1.2 网络舆论空间治理

截至2017年6月，我国的网民已超过7.5亿人，很多网民将互联网视为了解社情民意、揭露社会弊端、开展社会监督的窗口。2009年以来，南京“天价香烟”事件、河南民工“开胸验肺”事件、云南晋宁县“躲猫猫”事件等热点事件，均由网络舆论率先关注，继而引发媒体报道。中国社科院发布的《蓝皮书》透露，在2009年77件影响力较大的社会热点事件中，由网络爆料而引发公众关注的有23件，约占全部事件的30%。可见，互联网已成为新闻舆论监督的重要平台，特别是以开放性、匿名性及互动性为特点的微博、网络论坛等成为网络舆情的主要来源。

在大多数情况下，网络舆情易受人为因素影响，特别当话语权、传播权、定性权等舆论核心资源被社会媒体、网络大V、舆情智库等舆论场金字塔顶端力量所掌控，网络舆情被人为炒作、扭转、掩埋的概率明显加大，衍生出来的舆论暴戾、网络谣言、谩骂攻击、虚假广告等，对网络舆情的发展和次生舆情的演变，乃至对社会的稳定、经济的增长、国家的发展都会产生重大的影响。

针对网络舆论空间中的种种乱象，需要通过治理与引导双管齐下，抑制网络舆论负能量，正确引导网络舆论走向。

1.2.1 网络炒作问题

随着网络舆论对社会和公众影响的不断增大，出现了以网络炒作为营生的网络公关公司、网络推手、网络水军等，网络公关公司受客户的委托，在网上炒作某个话题或人物来达到宣传、推销或者诋毁他人或产品的目的，为此雇佣了大量的网络推手、网络水军，在网络推手的组织下，网络水军以各种手法和名目在互联网的各大网络论坛上短时期内大量地发帖和回帖，炮制网络热点事件，捧红各色人物，营造虚假民意，形成虚假的网络舆情。例如，在央视感动中国2010年度人物评选中就遭遇网络水军的密集刷票，引起社会各界高度关注；通过网络炒作，使“奥巴马女郎”、“兽兽门”、“阎凤娇裸照门”、“凤姐”、“犀利哥”等原本无名人物在一夜之间名扬网络；在网络上被传得沸沸扬扬的“王老吉”添加门、“360”曝黑门、“康师傅”水源门、“伊利”牛奶门等热点事件都是通过网络炒家人为炒作出来的。

在网络炒作活动中，通常包括三类主体：客户、网络公关公司和网络水军。网络公关公司是客户与网络水军之间的中介，负责联系客户，得到任务，收取酬金，同时也负责招募、管理网络水军，发放任务和酬金等。其业务流程为：网络公关公司收到客户委托后，进行任务筹划和分工，将任务下发给网络推手（也称为水军头目），网络推手组织网络水军完成任务，并负责任务审核和酬金发放等。网络水军赚钱的模式为：领取新任务、完成任务、汇报任务、等待审核、审核通过、结算报酬。这样，网络公关公司、网络推手、网络水军就形成了灰色利益链，他们在实现客户目标的同时也获得自身利益。据公安部门调查，当前国内一些大的网络论坛，有50%左右的帖子是人为炒作推出来的。所谓“热门帖”、“精华帖”等，很少是网民自发点击、回帖形成的，背后几乎都有网络炒家在积极推动，都是由网络水军实施的，这种虚假的网络舆情也称为网络灌水现象。

网络水军及其网络灌水问题具有很大的危害性，在网络舆情中存在歪曲失真信息泛滥、网民群体极化倾向严重、境内外不法分子恶意操纵、国外敌对势力渗透性入侵等隐患，产生错误的舆论导向，危及政府的公信力，引发社会群体性事件等问题。

对于网络炒作行为所产生的负面影响，已引起国家互联网管理部门的关注和重视，央视等主流新闻媒体多次对网络水军及网络炒作问题进行采访报道和深度分析；国家互联网管理部门制定了加强互联网管理的有关规定，并依法惩戒了利用互联网进行造谣惑众、恶意炒作的不法网民。

