【摘要】随着我国市场化改革的深入发展及社会自主管理的进一步增强，政府和社会间的关系也从原来的政府借助垄断权力来管理社会，变成了政府和社会合作共治的局面。从大的方向来看，原来由政府大包大揽承担下来的社会管理职能逐步被交还给社会中内生的组织。政府垄断社会资源配置的强度也逐步弱化，其行政目的也逐渐演变为确保治理规则的实现。

【关键词】政府转型 社会治理 社区场域

政府在社会治理中的职能转变，也是治理现代化的发展进程。政府现代化转型的本质，就是适应市场经济与政治民主的发展趋势，建立符合现代社会所追求的政府。这个转型在今天的中国集中体现为政府的权力应当“得到有效制约和监督”，应当有利于“保证人民广泛参加国家治理和社会治理”；应当有利于“党的领导得到加强和改善”。目前的城市社区治理中的政府角色、职能和与执政党的关系，就体现了政府的这种现代化转型。

一、权力运行方式的现代化：公民监督和问责下的政府履责

政府的现代化首先表现在公共权力的运行方式和运行原则的现代化。一切民主国家或自诩为民主国家的政府，都承认人民主权的原则。这个原则在中国常以“一切权力属于人民”来概括和表达。在普通公民没有办法广泛地直接行使公共权力的情况下，保障公民对政府常态化的监督和问责，便是人民主权原则有效的实现方式。今天政府在社区治理中的角色已经不再是全责全能的垄断者，而是随时会受到公民监督和问责的管理者和服务者。

社区治理组织体系中的变化体现了公民监督和问责政府能力的增强。政府在社区治理中的角色从一个“家长式”的依靠者，向一个随时被监督和问责的“履职者”转变，是适应社会现代化转型的必然结果。在计划经济时代，居委会在政府权力的支持下对个体进行集中组织，这不仅强化了个体对集体的高度依赖，同时也弱化了个体自主表达自身利益诉求的意识和能力，遵循惯性服从的习惯让公民意识不到对政府行为的监督和问责。改革开放之后的经济结构调整与城市化快速发展逐步瓦解了单位制，并给原有的街居制造了很大的变革压力。当公民开始挣脱被告知、被说服、被教育的角色时，也就初步获得了依据自己获得的信息问责政府的能力。这时候公民越来越明确地认识到政府不再是一个“家长式”的依靠者，而更多的是一个规则的“看门人”或在规则约束下的履职者。在公民视政府履行治理责任为分内之责的情况下，公民对政府的认知和情感就发生了变化，监督和问责的主动性也就随之增强。在政府视履行治理责任为其应尽义务的情况下，政府接受民众监督和问责的意识也会随之增强。

社区治理组织体系中的变化还体现为政府对民众的监督和问责渠道的建设。这从制度层面上更直接地体现了政府权力运行方式的现代化转变。改革开放后，政府不再以追求驯化的个体服从为维护权威的基础，而是更多地关注对公民日益增多的利益需求的满足，这就促使政府更倾向于把社区建成公民利益诉求和实现的场所与平台。一方面，政府主动建立居民监督和问责的渠道，强化行政系统服务民众的积极性和主动性。比如市民热线、社会管理服务信息化平台等都起到了这种作用。公民和社会组织在通过这些政府建立的渠道和平台提出的诉求时，不是单纯地以政府单向提供的信息为依据，而是根据自己的需求和判断提出质疑、要求，乃至在认为政府没有履行好职责的时候进行问责，督促政府积极地服务于民众。另一方面，居民的监督和问责也是信息双向沟通的过程，是政府依据民意推动规则创制的重要因素。目前，公民和社会组织不再是仅仅被动地服从行政命令所规定好的框架规则，在许多已有规则框架之外，公民和社会组织依旧会主动地采取行动来争取自己的利益。政府在面对这些诉求甚至居民的问责时，如果已有的规范不足以支撑问题的解决，就会推动政府根据实际情况及时调整政策，以便更好地维护民众的利益。

目前，政府仍是社区建设最主要的保障，因而社会组织和公民一定会越来越重视对政府的监督和问责。公民常态化的监督和问责行为不断地推动着权力运行方式的现代化转型。

二、公共责任定位的现代化：从“政府全责”向主导“政社合作”转变

政府公共责任的定位具体体现在其职能设置上。政府的职能就是“国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能”，政府职能的现代化则关注的是政府职能本身的发展脉络与现代社会的发展趋向的一致性。具体而言，就是政府要承担与职权范围相一致的责任，而将不在职权范围内的治理责任转移给合适的治理主体。当政府的角色从管控者转为服务者时，政府的职责和相应的功能便从原来的控制转为主导，社区治理主体的行为逻辑也就随之发生了变化。

在传统计划经济时代，政府借助街居制和单位制实现了对城市基层的全面控制，在城市基层的管理体系中，管理主体是政府，管理客体便是城市社区的组织、资源与个人，城市社区的管理体系、管理结构看似是由街居制和单位制搭建起来，但本质上都无法脱离政府的控制。即便存在着一定数量的社会组织，这类社会组织也是被社区组织结构驯化成贯彻执行行政权力意志的被动型组织。在早期的城市社区治理中，政府垄断了社区资源配置方式，塑造出垂直性的社区管理体系，其在整体社区治理过程中采用的方式便是“垄断式管理”的方式。社区内部的组织与政府之间的关系遵循行政权力垄断的模式，政府作为单一的管理主体，凭借自身的行政权力来垄断社区事务。政府借助身份授予控制着社区层面组织的合法性，垄断着社区层面的所有事务管理决策权与参与权，形成了一种全能型管理体系。

