二、公共政策原则

原则从哲学意义上说是一般性、共性，是一面旗帜。不论决策主体或客体如何变化，都要遵循一般标准，这直接关系到都市公共政策制定的科学性和效果。

（一）系统性原则

都市公共政策是一个动态的系统过程，只有遵循系统性原则，才能实现都市公共政策的目标并达到目标的最大化。人类社会不是由若干个人简单组成的统一体，而是有组织、有秩序的系统。一项政策总是与其他政策相联系，不可能孤立存在。因此，一项政策不仅本身可以被看做一个系统，它更是处于一个政策体系之中的。在制定任何具体政策的时候，都不可能割裂开该政策与其他政策之间的相互影响关系，孤立地看待它，而应该将其置于特定的政策体系中去考虑，充分估算政策体系的总体效应。唯有如此，都市公共政策才能立足于整个城市的发展，制定每一项具体的政策。

树立系统性原则，就要坚持正确处理全局与局部的关系，坚持统筹兼顾。这是都市公共政策系统性原则的基本要求。从哲学角度讲，就是要处理好全局与局部的辩证关系，既要看到全局对局部的指导作用，又要看到局部对全局的影响作用，两者是相互依存、相互影响的。全局统帅着局部，局部依赖于全局；同时，局部也决定着全局，局部的好坏会直接影响到全局的结果。因此，在制定和实施都市公共政策的过程中，要处理好两者的关系，统筹兼顾。

树立系统性发展原则，具体可表现为：

1．政策目标的系统性

从来源看，都市公共政策主要是为解决都市发展中的社会问题和社会公共需求而存在的，这是都市公共政策的实质。然而，一方面，社会信息的特征决定了公共政策过程中难以获取全部的或完全真实的信息，公共媒体、利益集团对信息的影响与控制，往往会使公共政策在信息不完全甚至在有误的情况下制定出来，结果不能如实捕捉并解决社会问题。另一方面，假设在制定都市公共政策的过程中获取了完全真实的信息，也难以保证制定出的政策可以解决相应的社会问题，因为我们无法保证政策执行过程中会遇到何种干扰因素，使政策执行与政策目标偏离。都市公共政策在被层层下达的过程中往往会失真，从而造成象征性、附加性以及歪曲性的执行，使得都市公共政策的政策目标无法达成。

因此，树立系统性原则，要求都市公共政策注意政策目标的系统性，在信息搜集的过程中，要搜集到尽可能全面和真实的信息，能够准确地反映社会问题。在政策执行过程中，要确保每项政策的准确执行，避免失真、歪曲的现象出现。

2．公共政策协调的系统性

在都市公共政策制定和执行过程中，必须使该政策与中央政策相符合，必须以国家的整体利益为导向，而不能一意孤行地只考虑本地区的城市发展状态，忽略了整个大环境的影响。

我国拥有庞大的地方政府体系，又恰逢转型时期，由于权利配置和信息沟通方面的障碍，中央与地方、地方与地方以及部门与部门之间的“政策打架”现象非常突出。这种现象的产生，一部分原因可归咎于都市公共政策的制定没有以国家利益为出发点，没有以中央政策为立足点，没有注意政策协调的系统性，从而造成了既不能实现政策目标，促使城市健康发展，又造成了大量行政资源的浪费。

因此，树立系统性原则，还要求都市公共政策注意政策协调的系统性，自觉接受中央总体政策的指导和监督，不违背国家总体方针、战略的实施，在此基础上再考虑如何让本城市发展得更好、更快、更健康。

3．公共政策过程的系统性

任何一个都市公共政策目标的实现都是都市公共政策过程的完成和循环往复，它需要经过政策的制定、执行、评估等环节。都市公共政策要实现其城市发展的目标，就要系统地看待该过程中的每一个环节，以确保目标的真正实现。

