第二节 中国的渔业权制度及其发展
一、新中国渔业法律的概述
早在1979年2月10日,国务院就发布了《水产资源繁殖保护条例》,实行禁渔和限制渔具渔法等。1983年10月31日,原农牧渔业部发布了《海洋捕捞渔船管理暂行办法》。1986年1月20日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《渔业法》。据此,国务院于1987年10月4日批准,原农牧渔业部于1987年10月20日发布了《中华人民共和国渔业法实施细则》(以下简称为《渔业法实施细则》)。国务院于1988年10月9日批准,农业部、财政部、国家物价局于1988年10月31日发布《渔业资源增殖保护费征收使用办法》。农业部于1989年颁布了《渔业捕捞许可证管理办法》,对捕捞许可制度作出了比较全面的规定,并且于1997年进行了修订。不过,因社会经济的发展,渔业执法积累了新的经验,为了适应实际的需要,2000年10月31日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了修正的《渔业法》。以此为依据,农业部于2002年1月5日发出了《关于在长江流域试行春季禁渔制度的通知》,于2002年3月5日公布了《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》,于2002年4月16日发出了《关于做好2002年伏季修渔管理工作的通知》,于2002年5月20日作出了《关于印发〈渔业船舶报废暂行规定〉的通知》,于2002年6月10日作出了《关于加强水产养殖用药管理工作的通知》,于2002年8月23日发布了《渔业捕捞许可管理规定》,以取代《渔业捕捞许可证管理办法》。特别是其中的《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》,实际上是养殖权产生的直接法律依据;《渔业捕捞许可管理规定》则为捕捞权产生的直接法律基础,十分重要。
上述法律、法规及部门规章形成了我国较为完善的渔业法律体系,无论是对于保护渔业经营者所从事的养殖业和捕捞业,还是对于促进全国渔业的发展,抑或对于渔业法治的建设,都发挥了十分重要的作用。
二、我国渔业法实际运行的效果
渔业经营者依照《渔业法》及配套法规、规章,从事养殖业、捕捞业及相关产业,满足了就业的需要,实现了自己的利益,也直接促进了我国渔业的发展。
渔业行政主管机关尽了很大的努力,取得了显著的绩效。例如,渔业行政主管机关加强了对养殖业的管理,严格发放养殖证、捕捞许可证;渔业行政主管机关加强了对渔业资源的保护,自1995年以来,我国在黄海、东海和南海相继实施了大规模的全面伏季休渔制度,自2002年起在长江流域试行春季禁渔制度,都取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益;渔业行政主管机关对渔船渔港的管理,对渔业水域生态的环境和水生动植物的保护工作,继续实施专属经济区渔政管理巡航执法,加强涉外渔业管理。
三、我国渔业法存在的问题
在看到成绩的同时,也应认识到还存在着不足,基于本书的主旨需要,在这里只检索和列举与渔业权有关的问题。
1.忽视渔业权的弊端
我国现行《渔业法》侧重于行政管理层面的规制,尚未明文规定渔业权。这样,至多理解为渔业经营者享有事实上的渔业权,或者说习惯上的渔业权,而事实上或者习惯上的渔业权,受法律保护的力度及救济方式均不如法律上的渔业权,例如,在对抗第三人的效力上很可能弱化,更谈不上对抗渔业行政主管机关的不当行为了。
不规定渔业权,重在行政的乃至刑事的强制,貌似强调国家利益,重视社会本位,更有利于实现渔业经营的秩序化,有利于对渔业资源的保护,但在实际效果上却时常适得其反,这在本书第一章第一节中已经分六点详细阐明过,此处不赘。
2.捕捞许可证的审批不严格
各级渔业行政主管机关的船网工具指标、捕捞许可证的审批权限不明确,许可申请和审批的程序比较乱,越权审批发证的现象比较普遍;没有建立证书签发的责任制,对越权、违规审批和发放许可证的单位和个人,无法追究其相应的责任。
3.捕捞许可管理制度不严格
渔船和捕捞许可管理制度不严格,存在着漏洞。船网工具指标的审批规定过于原则,缺乏具体的管理规定;渔船建造、买卖、引进等活动没有具体管理规定;没有明确的船网工具指标、捕捞许可证、年审等的审批条件,尤其是缺乏各级主管机构核定作业场所的权限规定,许可证的审批和许可证内容的核定具有过大的随意性。
4.清理整顿“三无”和“三证不齐”渔船的工作存在着死角
一些地方存在虚报、瞒报现象,漏登“三无”和“三证不齐”的渔船较多,使清理整顿工作的质量不高。产生新“三无”、“三证不齐”渔船和盲目造船的体制因素以及社会因素依然存在。