随着经济社会改革的深入发展，政府与社会组织之间的关系也从原来的依靠行政命令维系的纵向等级关系，转变为依靠契约交换维持的横向合作关系，政府在社区层面的治理方式也从“垄断式管理”方式转向了“主导式治理”的方式。市场化的经济社会转型使得公民逐步养成了个体权利意识，社会内部出现了不同利益群体的分化重组，这些新变化都给政府提出了越来越严峻的治理难题。在原来垄断式的管理方式下，政府财政开支日趋庞大，治理能力举步不前，面对不断出现的新问题急需政府转变职能、提高效率，因而政府开始收缩并转移社会领域中的直接责任。许多新兴的社会治理主体也开始在行政权力退却的领域中成长起来。这类主体表现出强大的治理优势和灵活度，能够满足公民参与社会生活方方面面的需求。新兴的社会治理主体既是政府职能转变的协助者，又是推动社会治理的主要参与者。政府既不能像对待下级行政机构那样纯粹依靠行政命令对其进行控制，也不能像对待私营企业借助市场规则任其自行运转，而是需要一种引导的方式促进社会治理主体有效参与社会治理。这就要求政府适应新的经济社会环境转变职能、提高效率，并对自身单一且有限的行政资源进行再优化的配置以实现服务型政府转变。在这一转变过程中，政府逐步从难以完全垄断或控制的社会领域中退出，将自身的部分职能转移给社会组织，强化社会组织在社会领域中的自我管理和协调功能。这种政府主导、社会组织参与的多中心治理方式，既能够让政府从琐碎的基层日常事务中解脱出来，又能降低政府行政成本、提高政府管理效率，还能有效利用社区自生组织的资源，强化社区自我管理、自我发展的能力。

三、党政关系的现代化：从“党政一体”向党政“职责分清”转变

城市社区组织体系的变革改变了政府的角色和工作方式，也改变了政府与党组织在社区中的治理责任和治理方式，从以往的“党政一体”的共同责任和履职方式，转向“党政分责”的治理方式。

在传统的社区治理的组织体系中，政府治理的组织形式呈现出“党政一体”、责任不分的治理特征。政府是管理城市社区的主体，共产党又是政府这个治理主体的领导者。政府治理角色与治理方式都与党组织在政府背后扮演的领导角色密不可分。党组织注重对社区内部进行统一整合以巩固执政基础，政府的管理行为则体现为贯彻执政党的意志，以实现政党加强执政基础与对社会基层的控制需求。如果说街居制和单位制是政府用来控制社会基层的方式，那么这两类制度形式也可以说是政党的意志借助政府传达到城市基层的制度载体。因此，政府管理社区的根本目的就在于将基层力量按照党的路线政策组织起来，以贯彻政党意志为政府履职的主导方向。

随着经济社会改革的深入发展，政府的治理开始从“党政一体”的履职方式，向党政“职责分清”的履职方式转变。城市的改造和人口流动逐步瓦解了传统社区组织体系的统一性，社会成员长期固定在一个局限的生活空间，接受单一的行政化的管理方式变得越来越困难。原来那个封闭式管理的熟人社区，开始让位于能够提供满足公共物品多样化需求的陌生人社区，个体开始不断追求自身利益的完整表达。对于政党而言，整合并协调社区中的多元利益表达遂成为新时代背景下政党巩固执政地位的重要基础。但在这一时期，由于社区资源配置的社会化及社会网络的成熟，原来政党政府的同构关系在社区层面开始出现分离，政府开始从社会领域中退却，但是政党的执政诉求依旧存在，政党便继续沉淀在社会中以确保整合的实现，此时政党和政府出现了分化。一方面，党主要通过对大原则、大方向的把握，通过政策创新来确保政府职能转变的顺利实施，可以说政府在社区治理中的职能转变是在党的领导下完成的。另一方面，政党在继续领导政府履行治理责任的同时，基层党组织也开始将更多的工作精力集中在如何疏通民意、如何在社区层面建立完善的利益表达机制、如何动员和组织社会力量参与社区治理、如何确保执政稳定等方面，通过深入群众、组织群众并服务群众的组织建设，加强了党的社会功能的建设。党组织和政府组织在社区治理中的这种职责划分，也推动了广义上的现代政府的建构。

四、小结

由上可见，社区治理组织体系及功能建构的演变方向，体现了城市社会治理从同时执行多种职能的单一体系向将多种职能的执行逐渐分类的多元体系转变。尽管社区自治的能力不断增强，但社区自治在功能上的局限性，决定了“自治”只能在“多元治理”的过程中实现其功能，这便对政府角色和职能提出了新的挑战，推动了政府自身的现代化变革。

能否保证人民群众管理国家和社会事务的权利，是建立现代政府最根本的标志。公民在社区治理中不再将政府视为自身利益的庇护人，而是将其视为一个可以问责的治理主体，这从根本上体现并且促进了政府的现代化转型。从组织层面来看，社会组织是聚集个体利益、实现公民利益的代表。政府扶持并协调社会组织共同承担社区治理责任，体现了保障人民群众“享有各项公民权利”的现代政府的题中应有之义。从政党层面来看，现代政党是公民利益的集中代表，而代表公民的利益的方式不仅体现为领导政府，实现科学执政的一面；也体现为党组织的社会功能充分实现的一面，也就是说，党政关系的合理定位是现代政府建设的重要内容。在社区治理的组织体系及其功能的变革过程中，党组织的社会功能的强化，改变了党过去偏重于行使行政权力实现社会治理，而不太注重现代政党社会功能的现象。党政关系在基层社会治理中的这种调整，也使政府治理的定位更为合理。因此，社会治理的演进过程，也是政府治理的改革过程，标志着现代政府的成长。

（刘玉东，南京市行政学院政治学与法学教研部、副主任）