一项公共政策即使制定得再科学、再合理，如果到执行环节被误解执行甚至束之高阁，“雷声大雨点小”，是无论如何也不能体现制定的意义的。同样，制定和执行了公共政策，却没有通过监督反馈不断调整完善，也不能很好地实现政策目标。在我国较严重的是“政策断面”，即政策已经作出，但在自上而下的传递过程中被中途截留，政策内容不能传达目标群体和利益相关人，从而切断了政策执行，结果造成政策过程中制定和执行环节不连续，以致政策决定所指向的社会问题仍然存在。同时，虽然公共政策往往是一次性过程，然而任何一项公共政策都是一系列过程构成的过程系统，我们不能孤立地看待某个环节，认为一项都市公共政策制定出来了，就完事了，或者认为执行了，就结束了，而不去考虑其执行的结果如何。因此，树立系统性原则，还要求都市公共政策注意过程的系统性，要用全局的眼光看待一项政策，不仅要制定正确的政策，还要确保政策被正确地执行、正确地反馈，真正实现政策目标，从而促使城市健康发展。

4．公共政策环境的系统性

环境是影响和制约都市公共政策效果的外部因素，“理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素四者为政策执行过程所牵涉到的重大因素”。由此可见，环境对于实现都市公共政策的目标来说是非常重要的。

因此，树立系统性原则，就要求政策主体以系统的眼光，充分考虑政策环境系统的各个可能影响到政策目标实现的相关因素，因为都市公共政策的制定、实施等整个过程都要受到整个政策环境系统的影响。唯有如此，才能确保都市公共政策的目标得以实现，才能促进都市本身综合实力的提高和竞争力的增强。

5．公共政策参与的系统性

在都市公共政策系统中，公众被定位在政策服务的对象。事实上，公众不仅仅是政策服务的对象，更应该是政策制定的参与者。公众是公共政策所指向的对象，政策的好坏直接影响到他们的利益。因此，公众对于政策如何制定、实施是最有发言权的。

但在现实生活中，情况通常并非如此。在社会经济发展过程中，我国公民社会的发展有了一定进步，社会的自由度和自组织程度正在不断提高，在都市公共政策过程中也有了一些社会公众的声音，并且对于都市公共政策的形成起到一些影响。但是，我国公民社会的参与程度，从自主性、自觉性和自组织性看都还不高，在某种程度上还是在政府的动员下参与的。这表明，我国都市公共政策过程与公众在一定程度上是脱节的。

因此，树立系统性原则，就要求我们把公众参与看做都市公共政策系统的一个部分，而不仅仅把他们定位在都市公共政策的服务对象上。从政策系统的角度看，公众实际上是这个系统中很重要的一个组成部分，只有提高公众的参与度，并充分考虑公众的需求，这样的都市公共政策才是符合公众利益的，才能确保城市的发展。

（二）协调性原则

都市公共政策的协调性原则包含三种关系：

1．协调政策系统中各政策之间的关系

都市公共政策的复杂性在于，政策类别不仅有中央政策和地方政策两个层面之分，即使在同一层面，也存在不同领域、不同类别的政策之间的相互关系。因此，协调都市公共政策系统中各政策之间的关系，包括：（1）从纵向上看，要协调好中央政策与地方政策之间的关系；（2）从横向上看，要协调好各个具体政策之间的关系，使其配套实施，不至于产生矛盾，影响城市的和谐发展。关于协调性原则在这一层面的应用，前文在系统性原则的阐述中已有所提及，兹不赘述。

2．协调政策过程中各环节之间的关系

都市公共政策系统整体性功能的大小，往往由其所组成要素之间的协同作用的大小而定。一个完整的政策过程，包括政策方案制定、政策执行、政策评价等多个环节，它们相互联系并相互促进。都市公共政策要真正发挥其应有的作用，这几个环节缺一不可，必须使各个环节之间相互配合、相互协调，从而形成一种统一的政策合力，以达到城市和谐发展的目标。

因此，要在都市公共政策中树立协调性原则，就要注意政策过程中各环节之间的协调，才能最终实现城市的协调发展。

3．协调公民的利益关系

都市公共政策最终表现为对利益的分配，因此其协调的最基本特征是利益的协调。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”都市公共政策作为特定政府、执政党所制定的具有明确目的、目标或方向的计划、规划或所采取的行动，作为由一系列活动所构成的过程，自始至终与人们的利益密切相关。因此，都市公共政策的本质是社会利益的集中反映和体现，是对社会公共利益的调节与分配。都市公共政策的制定和实施，实质上就是政策主体依据城市发展等利益的需求，对复杂的利益关系进行调整和协调的过程。

