三、公共政策过程

（一）都市公共政策问题的确立过程

所谓问题，泛指实际状态与社会期望之间的差距。这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。社会问题是一种客观存在的问题，不以人们的主观意志和观念为转移。对社会问题的感知、判断是否准确，不仅取决于人们的经验知识，也取决于伦理道德方面的价值观念。所以，社会问题或公共问题的确认和达成共识远比科学技术上的问题来得复杂，因为其中涉及更多的主观因素。社会问题一般被称为“公共问题”，原因在于它超越了个人特定的环境和范畴，与社会生活、制度或全部历史有关。因此，社会问题或公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到了威胁而出现的问题。

公共政策问题则与社会问题或公共问题不同，它是指已进入政策过程的那些公共问题和社会问题。当政府和政策制定者察觉到某个社会问题或公共问题，并准备制定相应的政策解决这个问题时，社会问题就变成了公共政策问题。公共政策问题起因于人们的价值观、礼仪与现实冲突而产生的挫折与不满足感。

1．公共政策问题的界定逻辑过程

公共政策问题在现实的社会生活中是客观存在的，相对于一定空间、一定层面的社会公众来说是不理想的、不规范的、不能令人满意的某种社会状态。虽然这种社会生活的现实状态是客观存在的，但是要成为公共政策分析人员、公共政策制定与执行人员处理的对象，还必须经过一个认识上的逻辑发展过程。这一过程大致包括三个阶段：

一是从问题到社会问题。问题是客观存在的不足与主观认定的需求的统一。客观存在的不足是指现有的状态与期望的状态之间产生的偏差。仅有客观存在的偏差是不行的，偏差要成为问题还需要有公众对问题的主观认定，即产生解决问题的诉求。

二是从社会问题到公共社会问题。当社会问题只影响到与其有直接关联的群体时，其涉及面还是比较小的。当某些社会问题的影响已不再局限于某个群体或某个层次的社会成员时，社会问题就转化为公共社会问题了，其标志是出现公益性诉求。

三是从公共社会问题到公共政策问题。政府所拥有的解决社会公共问题的资源、手段和能力是有限的，因此任何一个政府管理机构在一定的社会发展阶段和时期只能将一部分社会公共问题择定为政策问题。一般地说，当政府部门意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，充分了解公众的公益性并认同这种公众的政策诉求时，公共问题就变为公共政策问题。

2．公共政策问题的确立步骤

公共政策问题的确立通常包括细节确立、功能确立、政府初步认定确立和政府正式确立四个步骤。

第一，细节确立。

公共政策问题的细节确立是政策问题确立的最低层次，是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行确立。政策问题细节的确立往往是由政策分析人员分成专门小组进行的。各个项目确立一般是独立进行的，这样才有利于把每个项目做好做细。项目确立是分散的，必须通过功能确立将其综合起来。

第二，功能确立。

公共政策问题的功能确立通常是由负责政策制定的政府组织进行的，其任务是将构成政策问题的各种要素的单独分析有机综合起来。同时，功能确立还需要对政策问题所分属的领域、范围、层次和作业方式类别加以划分，以便为政府决策机构的确立提供前提条件。

第三，政府初步认定确立。

公共政策问题的政府初步确立是由政府的决策机构作出的。政府是对社会提供公共服务的主要机构，它对社会进行公共管理的主要手段就是选取政策问题，实施科学、合理的政策解决这些问题。但是，政府从社会中提取政策资源的能力是有限的，它在一定的时间内只能利用有限的资源实施有限的政策。政府对公共政策问题的初步确立，主要表现为集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等。

第四，政府正式确立。

公共政策问题的政府正式确立是最后的确立，实际上是对政策问题能否进入政策议程的最终决定。政府有关部门可能同时将几个政策问题提交决策机构选择，最终择定能够进入议程的政策问题。

3．公共政策议程的建立过程

在现代民主社会中，存在两种相互制约的权力系统：一种是都市政府代表的公共权力系统，一种是由不同层次的公众代表的都市社会权力系统。在对价值的权威性分配中，这两种权力系统都要维护社会的公正和平等。都市政府的公共权力系统总的来说是为了追求和维护公共利益，但有时也会追求和维护都市政府的特殊利益；公众的社会权力系统有时也会发生利益追求上的矛盾。