1.2.2 网络大V问题

所谓网络大V是指在新浪、腾讯、网易等微博平台上获得个人认证，拥有众多粉丝的微博用户，粉丝数量通常达到50万以上。“V”是指贵宾账户（VIP），账户会在名字后面显示一个V字符，表示是经过微博实名认证的高级账户，网民将这种微博用户称为“大V”。

网络大V大多是有一定知名度的学者和名人，拥有大批的粉丝。在新浪和腾讯微博中，拥有10万以上粉丝的大V超过1.9万个、百万以上粉丝的大V超过3300个、千万以上粉丝的大V超过200个。网络大V们相当于意见领袖，其影响力不容小觑，往往成为爆料者的求助对象，他们的一次转发就会使得一条微博迅速火起来，成为网络热点话题，引导着网络舆论走向。

随着微博的兴起，网络水军把造谣和传谣的主要阵地从网络论坛转至微博，形成一条由网络推手、网络水军和网络大V组成的网络谣言制造和传播的灰色利益链。网络造谣者的商业模式往往是“先赚名，再赚钱”，造谣本身未必产生收益，但通过造谣，吸引粉丝眼球，这些粉丝将成为日后商业炒作的基础。以名叫“立二拆四”的网络大V为例，通过这种商业炒作，其公司经营最好的时候年收入将近千万元，纯利润有数百万元之多。在造谣传谣的利益链中，网络推手、网络水军的造势再加上网络大V的转发影响力，才真正形成完整的将影响力变成金钱的利益链。

中央高度重视互联网管理和舆论治理，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，“牢牢把握正确舆论导向，健全社会舆情引导机制，传播正能量。加强网上思想文化阵地建设，实施网络内容建设工程，发展积极向上的网络文化，净化网络环境。”

近年来，国家互联网信息办公室陆续发布了《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定（简称微信十条）》、《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定（简称约谈十条）》等有关互联网管理规定，并落实到具体行动上。约谈、点名批评、惩戒了一些违反规定的网络大V，如“立二拆四”、“秦火火”等。个别网络大V在突发重大公共事件中发表不当言论，或者以“求辟谣”、“求证”等方式故意扩散谣言，导致不明真相的网民跟风，损害了网络媒体公信力，也扰乱了网络正常传播秩序。

国家工商管理总局也发布了《互联网广告管理暂行办法》，指出网络大V在微博上转发广告帖，如果广告违法，网络大V要承担相应违法责任。

开展打击网络谣言等专项行动，使不法网络大V和网络谣言遭到压制性打击，一些被称为“推墙派”、“凿船派”、“体制婊”的网络负能量群体被有效遏制，网络空间雾霾渐散、晴空初现，网络舆论空间逐步呈现风清气正之势。

1.2.3 政务微博作用

政务微博在网络舆情引导上发挥着重要作用，在突发社会公共事件中，如果政府部门及时通过政务微博发布事件真相，与网民交流沟通，则能够有效抑制谣言传播，避免舆论风暴。这一点已经在多次的突发社会公共事件处置中得到充分的证明。

所谓政务微博是指代表政府机构和官员的、因公共事务而设的微博，主要是用于收集意见、倾听民意、发布信息、服务大众的官方网络互动平台，其目的主要在于通过与公众的良性互动，搭建一个社会化参政、议政、问政的网络交流模式与平台。

政务微博最早始于2009年下半年，湖南桃源县官方微博“桃源网”出炉，成为中国最早开通微博的政府部门。紧接着云南省委宣传部的官方微博“微博云南”面世，随后以“平安肇庆”、“平安北京”为代表的全国各地的公安微博，以及各级党政机关领导的微博如雨后春笋般开通。截至2011年12月，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站上认证的政务微博客总数为50561个，其中党政机构微博客32358个，党政干部微博客18203个。在新浪网认证的党政机构微博客12103个，党政干部微博客10652个；在腾讯网认证的党政机构微博客13911个，党政干部微博客6748个；在人民网认证的党政机构微博客2401个，党政干部微博客71个；在新华网认证的党政机构微博客3943个，党政干部微博客732个。