当前，我国仍处于社会转型时期，社会的转型所带来的利益不平衡等问题还没能完全解决。作为一个对全社会利益作权威性分配的权力主体，都市公共政策主体有义务协调好公民之间的利益关系。随着我国由传统农业社会向现代工业社会、高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会的转型，建立以利益协调为基础的都市公共政策机制是都市公共政策明智而正确的选择。

为此，都市公共政策要以处理和协调好各种社会利益矛盾、利益关系为基础，着眼于各类社会利益问题的解决，努力做到利益明晰化、利益市场化、利益规范化和制度化，并使之成为都市公共政策利益协调机制的三个重要环节。

（三）合法性原则

现代社会提倡法治，倡导依法治国。作为都市管理的重要内容，都市公共政策必须遵循合法性原则，坚持“依法治市”战略。

1．关于依法治市

依法治国是我国的一项基本国策，是一项多层次、多结构、长期的社会系统工程。城市作为地方社会经济、政治和文化生活的聚集地，在一定的行政地域和行政层级上具有政治、经贸、科技和信息中心等重要功能。所以，依法治市是国家依法治国战略的关键一环。

所谓依法治市，是指都市政府严格依照宪法、法律和地方规范性文件的规定实施内向和外向的双重管理职能。依法治市的最终目标是彻底改变城市政府依靠人格化权力结构运行的人治局面，使城市的规划、建设和管理工作，城市的改革开放以及各种关系的调适，城市内外部的各种体制、各个环节、各个领域基本纳入法治轨道。依法治市是现代城市管理的总趋势，也是当前城市社会主义法治建设的重要内容。

2．都市公共政策要树立合法性原则

（1）都市公共政策的内容要合法

这里的“合法性”，不仅包括法律意义上的合法，更多地还应包括政治意义上的合法。所谓“法律意义上的合法”，是指都市公共政策所规定的内容，要符合国家法律法规，符合中央或地方的法律、法规、规章等规定的内容，必须在法律规定的范围内对一些社会问题及社会需要作出一定的调整，而不能随心所欲地想怎么样就怎么样。也就是说，都市公共政策所涉及的内容应接受法律、法规、规章等的监督，不能在超出法律范围或违背法律规定的情况下制定并实施都市公共政策。因此，都市公共政策的制定实施是依法治市原则规范下的都市管理的一个重要组成部分。我们所说的“法律意义上的合法”，其实只是都市公共政策内容合法的一个较低的层次，更高的层次应该是都市公共政策内容在政治意义上的合法。所谓“政治意义上的合法”，是指都市公共政策的制定实施在公众中具有其存在的合理性。这就要求都市公共政策的内容必须得到公众的认可，政策必须是符合公众的整体利益。而要做到这一点，都市公共政策主体就必须充分了解社会问题及社会需求所在，并在此基础上多听取社会公众的意见，及时反馈政策信息，纠正政策内容中不利于公众的部分。这样，都市公共政策才能说是具有了真正的合法性地位。

（2）都市公共政策的形式、过程要具有合法性

公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，涉及社会生活的方方面面，影响到社会秩序、社会稳定和社会发展。因此，都市公共政策的制定必须是一项非常重要的规范性行为，必须有严格的规范化的制度程序，必须有一定的法律程序规定都市公共政策的存在形式与政策过程。

组织体制决策模式认为，公共政策的内容决定于政府组织的稳定的行为模式。由于都市公共政策的合法性是由政府的立法部门赋予的，所以公共政策的制定也必须符合法律规章和制度程序。只有使政策制定的制度程序规范化，才能使公共政策在严密的制度安排下得以产生，从而避免公共政策的盲目性和不规范性。

（3）都市公共政策本身也应该是法律的有效补充

现代城市管理强调依法治市，把法律的条文规定与规范功能提升为政府管理自身和管理城市社会公共事务的唯一最高准则，而不仅仅是政府治理的工具性手段之一。但是，法律的规定都是比较有限和原则性的，对于执行人员来说，需要有比较大的自由裁量权与弹性。这样，就需要某种更为灵活且比较规范的方式对法律加以补充。从都市公共政策的内在属性来说，都市公共政策的具体规定可以减少城市权力主体在无法可依或无具体的法律条文规定条件下的随意性。