公共权利系统与社会权利系统的区分形成两种不同的政策议程：

第一，都市的公众议程或社会议程。

社会议程是在公众权力系统的范围内产生的公众讨论的政策议程，即公众对某一现象、某一事件、某一问题议论其好坏，进而讨论社会应有的态度、都市政府应当采取的对策。

都市公众议程中的问题大多是社会公众普遍关心的问题，如医疗、住房、毒品、赌博、交通等等。由于公众是分层次、分地域的，因此公众议程可能是某一层次上的公众对社会公共问题的议论，也可能是某一地域的公众对社会公共问题的议论。有时，公众议程也可以是跨层次、跨地域的议程。

公众是由众多个体构成的，而个体之间存在着较大的利益差异。因此，对某个相同的问题，公众内部会发生争论。

第二，都市政府议程或正式议程。

都市政府议程是在都市政府公共权力系统范围内对社会公共问题的议论。都市政府议程汇总的问题大多是官员关切的问题，是被都市政府部门正式提起的问题。由于都市政府议程在程序上较为固定、在方式方法上比较慎重，因而又称为“正式议程”。

都市政府议程包括：界定问题的议程，即通过讨论，慎重确定政策问题；规划议程，主要是讨论需要优先解决的政策项目；议价议程，政策关系人就价值标准与利益进行讨价还价的争论；循环议程，不断地接受科学评估和利益修正。这些议程有时会周而复始地进行。

（二）公共政策的制定过程

公共政策的制定，大致经过政策目标的创立、预案的设计、方案的选择和政策合法化等环节。

1．公共政策目标的创立过程

政策制定是进行政策方案选择的过程。只有拟订两个或两个以上政策方案，选择才是可能的。政策预案是围绕一定的政策目标创立和拟订的。政策问题规定着政策目标，政策目标又规定着政策方案。

（1）影响政策目标确立的因素

从严格意义上说，公共政策目标不是规定的，而是创立或确立起来的。在拟订预案阶段，都市政策制定机构必须谨慎地、全面地思考政策内外部生态中与政策目标发生关联的一系列因素。政策目标正是这一系列影响因素相互作用的产物。影响政策目标确立的因素主要有：前期政策实施情况；可能争取到的资源；政策制定人员的政策水平；国务院下达的政策任务；政策运行时的政治因素；政策运行时的经济因素；政策运行时的社会因素；政策运行时的技术因素；政策运行时的自然因素；等等。

（2）公共政策的目标体系

公共政策问题是包含着多种利益矛盾的复合体，要解决政策问题就要解决问题中包含的不同方面、不同隶属关系的利益矛盾。这就决定了政策目标不是单一的，而是由若干子目标构成的。同时，政策目标按其过程还可以划分为若干阶段性目标，只有前一阶段的子目标得以实现，后一阶段的子目标才能实现。因此，这两个阶段的子目标就构成了手段与目标的关系，前者是手段，后者是目标。

（3）公共政策目标的冲突

在设定公共政策的目标时，会发生不同层级目标和不同方面目标的矛盾和冲突。这种矛盾和冲突一般是不同级别的都市政府、不同层级的政府部门、不同都市利益群体之间的利益矛盾和冲突的反映。

不同政策目标的矛盾和冲突只有通过目标的选择与协调解决。对于没有根本利害关系的多个目标，其矛盾可以通过让步、妥协、协调加以消除。其方法是：将各个目标进一步分解，找出其中所包含的各方都能接受的部分，去掉有差异性的部分，形成一个各方都能接受的中性目标。对于存在明显利益冲突的目标，应当依据社会发展的总体趋势，选择对大多数公众有力的目标，舍弃那些与社会发展趋势不一致、对大多数公众不利的目标。

（4）公共政策的目标与任务

政策目标与政策任务既相互联系，又相互区别。对于一个具体政策来说，它有自己确定的政策任务。这种政策任务是由两方面政策要素决定的：一方面是在政策系统中处于主导的、长远的、总体的政策目标所规定的政策任务，另一方面则是因政策环境的变化而产生的临时政策任务。

（5）公共政策目标的动态性

政策目标不仅与政策制定过程有关，而且也影响着政策的整个运行过程。从某种意义上说，政策过程就是从政策目标的确定到政策目标的实现，再到政策目标评估的过程。从政策目标的确定到政策目标的展开是政策制定过程中的关键环节，其间要做的工作是对政策目标加以协调分解，并以此定责授权。从政策目标的展开到政策目标的实施是将政策制定与政策实施结合起来的环节，其间要做的工作是通过咨询对政策目标进行反馈控制，并在执行中调节平衡。从政策目标的实施到目标考评则是最终检查政策目标正确与否的环节。

