社会心理属性而对环境破坏发挥间接影响的话，那么消费主义则因其对人们行为模式所具有的导引作用而对环境破坏发挥更为直接的作用。所谓消费主义是指当代国际社会存在的一种把消费数量和种类日益增长的物品和服务视为至高无上的生活目的的行为模式（或文化态度）。就消费主义追求物质享受这一内在本质而言，它是实利主义的孪生姐妹，但从概念本身讲，它是一个新的术语，是对一种颓废生活模式的新概括。就性质而言，消费主义是对消费的异化，它是当代“人”与“社会”异化的表现之一。因为消费本是人的正常的经济行为和生命活动，但当人们把消费作为目的，并且是唯一目的、最高目的时，消费就变成了异化的消费。从时间上看，消费主义对消费的异化于20世纪中叶走向了高潮。二战后，美国销售分析家维克特·勒博（Viktor.Lebu）开始公开宣称：我们庞大而多产的经济，“要求我们使消费成为我们的生活方式，要求我们把购买和使用货物变成宗教仪式，要求我们从中寻找我们的精神满足和自我满足……我们需要消费东西，用前所未有的速度去烧掉、穿坏、更换或扔掉。”显然，这一号召早已变成了现实，而且作为一种行为模式和生活方式的消费主义也从其发祥地美国推广至西欧、日本等发达国家，并逐渐影响到新兴发展中国家，甚至包括中国在内的正在进行现代化的发展中国家，成为一种与现代化伴生的消极影响日益严重的社会现象。

1992年里约世界环发大会通过的《21世纪议程》明确指出：“全球环境退化的主要原因是非持续性的消费和生产模式。”以实利主义和消费主义为社会心理基础的非持续性消费和生产模式的践行意味着物质消费量的膨胀和环境承受力的减缩。沉浸于此种行为模式中的人们在实施其经济行为时既不会考虑社会利益，也不会考虑长远利益。与他们所竞逐的私利相比，环境公益实在是再渺小不过的事了。长期受此种行为模式的影响，人类必将为其不智的行为支付惨重的环境代价，甚至会逐渐走向整个族群的灭亡。据此，可以说由工业文明畸形发展而创造的实利主义和消费主义这对孪生姐妹既是自然资源的掠夺者，又是环境破坏的加速器。只要它们依然存在并仍对社会经济行为发生着实质性的影响，那么环境问题就无法得到彻底的根治，以疏解环境问题为主旨的诸如排污权一类的新型权利也无法得到适时的创生。因此，要限制并最终清算这一环境问题产生的经济根源，我们就必须寄希望于更为进步与深刻的经济理论的诞生！

（二）环境问题的伦理成因

如果说基于经济功利主义而产生的非持续性生产方式和行为模式对环境问题的产生发挥了重要影响的话，那么长期潜藏于人们内心深处被环境伦理学者称之为“人类中心主义”的主流伦理观念的作用同样不容忽视。所谓人类中心主义，在通常的意义上是指以人的利益和价值为轴心，以人的目的和要求为尺度去认识、评价、把握一切事物和关系的价值观念或思维方式。作为一种伦理观念，人类中心主义的思想渊源十分久远。从古希腊智者普罗塔哥拉（Protagoras）的名言“人是万物的尺度”，到《旧约全书》上帝创世说中的文字，都闪动着这种初具人文主义情结的伦理观的身影。但人类中心主义论真正取得在思想伦理领域的主导地位却是在世界近代化的过程中逐步实现的，而且与科学的发展和理性精神的勃兴关系紧密。文艺复兴以后，在张扬世俗社会的过程中，上帝的权威渐次失落，人类开始破解宗教的神秘，高扬人性，探究自然的奥秘，寻求能够为自身的生存发展提供更具说服力和亲和力的理念和工具。科学和理性就是从宗教枷锁中挣脱出来的人类所寻找到的两根有力支柱。近代史上科学的进步开启了工业化的历史航程，并掀起了世界性的现代化浪潮。由科技进步所创造的工业文明的奇迹，使人类从根本上改变了受自然奴役的境况，成为事实上而不是观念上的自然的主人，主宰、支配、控制着自然。科技的历史性作用产生了科技崇拜，科技取代上帝，成为最为人们推崇的世界领袖。与此同时，理性主义高歌猛进。笛卡尔（Dsecartes）“我思故我在”的论断，把人的心灵、灵魂，更确切地讲是人的思想、意念提升到了至高无上的地位，使其成为人类与其他世间万物相区别的标志，也是人有权利主宰他物的基本依据。这样，随着科学的发展和理性精神的张扬，人的作用被盲目夸大，人的地位也日益显殊，原本隐含于古希腊神话和宗教文化中的人与自然的冲突和对立，在笛卡尔“主—客体”二分的思辨模型中得到合理的诠释，同时也在科学主义导引下的工业文明的辉煌成就面前被证实。于是自然成为人随心所欲改变、利用和征服的对象，它只能服从于人的意愿与目的。至此，人类中心主义确立了其现代形式，成为工业文明的灵魂。