（四）民主性原则

2001年5月，哈佛大学经济学教授丹尼·罗德里克在一篇提交给“艾伯特基金会”的短文中提出了全球化治理的四条原则，其中之一是民主性原则。民主性原则已经成为世界治理的重要组成部分。

都市公共政策过程与民主是分不开的。民主的内涵与实质是人民的权力问题。在都市公共政策中体现民主性原则，首先要回答那些被选举出来的少数人所制定的政策是否真的代表了人民的利益，代表了广大人民的意志，特别是这些政策是否能够维护和发展人民的整体利益和根本利益。坚持民主性原则，不仅要求都市公共政策保障市民在各个领域享有同等的权利与公平的利益分配，而且还要求确保广大市民群众能够参政议政，参与都市公共政策的制定过程，听取市民群众的呼声。

树立民主性原则，主要包含公共性和公开性两个具体的原则。

1．公共性原则

（1）政策问题取向的公共性，即在都市公共政策过程中坚持以公共利益的实现为原则。

政府作为“一个国家或社会的代理机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。公共性原则要求政府以公共利益的实现为纲领性的政策，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

（2）政策目标取向的公共性，即在都市公共政策过程中坚持以代际目标的实现为原则。

公共性原则要求通过都市公共政策的制定和实施等，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求又确保未来人可发展的基本条件的取向上，以此体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不只是立足于当代的公共利益，不顾后代人的发展。

（3）政策问题范围取向的公共性，即在都市公共政策过程中坚持以整个发展系统全面、协调地发展为原则。

从政策问题认定的范围看，公共性原则要求政府就所有制约可持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展的问题，予以有序而系统地解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又尊重作为利益主体目前尚缺位的未来人的利益。

以上是广义上的公共性原则所要体现的一些理念。然而，目前的都市公共政策对公共性原则发生了偏离的现象，包括理念、过程、目标等各方面的偏离。所以，都市公共政策要树立公共性原则，努力改变这种偏离现象，以凸显都市公共政策内在的功能。

2．公开性原则

都市公共政策的公开性原则要求实现政策制定过程的公开化，建立有效的监督机制，避免“黑箱”操作以及政策主体的谋私行为，并畅通公众参与都市公共政策过程的渠道，以便更好地实现民主性原则。

公共选择决策模式认为，公共选择不是市场的集体选择，它实际上是政府选择。而公共政策作为一种公共物品，是由公共选择决定的，是集体选择的结果。公共选择的目标是实现社会资源的帕累托最优配置。然而，现实生活中的任何一种公共选择方式，其最终的决策都很难体现公共利益的最优化。国家和政府仍然是一种人类的组织，在其中作决策的仍然是人，而作为一个经济人，不论处在何种地位上，其人性都是一样的，都追求个人利益的最大化。所以，必须限制政府政策制定者的特权，建立约束和监督机制，实现政策制定的公开化。

（五）效率与公平兼顾原则

1．关于效率

都市公共政策要考虑效率问题，不仅要使社会资源达到优化配置，都市公共政策整个过程也要讲求效率原则，以最小的投入实现最大的产出。在“新公共管理”运动风靡全球的今天，政府的效率已经成为一个亟待解决的问题。毫无疑问，提高都市公共政策效率是提高政府效率的一个重要途径。

效率是度量社会经济体制成效的重要指标，是指某一经济体制在某一时点或某一时期对可获得的资源的有效利用。这些资源包括货币、物质、信息、劳动力及时间等要素。效率既包括静态效率，也包括动态效率。用经济学的语言来说，效率就是资源的配置达到了帕累托最优。帕累托最优意味着资源得到了有效利用，产品有效地产生，且产生比例达到了最优，产品和初始财产达到了有效的分配，使进一步的互利交换不可能再发生。这为经济增长提供了可能，因而为经济发展准备了必要的、先决的条件。

因此，都市公共政策要为产生这种帕累托最优的状态提供必要的条件。按照这样的思路，都市公共政策不仅要使某个社会问题被很有效率地解决，更为重要的是要使这个社会问题以后不会再产生。这就是效率原则体现在都市公共政策上的具体要求。