（6）政策目标的确立步骤

公共政策目标不是由政策分析人员假定的，而是由决策者认定的，其创立过程是一个循环反复的过程，主要包括三个步骤：

第一，对产生政策目标的政策问题进行分析。

这一阶段就是前述公共政策问题的产生过程，即包括公共政策问题的界定逻辑过程及其议程的建立过程。公共政策目标必须围绕公共政策问题进行制定，才能因地制宜地解决公共政策问题。

第二，对政策目标进行价值分析和政治分析。

价值分析是政策分析的一个重要层面，不仅适应于确定目标这个阶段。其目标就是确认政策目标是否值得争取，争取的手段能否被接受，以及取得的结果是否“好”。在价值分析过程中主要涉及：政策及其目标的价值含义，价值的一致性，绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性限制；价值组合、价值冲突、价值观的加强和改变以及进一步假定的价值内容。同时，政策目标的政治分析也是极其重要的，必须考虑影响政策目标的政治因素，尤其是决策者的政治立场和政治需要，以及各种利益团体对政策目标的影响。

第三，对目标的多重性和冲突加以分析。

政策目标的多重性和冲突是目标认定困难的一个原因。现实的公共决策目标往往是多重的，其中既有主要的，又有次要的；既有长期的，又有近期的；有的可能相互补充，有的可能相互冲突。这种多目标及目标冲突使得确定目标十分复杂和困难。这就需要我们对政策目标加以分析，可以通过最优化途径和“令人满意”途径确定一个偏好的目标。

寻求最优化途径是一个由如下三步组成的分析程序：（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；（2）确定目标的偏好顺序和优化顺序；（3）除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。

“令人满意”途径不寻求最优化的解决办法，不必考虑目标应如何排列或目标冲突应如何解决。在现实世界中，存在着太多的不确定性和价值冲突，不要总指望获得“最优化”的结果，最可能找到的是“足够好的”结果。因此，“满意者”可以根据自己的判断确定并寻求可行的解决办法。由于有关政策目标的信息是不断增加的，因此对政策目标的分析工作必须多次反复，以更好地解决公共政策问题。

2．都市公共政策预案的设计过程

有了政策目标，就可以围绕该目标设计多种旨在实现目标的政策预案。政策预案的设计可以分两步走：

（1）都市政策方案的轮廓设想

政策方案的轮廓设想主要解决两个问题：一是大致确定可能的方案数量；二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等。在轮廓设想过程中，要注意遵循以下原则：一是方案整体上的完备性。初步方案应当尽量多样化，使决策阶段有选择的余地。二是方案个体上的互斥性。初步设想的方案之间必须是相互排斥的，不能彼此包容。三是方案设想的创新性。政策问题的出现说明旧的政策措施已经无法适应社会发展的需要，要解决政策问题必须有新的思路、新的观念，开辟新途径。

（2）都市政策方案的细化设计

政策方案的细化是指对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。在政策方案细化时，要做两方面的工作：一是对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选出的预案加以细化。细化设计阶段应当遵循的规则有：①方案要有可操作性。在细化设计阶段，要对保留下来的方案进一步具体化，对政策方案的目标体系、实施措施、相关机构的设置、实施人员的素质要求、政策执行的资源保障等方面作详细考虑。②方案要实事求是。在轮廓阶段对方案的设想要提倡创新，而在细化阶段则要强调冷静思考，对政策界限、可能遇到的困难和各种不确定因素都要一一思索。

3．都市政策方案选择中共识的形成

在政策决定中，决策者只有对最终选择的政策方案形成共识，政策才能被最终制定出来。决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制。这三种途径既有区别又有联系，在实践中常常是交叉、交替和混合的。

（1）交换。都市公共政策说到底是为了解决和协调公众利益出现的矛盾。因此，政策决策过程就是形成一定的规则，从而使公众利益得到平衡的过程。要形成大家都能接受的规则，利益交换是主要手段与形式。

（2）说服。这也是政策决策中常用的手段。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。在一定意义上，说服也可理解为要求对方放弃自己原有的立场和态度。