从实践的角度来讲，人类中心主义引导下的工业文明的历史功绩固然不容否定，但是它忽视了大自然的整体性和价值尊严，它导致了人类对自然界盲目的肆无忌惮的征服和改造。在它的作用下，今天的大自然已经千疮百孔，生物圈正遭受着残酷的磨难。以气候异常、资源短缺、环境污染、物种灭绝、土壤沙化、林地锐减等为形式的环境问题层出不穷。此种严峻的生存境遇已向人类发出了严厉的警告，必须在未来的发展中彻底反思和清算狭隘的“人类中心主义”伦理观念，在改善人类生存质量的同时，全面提升人类自身的伦理素养。事实上，也只有在新的更富理性与包容色彩的伦理观念的沃土中，排污权这种超越狭隘个人主义价值取向的权利类型方有创生的可能。

（三）环境问题的法律成因

近代以来，以人与自然之间的矛盾不断激化为外在表现形式的环境问题在本质上反映的是不同个体、不同族群乃至不同阶层的人与人之间在谋求自身利益最大化过程中所产生的矛盾对立关系。这说明在环境问题由调和不断走向激化的曲折过程中，围绕着人与自然之间的矛盾冲突而形成的人际关系与物际关系在实质上仍属于思想意志关系的范畴，并仍应由法律这种社会关系的调谐器来梳理和调整。因此，法律制度领域的缺陷特别是与环境资源相关的法制环境、法律文化、法律资源方面的不足，将对环境问题的出现和日益激化产生不利的影响，在我国这种状况具体表现在以下三个方面：

1．法律供给不足，且执法环境不严肃

我国的环境保护工作起始于20世纪70年代初召开的全国环境保护工作会议。这次会议确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手保护环境、造福人民”的32字方针。在这个方针的指导下，国家和地方开始有组织地制定有关环境保护的政策、法规和各类标准。在此基础上，我国在1979年正式颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，它的颁布标志着我国环境保护工作步入了法制轨道。此后，以试行法为依据，我国又相继制定了一些与环境保护相关的规范性文件。截至2006年12月，我国制定的环境资源保护法律有二十四项，行政法规五十余项，部门规章等二百余件，军队环保法规和规章十余件，国家环境标准八百多项，批准和签署多边国际环境条约五十一项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共一千六百余项。可以说目前具有中国特色的环境法律法规体系框架已初具雏形。但与此同时，上述法律体系框架亦并非尽善尽美，与环境保护法律实践的需求相比，法律供给不足就是其重大缺陷之一，主要表现为：（1）立法空白较多，法律资源配置有失周延，有关化学品环境管理、放射性和核安全管理、生态保护等方面的法律尚未制定；（2）配套立法进展缓慢，导致已有立法难以施行，造成法律的隐性供给不足。例如因有关限期治理、总量控制等方面的配套法规迟迟不能出台，致使已先期制定的多项行政法规被束之高阁；（3）立法调研不够、实践基础薄弱，且条文内容过于原则，欠缺基本的操作性，致使出现有法形同无法的局面。

除环境立法供给不足之外，环境执法领域中的诸多缺陷同样不容忽视，突出的表现为：（1）环境执法力度薄弱，环境保护行政主体的“环境行政不作为”事件屡屡发生。（2）环境执法不规范，违纪行政、违法执法事件层出不穷。部分行政人员在执法过程中，重对外执法、轻内部监督，重行政权力的行使、轻相对人利益的保护，重处罚结果、轻执法程序，致使环境执法行为成为破坏环境法律秩序的灾区。（3）政府部门越权变更、中止环境保护法律法规的施行，破坏法律的尊严及立法的效力。为加速辖区内的经济发展，我国一些地方政府部门通常采用提供优惠政策的方法来提高引进外资与项目的力度，而减免环境污染收费、降低资源使用税费则成为适用范围最广、减让幅度最大的优惠政策。这种措施一方面降低了地方政府用以弥补环境资源退化的法定政策性投入能力，另一方面又直接加速了环境资源的退化和浪费，成为环保领域久治不愈的顽疾。例如，在2003年和2004年，我国许多地方政府在制定克服非典型肺炎疫情和禽流感疫情负面影响的扶助政策时就多把“排污费”等由环境保护法律、法规确定的环保措施或手段予以中止。这种做法显然与宪法赋予政府的环保职责相去甚远，也严重践踏了法律的尊严和法制的严肃性。