2．关于公平

从某种意义上说，都市公共政策本来就是对社会利益所作的一个权威性的分配，这种分配本身就包含了一个公平的问题。提到公平，就不仅仅是一个经济问题了，它更是一个社会问题，而且是一个都市公共政策不得不解决的问题。公平总是相对的，它只能是一个方向，指引社会从相对的不公平走向相对的公平。我们追求对不同层次、地位的人作区别对待的纵向公平，也追求对同等地位的人作同等对待的横向公平。同时，公平不仅包括起点的公平，使每个人都有均等的机会支配资源；而且包括规则的公平，对每个人的活动过程给予同等的监督或提供同等的服务；还包括结果的公平，使财富分配合理。

公平是社会的“稳定器”，能为经济增长提供稳定、协调的环境。因此，都市公共政策要注意处理问题时的公平问题，使社会不致出现由于不公平而产生的混乱局面，从而为城市的经济社会发展提供一个稳定、良好的环境。

3．效率和公平兼顾

效率与公平之间是一种辩证关系，既互相矛盾，又互相促进，主要是要把握好一个平衡点。效率是一个社会的发展性参数，一个社会发展的状态、规模、速度大体上都可用效率衡量。公平是一个社会的稳定性参数，影响到社会的基本性稳定，是政府存在的合法性的基础。就效率而言，就是要经济增长；就公平而言，就是要保持社会的稳定和协调。从一定程度上说，效率和公平是存在矛盾性的，考虑了一方往往就会减少对另一方的考虑，两者犹如一个杠杆的两端，一头上来了，另一头就会下去。如果过度地考虑效率，就会产生很多社会不公平问题，可能引起社会动荡；而如果过度地考虑公平，又会造成低效率，从而失去公平产生的基础。

同时，公平和效率又是可以互相促进的。一方面，效率的提高有利于人们公平感的增加。就个体而言，意味着每个劳动者付出的劳动成本下降，每个劳动者所获得的社会相对收益上升，从而增加其所获得的公平感；就整个社会而言，意味着社会运作效率提高，社会成员间的摩擦损失减少，个体损失也相应减少，个体获得的社会相对收益增加，从而也使个体公平感增加。另一方面，公平是实现效率的有效途径。公平能提高整个社会的整合力和凝聚力，从而提高群体效率。同时，公平有利于人性的全面发展，从而提高人们的创造力，因而能提高社会发展效率。在彼此的相互促进下，效率和公平的有效结合将会是“高公平—高效率”的模式。这种模式不但能启动经济增长，而且能保持经济稳定增长的势头。

因此，都市公共政策要树立效率与公平兼顾的原则，把握好效率和公平这对矛盾统一体之间的辩证关系，从中找到一个平衡点，以实现城市的和谐发展。

（六）前瞻性原则

制定都市公共政策是对未来行为所作的一种设想，是在事情发生之前的一种预先的分析与选择。所以，都市公共政策的制定应具有明显的前瞻性，而不应只看到眼前的短期利益。在这一过程中，政策制定时首先要预测未来的发展趋势以及政策实施后的种种后果，以确保都市公共政策的最终目标的实现。而如果都市公共政策制定者在考虑问题时缺乏前瞻性，只考虑眼前的问题，那么制定出来的政策只能解决一两个眼前的问题，必定没有长远的生命力。因此，都市公共政策一定要树立前瞻性原则，以实现城市长远持续的发展。

改革开放之初，我国实行的是“摸着石头过河”的改革策略。以林德布洛姆的观点来说，这是一种渐进主义的改革政策，其基本特征是“渐进修补”和“摸索前进”。渐进主义决策是一种基于“策略性”的分析，政策是依靠“试错”的方式渐进调适的，不存在发展的总体规划和终极目标，只注重眼前的、即时的和有限的问题。因此，在这种理论背景下制定的都市公共政策，其短期化的倾向当然是不可避免的。

在社会主义市场经济向纵深推进，要求实现社会协调发展的今天，如果再采用渐进主义的策略就明显与时不符了。同时，随着人们生活水平的提高和持续发展意识的觉醒，由于都市公共政策利益短期化所造成的环境污染等问题越来越受到关注。人们开始反思自己的行为所造成的后果和所付出的代价，“人文关怀”、“人与自然协调发展”等理念日益深入人心，而且已经日渐成为衡量都市公共政策是否合理的标准之一。