（3）强制。在政策决策中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。

有必要提出的是，都市政府决策部门或机构在采用上述三种方式时，其基本立场在于维护和满足本市公众的共同利益和长远利益。

4．都市公共政策的合法化

所谓都市公共政策的合法化，是指都市政府法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。所有的政策，都必须经过合法化过程。政策的合法化是有目的的能动活动，它使政策方案的可选择性转化为合法性、权威性。

作为都市政府机关，其政策合法化通常要经过下列程序：法制工作机构的审查；领导决策会议决定；行政首长签署发布政策。

5．都市公共政策的采纳

政策采纳阶段是政策制定中最重要、最关键的阶段。政策方案选定后，具有合法性的机构按照一定程序将政策公布，都市政府决定实施该项政策，社会就会产生贯彻政策的实际行动，也就会出现预期的社会效果，社会的利益格局也就由此而发生改变。这时，再要回到原来的状态已不可能。因此，政策采纳是一次对政策制定过程的再审查，是对政策决策规划的再分析。

（三）都市公共政策的执行过程

政策执行实际上是由一连串的循环所构成的复杂过程。政策执行的微观流程大体上包括以下主要环节，每一个环节都会成为反馈过程并与它之前的环节发生作用：

1．政策执行的宣传

政策宣传是政策执行过程的起始环节，是一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的，是政策的主体与客体之间复杂的互动过程。要使政策得到有效执行，首先必须统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。但是，政策执行宣传与政策公布宣传不一样，它是让政策目标群体进一步了解政策，重点在于发动公众参与。这种宣传既是对外的，也是对内的，其中包括对执行人员的宣传。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。因此，多级政策执行机构要运用多种手段，宣传政策的意义、目标、原则、方法和步骤等。

2．政策执行的准备

政策执行的准备包括：

（1）确定政策执行机构。这是准备阶段中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，应由常设的执行机构承担，不必另建机构，但有时也可用提高常设机构地位或者改组机构的方式保证政策顺利执行。如果遇到非常规性或者紧急而重大的、牵涉面较广的政策，则可组建临时执行机构，但应在政策目标实现后及时撤销。执行机构的确定应做到设置完备、权责明确、分工合理、界限清晰，防止出现争功诿过、互相扯皮的混乱现象。执行机构的设置还要有良好的沟通协调机制，能与外界环境的输入输出保持畅通和密切的关系。组织内部的年龄、专业、能力、素质等结构配置合理，有利于形成团结向上的、凝聚力强的学习型组织文化，建立团队合作型的执行机构。

（2）具体执行人的组织与培训。人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体。一项政策的执行效果与执行人员的政策素质有着很大的联系，因此必须对具体执行人员进行培训。对政策执行者的素质来说，要求具有专业管理方面的知识技术和实践经验，较强的政策理解能力以及沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其才；具有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、与时俱进的方式方法，有步骤、有次序地实施政策。

（3）必要的物质与经费准备。物质与经费准备是政策执行顺利进行的经济基础和重要保障。执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算，并经过有关部门批准，以落实经费。经费是政策执行组织生存和发展的命脉，是政策有效执行的根本动力，其必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行得以顺利进行的必要条件。当然，政策执行还迫切要求提高物资设备的先进程度，利用先进的科学技术，快速、准确地处理政策信息，实现公共政策执行的高效。

（4）制定详细的执行计划。计划就是根据实际情况，在学习和理解政策的基础上，制定出旨在达到目标的未来行动方案。一般来说，一项政策的推出，往往是从宏观、战略的角度指出实现政策目标的基本方向，具有抽象性，因而与实际情况可能有所出入，甚至存在某些方面的冲突。因此，政策执行机关就需要在调查研究的基础上，对政策加以具体化，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“施工图”，明确工作任务指向。

3．政策执行的试验

政策在大规模实施前必须进行一定范围的试验性贯彻，一般是挑选一些条件最有典型性的区域加以试验，目的是取得经验，为面上推广提供资料与信息。政策试验一定要按照科学的方法进行，大致包括三个步骤：

（1）选择试验对象。选择试验对象或试点，要根据政策方案的要求进行，必须在全局性情况中具有典型性条件和普遍性特点。以我国的“三农”政策为例，在具体执行中首先选择农业大省，以及在农业方面具有创新精神的地方，如安徽风阳。