2．立法理念落后，“末端”治理思想招致难以治理的尴尬

在现代意义上的环境资源法产生之初，为控制各种层出不穷和急剧发展的环境污染和破坏，首先建立的是一种以废弃物管理和污染控制为核心的管理战略。以此思想为指导，环境资源法主要是以末端处理为依据，采取“命令、控制”的法律机制，强调污染物达标排放或废弃物无害化处理。这种偏重于污染结果产生后的控制模式被称为“末端控制”。末端控制思想虽然对减轻或减少现有污染，保护环境资源有重要意义，但是随着工业化的进程，末端治理的缺陷显露无余。首先，末端控制战略及其立法强调和突出“达标排放”，客观上导致污染源单位将其所进行的治理努力只局限在达标上。它孕育出了“污染排放后才控制”、“污染物产生后才治理”等观念，形成了所谓只要达标，排放即为合法行为的认识，而未能进一步鼓励、促进污染源单位产生保护环境、最大限度地减少或减轻污染的积极性，从而难以从根本上遏制污染的发展，这不能不说是这种治理理念的尴尬之处。其次，末端治理的思想对环境资源法理论研究的掣肘作用同样十分明显。受此理念的影响，环境资源法的理论研究长期致力于环境污染和资源破坏之后责任的分摊。因其侧重点在于对损害结果的认定和对受害人的救济，所以，在相当一段时期内，所谓的环境法不过就是民法中有关环境污染的特殊侵权责任法的另一种表达方式，而环境责任理论则几乎充填了环境法理论体系的全部内容。正是这种局面的出现，致使环境法能否成为独立学科这一本不应成为问题的问题长期充斥于法学界的争论中。

笔者认为，环境问题的形成和发展是一个不断深化的过程，在不同阶段所表现出来的特点并不相同，这就决定了人们对环境问题及其作用机理的认识也应是一个渐进而非静止的过程。这一认识在相关法律对策设计上的反映，就是要及时反思和检讨不合时宜的法律理念，以开放和务实的态度寻求立法理念的合理提升。

3．法律所选取的调整机制不合时宜

片面依赖行政强制机制使环境法与市场经济条件下的社会行为模式需求相去甚远。行政强制机制（administrative command and control approaches）是世界各国在面临环境资源问题时首选的法律机制，它主要以国家的命令与制裁作为政府介入的基本方式，以相对人的无条件服从作为政府干预目标实现的基本前提，通过对社会个体私益的限制，强行确认各法律关系主体的行为方式和利益格局，是一种以行政权力为主导，以公共利益为基本价值取向的法律调整与控制模式。应当说，早期环境法选择行政强制机制作为其最主要的调整方式原因是多样的，但理论上将法律严格划分为公法与私法的做法，却对上述选择结果的最终形成发挥了举足轻重的作用。正是由于片面地理解和坚持公、私法域的绝对区分，导致各种以私法为基础而形成的法律调整机制无法被环境法引入；另外基于这种绝对主义传统，致使法律部门林立，彼此争权逐利，无法在环保司法实践中形成合力。

传统理论之所以将环境资源法纳入公法的范畴并以行政强制机制作为其主要的法律调整方式有其自身的认识论基础。近代环境问题形成的重要成因在于世界在完成近代化的过程中对环境资源的无限需求与环境资源自身有限供给之间存在着矛盾。需求与供给的矛盾必然导致针对环境资源的多重利益主张难以得到满足，而自然功能的多样性又进一步激化了多重利益选择之间的摩擦与冲突。如何对有限的环境资源进行合理分配以协调和平衡其所承载的多元利益需求，成为法律所必须面对和回应的问题。此时已完成近代化的法律基本上形成了以刑事法、行政法为代表的公法体系和以民法为代表的私法体系。遗憾的是，由于环境资源自身的社会属性无法与当时以个体权利为形式、个人本位为诉求的民法理念相契合，而其物理属性也无法满足当时的物权制度对物的基本要求，这就使环境资源无法被纳入物权制度乃至民事法律的调整范畴而不得不远离私法的管护。法律对环境资源的调整真空实际上鼓励了社会个体对其无限制的利益需求，而这种利益主张的无序竞争与扩张最终又导致了“公地的悲剧”现象的发生。传统的私法已经对此无能为力，为了协调基于环境资源而产生的社会个体利益冲突及其所形成的社会公益损失，必须由政府作为公益的代表对环境资源的使用及分配进行有效的组织和管理，以社会公共利益的实现为导向协调社会、个体利益的冲突。当政府的社会作用以法律规范的形式得以确认并被普遍践行时，充满行政强制色彩的环境资源法律调整机制便形成了。