因此，作为都市公共政策的制定主体，必须从把握人类社会发展走向的角度出发，从“理性”的角度预测城市的未来发展走向，制定具有前瞻性的、代表社会发展方向的都市公共政策以引导城市的未来发展走向，做到既注重现实发展的需要，也考虑城市未来的长远发展目标。

为此，我们一定要反对都市公共政策制定的利益短期化倾向。有必要指出的是，产生利益短期化的原因是多样的、复杂的，但是利益短期化的危害却是极其严重的。一旦在政府体系中也形成了“短期化之合理性”的观念，就将对社会产生广泛的误导作用，造成极其严重的后果。比如城市建设，往往以建造地标式的高楼为追求，而忽略了当地的实际招商引资能力等情况；城市的发展往往以表面的经济高速增长掩盖了基础性、支柱性产业严重的技术停滞。环境的污染、沙尘暴的发生、资源的掠夺性开采等等都是这些行为造成的恶果，都会大大削弱城市“可持续发展”的能力。

（七）可持续发展原则

“可持续发展”（sustainable development）是20世纪80年代提出的一个新概念。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了“可持续发展”的概念，得到了国际社会的广泛共识。

可持续发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的能力。换言之，即经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。这也就是江泽民同志所指出的：“决不能吃祖宗饭，断子孙路。”可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。

可持续发展观表现在都市公共政策上，即在制定都市公共政策的时候，不仅要考虑城市的经济发展、城市化的推进，更为重要的是要注意环境问题（虽然可持续发展问题不同于环境问题，但其最主要的内容就是环境保护问题），要在不破坏环境的基础上谋求城市的发展。

树立可持续发展原则表现为都市公共政策的制定和实施要遵循循环经济原则和知识经济原则。

1．循环经济原则

循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律指导人类社会的经济活动。传统经济是一种由“资源—产品—污染排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。在这种经济中，人们高强度地把地球上的物质和能源提取出来，然后又把污染和废物大量地排放到水系、空气和土壤中，对资源的利用是粗放的、一次性的，通过把资源持续不断地变成废物实现经济的数量型增长。与此不同，循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式，它要求把经济活动组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，其特征是低开采、高利用、低排放。所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，以把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。循环经济为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供了战略性的理论范式，从而从根本上消解了长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。“减量化、再利用、再循环”是循环经济最重要的实际操作原则。

都市政策贯彻循环经济的原则，主要是始终如一地形成一种导向，即构建一个和谐发展的生态城市。这种生态城市应该是一个资源高效利用、环境和谐、经济高效、发展持续的，社会—自然—经济以及人与自然和谐统一的人类居住区域。

2．知识经济原则

知识经济，通俗地说就是“以知识为基础的经济”。从内涵看，知识经济是经济增长直接依赖于知识和信息的生产、传播和使用，以高技术产业为第一产业支柱，以智力资源为首要依托，是可持续发展的经济。按照世界经合组织的说法，知识经济就是以现代科学技术为核心的，建立在知识和信息的生产、存储、使用和消费之上的经济。从历史发展角度说，知识经济是区别于以前的以传统工业为产业支柱、以稀缺自然资源为主要依托的新型经济，是相对于依靠土地、种养殖业的农业经济和大量消耗能源、原材料的工业经济而产生的新的经济概念和经济形态。知识经济最重要的性质在于，它的繁荣不是直接取决于资源、资本、硬件技术的数量、规模和增量，而是直接对知识、技术特别是高技术以及有效信息的积累和利用。

知识经济的出现，标志着人类社会正步入以知识资源为依托的新经济时代。在这个新时代，知识将成为最重要的经济因素，由此引发的经济革命将重塑全球经济的新格局，并将引起政治、社会的全面变革。在这样的背景下，人类社会的各个领域都要随着知识经济的来临而变革，都市公共政策也不例外。都市公共政策的制定和实施要以知识经济为导向，以此优化经济结构、合理利用资源、保护生态环境、促进协调发展、提高人口素质、彻底消除贫困等，从而实现城市的繁荣发展。