（2）设计试验方案。试验方案是针对实验对象的实际情况试行政策内容的计划书。设计试验方案有利于正确指导试验工作，加强针对性、方向性和目标性。

（3）总结试验结果。分析和总结试验结果是政策试验过程中最关键的一个阶段，是为政策全面推广和政策执行再决策提供直接性的经验数据和材料。总结不当或不科学，必然导致政策试验的失效或失败，从而可能误导政策的全面推广和政策执行再决策。因此，总结试验结果要强调实事求是、全面客观、深层发掘、理性思考。

4．政策执行的推广

政策执行的推广是在政策规划的实施范围与层次上全面贯彻政策，这是一个将政策规定与具体实际相结合的过程。政策执行人员的创造性对政策推广有很大影响。

5．政策执行的检查

政策推广开来以后，必须及时进行实施情况的检查。政策检查的目的是总结实施的经验及存在的问题，这是政策调整的前提。

6．政策执行的监督

政策执行中可能会出现对政策歪曲、截留，甚至对抗的现象，因此必须对政策实施加以严格的监督。

（四）都市公共政策的调控过程

都市公共政策的执行是一个动态过程，必然受到各种因素的制约，甚至有可能因为某种未能预见的作用而导致执行失控。因此，有必要重视对执行调控问题的研究。

在都市政策调控中，政策控制通常分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策的调控机构和人员通过掌握政策实施后产生的实际绩效的信息，发现偏差，分析产生偏差的原因，并实施纠正偏差活动的过程。这种政策控制具有明显的局限性，即从发现政策实施的偏差到采取措施纠正偏差，两者之间存在时滞，即一个时间滞差。前馈控制则是运用不断获得的最新的有关政策实施的可靠信息加以预测，将期望的政策执行结果与预测的结果加以对照，提前发现问题，事先制定纠偏措施，确保政策执行的实际绩效与预期的结果相一致。

无论是反馈控制还是前馈控制，都市政策控制的一般程序都是由确立标准、衡量绩效与纠正偏差三个主要环节构成的。

1．确立标准

政策控制的标准必须与政策目标相一致。但是，政策目标往往是一般的、原则性的。要将政策目标转化为政策控制标准，就必须将政策目标具体化，即把政策目标变成一系列可以计算的带有指标和数字的标准。目标的标准化应做到两点：一是将政策目标按时间和空间细化为阶段性的标准，二是将政策目标细化为可以衡量的标准。

2．衡量绩效

这是政策控制的基础性步骤，其任务是获取政策实施一定阶段后的实际政策绩效。对政策实施的实际绩效的计算与衡量必须做到全面、准确。所谓绩效的全面性，是指政策调控者掌握到的政策实施的结果是全面的，而不是片面的。在政策绩效中，不仅要包括正面的、积极的效果，而且也要包括负面的、消极的效果；不仅有显露出来的效果，而且还有未完全显露出来的效果。所谓绩效的准确性，是指政策控制者掌握的政策实施的效果必须是真实的、可靠的。关于政策实施的绩效绝不是估猜出来的，也不是迎合某种需要“制造”出来的，而是通过科学的方法测量出来的实实在在的效果、效率与效益。

政策实施的绩效会作为反馈消息传递到政策制定、执行的监控主体那里。绩效信息主要有三种：一是政策执行机构调查收集的政策绩效信息。这类信息容易受到重视，但准确性、全面性不够。二是公众尤其是政策目标团体反馈过来的政策绩效诉求信息。这类信息较为真实，但不易受到重视。三是政策监控主体提供的政策绩效信息。这类信息具有较大的权威性。

3．纠正偏差

政策控制的目的是消除政策实施中出现的偏差，以便政策顺畅运行。当有关政策实施的阶段性绩效的信息汇总到政策监控中心以后，政策控制主体先要依据标准找出预期绩效即预期的某个阶段的政策效果、效率和效益，并将它与政策在同一阶段实施所取得的实际绩效即实际的效果、效率、效益加以对比，从中发现客观存在的偏差。

在寻找偏差时，必须确定偏差的类型。有些偏差是合理的偏差，有些则是不合理的偏差；有些是能够允许的偏差，有些是不能允许的偏差；有些是客观条件变化造成的偏差，有些则是主观因素造成的偏差。对于合理的、能够允许的、客观条件变化造成的偏差无须纠偏，而对不合理的、不能允许的、主客观因素造成的偏差则必须采取措施予以纠偏。