政务微博关注的对象分为两类：一类是关注其他省市自治区的相同部门的微博，及时获取同行的信息，充分借鉴经验、做法为自己所用，来改进本部门的工作；二是关注与自己所分管业务和行业相关领域的意见领袖（即网络大V）的微博，这些意见领袖的微博都拥有大量粉丝，具有深厚的相应领域专业知识和丰富的实践经验，一部分是本领域的专家学者，其言语和行为对其粉丝具有十分巨大的影响。政务微博只有充分关注自己分管领域的意见领袖的微博，才能及时知晓行业动态、存在的问题，甚至可以从其中找到解决问题的思路、解决问题的方法和改进本职工作的方式方法等。

开设政务微博的重要意义在于：

（1）听取群众呼声更便捷。微博便利了人们的沟通交流，通过微博，已经实现了手机终端和网络的互动，而由于手机终端已经相当普及，所以通过微博就能够非常便捷快速地交流。同时，微博简明扼要、直奔主题的文风也与简洁的会风高度契合。通过微博，网民可以不受时空限制地表达自己的意见和建议，这保障了人们的话语权，在民情民意的表达和收集方面具有明显的优势。微博的流行，调动了百姓参与公共事务、共商国是的积极性。

（2）开辟了政府发布信息的新通道。微博改变了网民的表达方式，改变了媒体的生态环境。通过发展政务微博，不仅有益于政府政策的公开和透明，还开辟了一条政府处理紧急事件的信息公开通道，同时也是对政府行政能力的考验。生活在网络信息时代，政府通过微博可以及时提供准确客观的重要信息。例如，在昆明市螺蛳湾商户聚集事件中，当天在网络上并没有出现以往群体性事件中曾经有过的种种谣言，也没有形成铺天盖地的舆论风暴。这都要归功于“微博云南”及时发布的111 个字的信息。这使得政府改变了先处置、后发布的老套路，边做边说，变被动为主动，从起点就跑在了流言前面。

目前，政务微博在建设和使用上还存在不少的问题，例如：

（1）政务微博缺乏运行机制。政务微博运行处于自发状态、没有法律、纪律对其运行加以约束和限制。其主要表现一是信息发布不及时，信息发布数量不均。二是对用户提出的评论、意见和建议不能及时有效地回复和解决。三是互动功能不足，没有充分利用微博的各种交互工具来完成应有的功能。俗话说没有规矩无以成方圆，政务微博没有明确的规章制度和评价机制，就无法向广大用户提供及时、可靠的服务，同时也不利于政务微博的健康发展。

（2）政务微博缺少必要的营销手段。由于缺少营销理念和手段，使得政务微博的粉丝数和关注对象不足、发帖数量不足。发帖数量包括原创发帖、转发发帖和评价发帖等。发帖数量不足，将会直接导致内容更新不及时，信息量不足，从而造成已有粉丝自然流失。客观地说，一般情况和条件下，政务微博粉丝数的多少不是至关重要的，政务微博不能以追求粉丝数为终极目的。然而粉丝数越多，影响力越大也是不争的事实。当突发事件发生时，政府需要在第一时间播报事态发展情况，粉丝数的多少至关重要。粉丝数越多，政府的声音传达越迅速，有利于争取主动权，是防范流言和谣言的最好办法。

（3）政务微博的功能和定位不明确。由于政务微博发展时间不长，对政务微博属性并没有形成统一界定，特别是党政机构微博和党政干部微博之间的定位和功能不清，各微博客网站对政务微博的界定范围也存在差异。目前政务微博的主要功能还是信息发布和互动，实际应用比较少，公众对政务微博的认识也还处于模糊状态，政务微博的政府机构和公务人员很多还处于自发状态。