片面地强调和坚持公、私法域的绝对区分同样贻害法制实践。绝对的公、私法二元论划分是对现实社会关系中价值多元化与利益多元化现象的漠视和反动。它以概念法学的方法将法律归纳为两个相互独立、彼此分割的族群，认为立法、司法和法学研究也应该按照这种部门分工来进行。这种情况可能有助于各部门法自身的内部完善，但它的缺点也是明显的。它在理论研究上造成了各部门法的自我封闭，人为地割断了各部门法之间本来应有的联系和协同，将本应具有开环与闭环功能、有协调与合作整体效应的网络性法律系统变成了山头林立、争权逐利的孤立个体。由于它对不同的法律部门要有各自独立的调整对象、调整方法和逻辑体系的特别强调，致使以行政强制机制为主要调整方法的环境资源法被毫无保留地归入了公法的范畴。这一定性在将环境资源法与私法完全隔绝的同时，也彻底粉碎了将各种以私法理念为基础的调整机制引入环境法的可能。至此，在法制实践中以行政强制机制统辖环境资源法律关系的局面也宣告完成。

从行政强制机制的形成过程不难看出，政府对环境资源使用及分配的最初介入并非主动，而是受迫于日趋严峻的环境资源危机不得已而为之的结果。在发挥作用的方式上，此种机制也多处于被动地位，主要以应对突发性和灾难性危机事件为己任。但是长期依赖这种以行政强制为主，以命令制裁为辅，通过彰显政府行为的拘束性和执行性，来达到使行政相对人无条件服从环境保护需要的法律调整机制，弊端也是十分明显的，甚至往往导致矫枉过正结果的发生。从实施效果来看，行政强制机制至少有以下四方面的不足：

首先，行政强制机制在很大程度上是一种不得已而为之的应急举措，它多适用于非正常情势发生的场合。比如，为理顺淮河流域水资源保护管理体制，国家不得已通过《淮河流域水污染防治条例》设立了统辖淮河流域的水资源保护领导小组，并授予其行政权，以行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有机构，另设临时机构并委以重任，显然是一种无奈的现象；更何况，淮河流域是在污染已十分严重的情况下进行的事后立法。由此可见，这种极端措施的适用在对象、条件、范围和程序上有着严格的限制，不可滥用，不能常用。这就注定此种调整机制的实际作用必然也是十分有限的。

其次，行政强制机制具有严厉性的特点，它的运作是单向的，完全由政府启动和推进，相对人完全处于从属与被支配的被动地位。这个机制的运行主要是靠政府的绝对权威与相对人的无条件服从来实现，因此就本质而言，其作用效果是以对社会个体利益的限制和剥夺为基础和前提的，这就注定会使此种调整机制缺乏广泛存在和长期推行的群众基础和社会认同感。近期国家环保总局实行的区域、流域限批制度便具有上述特点。虽然该项制度的实行部分地扭转了限批地域政府对环境保护的不作为行为，但是其持续性和公允度仍需要进一步观察。

再次，行政强制机制产生于环境资源法形成与确立的早期，不断恶化和迅速紧迫的环境污染和资源破坏是催生这一机制产生的重要原因，所以，行政强制机制从产生之初就以应对紧急状态和突发事件为己任。在某种程度上，可以认为行政强制机制是对突发或严重的污染破坏事故的“休克疗法”，因为其制度功能和实际效果已向我们表明，该机制的主要着眼点在于“治标”而非“固本”。因此，要寻求“标本兼治”的治理良策，必须以首先找到与行政强制机制相匹配的补充机制为前提。

最后，行政强制措施作为政府采取补救的因社会发展失误而导致的大自然报复恶果的应急性行为，往往基于事态的紧急性和所面对问题的迫切性，而无暇预先进行经济效益的衡量与比较，只是通过单方面无条件的命令与制裁措施尽可能迅速地控制事态的进一步发展，并取得相对明显的社会效果。这就决定了行政强制机制的启动与实施在大多数情况下都是不计成本的，往往表现出不经济的一面。这种结果反过来又会使环境法律实施的积极效果大打折扣。

由此可见，完全依赖于行政强制机制来建构环境资源法律的设想和做法，无论是在理论上还是在实践中效果都不甚理想。事实上，只要由这种机制统揽环境法制的局面不被打破，那么诸如排污权等以市场化机制为运行基础的权利类型也就无从产生。当前，化解这一困局的唯一可行路径就是重新认识和评价行政强制机制的地位和作用，谋求环境资源领域法律调控机制多元化局面的早日形成，而这显然要以法学理论界重新审视和变革绝对主义的公、私法域二元论划分为起点。