发现并确认执行偏差之后，就需要寻找产生偏差的原因。这时，可以进行政策的回溯分析，即回过去分析政策的目标、内容、作用范围、发生效力的时间、实施的方法等等，确定调控的形式究竟是政策撤换、政策更新还是政策增删、政策修正。如果是后两种调控形式，则还要确定调控的内容。

寻找到产生偏差的原因后，就要制定调控方案，主要是确定调控的时机、力度与周期。政策调控必须选择适当的时机，一般是选在政策执行的前一个阶段结束，后一个阶段还未开始时进行调控，这样不会引起执行中的混乱。选择调控的力度也很重要，力度过大会引起思想混乱和心理承受方面的问题，力度过小又会导致调控不到位。政策调控必须控制在一定的时间内，时间太短会造成急躁、匆忙、调控不到位，时间过长又会影响政策运行的时效。

（五）都市公共政策的评估和终止过程

任何一项都市公共政策都必须在科学的前提下对政策执行和调控的结果进行认真的评估，这样才能对其成效有一个正确的认识，并对该项政策作出评价。而政策的终止则是评价造成的一个合理结果。

1．都市公共政策评估的标准

都市公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应度加以判断、评定并由此规定政策变迁的活动。毫无疑问，在政策评估前，必须先确立政策的评估标准。

从都市公共政策运行的实践看，目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准等。

（1）效果标准

政策评估的效果标准主要是衡量政策实施后产生的各种结果与影响。一项政策推行后，产生的影响不仅是多方面的，而且是多类型的：从影响的领域看，可以是对都市社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响；从影响的类型考察，则有直接影响与间接影响、长期影响与短期影响、预期影响与非预期影响、实际影响与象征性影响等等。

与此相应，政策效果也是多种多样的：有立即产生作用的、一目了然的直接效果；有超出原定目标之外、通过波及作用产生的附带效果；有出于预料之外的意外效果；有现时还未显露，经过一段时间就会表现出来的潜在效果；有能引起人们对公共部门注意、主要在于改变观念的象征性效果；等等。

在使用效果标准时，政策评估者需要了解下列信息：一是政策目标的实现状况，即预定的目标是否实现，是完全实现了还是只实现了其中的部分；原来的政策问题是否得到解决，是部分解决了还是完全解决了；二是政策的总体效果状况，即政策实施后对整个社会产生何种影响、已造成和正在造成什么后果；三是政策的全部效果状况，即政策实施后有哪些正、负面的效果，有哪些经济、非经济效果等等。

（2）效率标准

政策的效率标准是衡量政策取得的效果所耗费的政策资源的数量，通常表现为政策投入与政策效果之间的比例。效率标准与效果标准既有区别又有联系。效果标准关心的是有效执行政策，达到政策预定目标；效率标准关心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策产出。因此，效率与效果之间有时并不统一。一次政策执行的高效率，未必能实现预定的政策效果；一次达到预定目标的政策执行，未必是高效率的。因此，政策的效率必须首先建立在政策的效果上，没有效果的效率是无用的。

政策的效率标准包含三个层次：政策成本层次、单项政策的投入产出层次、政策的全部成本与总体产出层次。

在政策成本层次上，必须掌握政策过程中的资金来源与支出、物资与信息的调配及使用、决策者与执行者的数量及工作时间。这一层次上的效率评估关心的是都市政府投入了多少资源，只有足够数量和质量的政策投入，才能实现政策目标。

在单项政策的投入产出层次上，必须掌握一项政策投入一定的资源后是否产生了效果、是否存在其他更好的途径，政策成本降低后是否还能达到相同的效果。这一层次的效率评估关心的是如何以较好、较快、较少的投入实现政策目标，即以最小的政策成本实现政策的最大目标。

（3）效应标准

效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小评估政策的标准。这是最高层次的评估标准。这一标准又可分为：其一，生产力标准。任何公共政策，其最终结果的衡量标准是看它是否有利于生产力的解放与发展。离开这一根本标准，政策评估就会偏离社会的基本发展方向。其二，社会公正标准。都市政府的公共部门是通过公共政策对社会进行公共管理的，其根本宗旨是求得社会的公平、公正。其三，公众回应标准。都市公共政策是对都市公众利益的协调，它实施的效应如何，只能以都市公众的满意程度为标准进行衡量。