（4）部分党政干部对微博的认识不全面。部分党政干部对信息化发展趋势，以及信息化发展对执政能力的影响缺乏全面、正确、深刻的认识，有的重视不够、认识不深；有的反应过度、防范过多；还有不少官员认为微博可能迅速传播自己的负面信息，不敢触及微博问政；部分党政干部对微博应用持警惕态度，对微博这一新工具存在恐惧和抵触心理。

（5）部分政务微博存在形式化、空心化、名利化现象。一些党政机构和干部虽然开通了政务微博，却不见经常更新或缺乏实质性内容；个别政府官员和政府机构开通微博后就不闻不问，成了“空壳微博”；还有一些政府官员和机构为了某种“形象名利”开设政务微博，摆花架子，缺乏实质性内容。多数政务微博仅仅作为单向信息发布工具，而没有充分利用微博客的互动特性，“说”的多，“听”的少，缺乏互动。

（6）缺乏统一标志，认证、评估监管和机制保障不足。政务微博的命名不规范，政府机构或公务人员微博的命名随意性较大，导致公众难以辨别真伪，这必然给政务微博的使用带来隐患，有被冒用、盗用制造混乱和谣言的潜在风险。政务微博作为政府官方微博，必须保证所发布和回应的信息准确、有效、及时，而要做到这一点，就需要一个由众多部门协同配合所构成的组织体系和运行机制予以支撑和保障。另外，对于如何发布信息、发布什么内容、按照怎样的流程处置，以及如何答复网民、引导舆论等都缺乏制度性规范。

因此，政务微博需要从以下几个方面进行改进，使政务微博在网络舆论引导上发挥更大的作用。

（1）明确目标，准确定位政务微博的功能。政府的执政理念和管理方法需要适应互联网时代的新要求，微博客特有的及时、互动、开放的信息传播特点形成了“微博问政”式的官民沟通新路径。政务微博作为一种新的自媒体交流工具，在促进民众信息分享、平等对话、参与社会管理等方面发挥了积极的作用。党政部门和公务人员要增强服务意识，正确认识政务微博的本质，按照社会管理创新、政府信息公开、倾听民众呼声、树立政府形象、有序参政议政等内容确定自身政务微博的功能，促进政务微博的健康发展。

（2）实施集群化整合，多渠道扩大影响。要重视政务微博的集群作用，整合区域和部门资源，通过粉丝收听、转发、评论等微博功能实现信息共享。管理和职能部门要加强统筹协调，充分发挥政务微博为民服务功能，同时加强与所在地媒体的互动。

（3）建立科学管理机制，促进良性发展。要建立政务微博开设、运营、管理的规章制度。通过建立信息采集制度，及时将有价值的信息政府对舆情的研判和把握能力；从舆情信息综合发现与挖掘、跨媒体与多通道内容的关联分析、舆情安全态势推演等整理报送职能机构和决策者，形成民意直通车，减少中间环节，提高行政效率；通过建立舆情评判机制，加强网络舆情掌控能力；通过健全工作机制，明确政务微博的响应时间、处置流程、改进办法，落实责任部门和团队，形成一整套与之相适应的管理机制。

（4）加强与政府网站的有机结合。政务微博应与政府网站有机结合起来，完善协同配合功能，对信息公开、舆论引导、政民互动、政策宣传、引导动员、社会监督等内容进行梳理，设计政府内部响应、处理、回应机制和工作流程，与政府网站形成整体性效能统一的运行管理体系。

（5）开展微博客应用绩效评估，促进工作持续改进。政府的执政理念和管理方法需要适应互联网时代的新要求，微博客特有的及时、互动、开放的信息传播特性，通过设计科学合理的评估指标体系及切实可行的政制，促进政务微博健康可持续发展。

（6）提升党政干部信息素养，提高政务微博运营质量。党政干部应当了解网络运行规律，提高网上信息的甄别能力、网上舆情的研判能力和网络舆论的引导能力。要善于利用网络搜集信息，及时把握社情民意，以适应互联网环境下的政府管理创新和服务型政府建设。