效果标准可以称为作业标准，效率标准是经济标准，效应标准则是一种都市公共管理的社会标准。在都市公共政策评估中，应当注意下列参量：政策预定目标实现的程度（G）；政策的非预期影响（N）；与都市政府行为相关的环境变化（B）；政策过程投入的直接和间接成本（I）；政策执行后目标集团的回应程度（R）。这样，就可以得出一个对公共政策评估的综合功效公式：E—f（G, N, B, I, R）。

2．都市公共政策评估的步骤

都市公共政策评估程序一般分三个基本步骤：

（1）评估准备

在评估的准备阶段，必须做好三方面的工作：一是确定评估对象。这是评估的前提。一般地说，有四类政策可以被确定为评估对象：正在执行的比较成熟的政策；实施效果与环境变化之间有明显因果关系的政策；评估的结论有代表性、有推广价值的政策；负面效应突出、引起公众普遍质疑的政策。二是制定评估方案。这是整个评估准备阶段最关键的工作，其质量的高低决定着评估活动的成败。完整的评估方案一般包括五个因素，即评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法。其中，选择评估目的、评估标准和评估方法尤其重要。确定评估目的是为了明确评估的宗旨、目标和方向。评估目的一旦确定，就能选择评估类型、机构、人员、方法、支出规模等等。确定评估标准是为了保证评估具有合理性、客观性。对于不同的评估目的，标准的选择也不一样。选择评估方法也很重要，不同类型、不同时间要求、不同经费条件的评估，所选择的评估方法是不相同的。三是组织与设备准备。这方面的准备工作主要是选择或建立合适的评估机构，挑选合格的评估人员，进行必要的理论与专业培训；确定评估的场所，准备必要的设备，对评估费用提出预算等。

（2）评估实施

这一阶段主要有三项工作：一是采集整理都市政策信息。这是政策效能评价中的基础性工作。评价信息的采集要求是系统、精确、准确。二是统计分析政策信息。采集到的评价信息既有定性的内容，也有定量的内容。对于定性的评价信息，在分析时应当依据充分肯定、基本肯定、部分否定、基本否定几个级别进行统计。对于定量的评价信息，要分解成多个单项指标，并对每个单项在综合指标体系中的权重作出合理规定。三是运用评估方法获取结论。政策评估有多种方法，要取得科学的评估结论，关键在于对各种评估方法所得出的结论加以分析、综合。一般地说，都市政策制定与执行机构自我评估时肯定的成分会多一点，对象评估和社会评估时对政策的批评会多一点。应当将运用不同方法评估得出的结论进行对照、比较，最终取得综合指标。

（3）评估总结

这一阶段的主要工作有两项：一是撰写对都市政策的总体评估报告。政策评价的总体报告应当包括两大部分内容：一部分是对政策的制定与实施进行总体的评价，对政策结果、政策效率、政策效益作出定性与定量的说明；另一部分是对未来政策的制定和实施提出建议。二是对都市政策评估活动作出总结。这是对评价的评价，主要内容包括对评价机构的效率、管理机制进行总结；对评价人员的选择、评价人员的素质进行评估；对评价方案与评价程序进行反思；对评价标准与原则的合理性进行思考；等等。

3．都市公共政策的终止过程

（1）政策终止的内容

任何一项在贯彻执行中的政策都有其执行的组织、实施的计划、运行的方式和提供的功能，政策终止则是要结束政策的计划、执行、组织、功能。

第一，政策计划终止。

都市公共政策在实施时，必须瞄准政策目标制定行动计划，其中包括具体的措施、手段。政策终止就必须首先停止政策实施的计划，即中止原来采用的措施、手段，使具体推行和贯彻政策的活动终止。在政策终止中，政策计划的终止是最容易的。因为政策实施中的手段、措施的采用与操作的主动权控制在政策执行部门手中，都市政府决策机构要求执行机构停止实施某项政策，其实施计划也就随之终止。

第二，政策执行终止。

某项都市公共政策的执行计划终止，并不等于都市公共政策的执行也终止了。计划终止只是实施政策的具体手段、措施不再使用了。如果政策继续执行，这些终止的手段与措施又会重新启用。因此，政策终止的第二步应当是宣布政策执行终止。政策执行终止也比较容易，这是因为：一是仅仅停止执行某项政策，暂时还不会涉及政策组织和人员问题，不会招致多少反对意见；二是具体政策是通过评估后才宣布终止的，评估的结果具有说服力；三是一旦决定某项政策终止，都市政府管理部门就不会向该政策的实施投放必要的政策资源，政策执行自然也就中断。

第三，政策功能终止。

每一项都市公共政策都有具体的利益分配、行为引导、控制调节的功能。都市公共政策的功能发挥具有三个特点：一是政策功能的发挥都是通过都市政府部门提供一定数量和质量的公共物品和公共服务体现出来的；二是任何一项都市公共政策功能的发挥都不是孤立的，而是在和其他政策的相互作用中实现的；三是都市公共政策功能一旦发挥出来，就会形成某种定势和惯性。政策终止必然要终止其功能，即都市政府公共部门不再提供与该政策有关的公共产品和公共服务。但是，具体政策功能的终止应考虑相关政策的作用，要考虑政策功能的定势特点和惯性影响。因此，在政策终止过程中，功能的终止相对执行终止和计划终止来说要复杂得多，也困难得多。

第四，政策组织终止。

都市公共政策的制定和实施都需要借助于一定的组织载体。特别是政策的实施，必须形成执行指挥层面、执行协调层面和具体操作层面的专门机构。有专设的组织，就有列入人事编制的专职人员。当政策终止时，这些相应的组织就必须分解、压缩、转型、撤销，人员就必须重组、精简、分流。一般地说，处在政策执行操作层面的都市政府组织在政策终止时变动较大，而原来负责政策协调、监控、指挥的都市政府组织则由于同时管理着诸多相关政策的实施，除了作一些微调外，主要是管理方面和职能的转移。政策组织的终止，特别是操作层面组织的撤销，会对具体的政策执行人员的工作与利益带来一定的影响。因此，政策组织终止也是政策终止中较为困难的方面。

可见，政策终止不是一经决定、宣布就完事的，而是一个过程，需要精心考虑这一过程中会发生的种种问题，应该制定一个详尽的政策终止方案。对于容易终止的环节，先行终止；对于涉及面较广，对执行者、政策目标团体的实际利益影响较大的终止环节，则放在后面进行。

（2）政策终止的形式

一般研究认为，公共政策终止的形式有五种：

第一，政策废止。

这是政策终止的一种最果断、最迅速的方式。政策的废止就是宣告某项政策立即中断和停止实施。政策废止一般使用在经评估证明已经完全过时、完全失效的政策上。政策完全过时是指其所要解决的都市社会公共问题或者业已解决，或者由于形势的变化不再存在了。完全失效的政策既可以是过时的政策，也可以是错误的政策。政策废止的形式是具有相应权力的都市政府管理机构通过文件、公告向都市社会宣布政策终止指令。

第二，政策替代。

这是政策终止中比较常见的方式。从形式上看，它是将原来的政策废弃，但与政策废止不同的是：废弃的政策和替代的政策所要解决的都市社会公共问题或者都市社会环境发生了变化，再沿用老政策已经不能解决新条件下的这一问题了。政策替代要求新制定出来付诸实施的政策与终止的政策之间有较强的连续性，两者要很好地衔接。同时，政策替代中，新政策要能比旧政策更好地解决政策问题。政策替代在形式上必须注意中止旧政策与公布实施新政策应同时进行，否则会造成政策实施的中断，出现政策真空。

第三，政策分解。

这是政策终止中一种比较复杂的、带有相当技术难度的方式。政策分解与政策废止、政策替代既有区别，又有联系。从形式上看，政策分解也是把原来的政策取消了，也是用新政策取代了旧政策。但是，从内容上看，政策分解并不是将旧政策完全抛弃，而是将其中失效的、过时的部分去掉，把仍然有效的部分保留下来，与其他的政策一起组合为一项新政策。

第四，政策合并。

政策合并与政策分解是相辅相成的，政策分解是政策合并的前提。但某些政策先行分解，就谈不上政策的合并了。政策合并有两种情况：一是将一个分解好的政策并入到另一个现行的政策之中，被分解的政策也就终止了。二是将两种或两种以上分解过的旧政策并为一个新政策。在这种情况下，原先两种政策也就终止了。

第五，政策缩减。

它不是就政策内容的终止而言的，而属于政策终止中的另外一类方式，是政策终止的策略。某项政策经评估虽然已经过时、失效，但是由于执行部门的原因，或者政策目标团体的原因，仍然处在执行状态中。为了迅速果断地废止该政策，公共管理部门采取压缩措施，消除政策执行的惯性，使其缓慢地停止。这就是政策缩减。