第二节 预防腐败的三道防线

在明确腐败行为所借助的三个必要条件及其相互关系之后，腐败预防工作的主要任务，就是设法消除其中的一个或多个条件，从而切断腐败行为的发生链条。具体地说，应沿着腐败行为的发生过程构筑三道防线。

一、第一道腐败防线：权力防线

第一道腐败防线的主要任务，是要把公职人员掌握的公共权力和公共资源压缩到合理、必要和可控的程度，尽可能减少个人以权谋私的资本。

压缩权力和资源可以通过多种渠道实现：一是政府从可以由市场自行调节、无须政府干预的领域主动退出；二是对于那些确属必要、应予以保留的公共权力，则要规范其行使方式，防止被个人滥用。

我国由于长期受计划经济的影响，政府的管制范围过宽，这不仅严重束缚了企业和公民的主动性和创造性的发挥，而且也使各级政府部门拥有极为广泛的权力，从而为某些公职人员（尤其是主管官员）提供了充足的腐败资本。因此，构筑腐败防线的第一步，就是要对我国公共权力的总量与类型进行一次普查，首先摸清家底，然后在此基础上对这些权力进行彻底的清理和规范。对于那些缺乏法律依据的权力，要毫不犹豫地加以清除；对于有法律依据的权力，要分析它们是否还有继续存在的必要；对于那些可有可无而又监控困难的权力，要尽量加以消除；对于确属必要的权力，则要对全社会公开权力的类型、依据及其相应的制度和程序，以提高权力行使的透明度和问责性。

腐败的本质是公权私用行为，所以压缩和规范公共权力乃是最直接、最彻底的腐败治本之策。当然，对公共权力的压缩有其限度。一旦超过了必要的限度，国家职能和政府作用就会被削弱，从而导致其他不良后果。因此，我们的原则应当是在不影响国家和政府总体能力的前提下，尽量压缩公共权力的总量，力争将其控制在合理、必要的范围之内。

在完成对公共权力的全面清理之后，保留下来的权力仍有被滥用的可能。为此，预防工作应当迅速转向下一步，即通过抑制腐败动机和消除腐败机会，降低公权私用的可能性。

二、第二道腐败防线：动机防线

第二道腐败防线的主要任务，是防止公职人员腐败动机的产生和强化。

当腐败问题成为改革时期的一个突出问题之后，党和国家显著加强了对干部的廉政教育，包括法制教育、警示教育等。这些措施虽然形式不同，但其目的却基本一致，就是提高公职人员的思想意识，促使其廉洁奉公，不要以身试法。

上述努力确实取得了一定的成效。但不可否认，廉政教育存在一定的局限性，因为教育主要是从外部发力，而人的思想和动机的产生与变化却是一个相当微妙的内在过程。对于外部施加的任何影响，人都有一个自我判断和选择的过程，而且公职人员在成长经历、教育水平、思维方式等方面的差异，都提高了廉政教育的难度。

更为重要的是，很多因素会直接改变公职人员的利益计算结果，从而促使其产生腐败动机。例如，公职人员与其他社会精英阶层之间的收入差距、邻里攀比、亲友教唆等主客观因素，甚至某些突发事件（如家庭变故），都有可能成为诱发腐败动机的导火索，而且这些因素绝大多数不是我们能够准确预测和有效控制的。在这种情况下，个别公职人员因为种种原因产生腐败动机，也就有一定的必然性。因此，动机防线固然重要，但是其总体的预防效果相对有限。

如果公职人员手中握有实实在在的权力，而且又因为种种原因产生了腐败动机，那么他们的以权谋私行为就只剩下如何具体实施的问题了。这时候，要想防止其腐败行为发生，只能依靠最后一道防线，即消除腐败机会。

三、第三道腐败防线：机会防线

第三道腐败防线的主要任务，是消除各类腐败机会，从而使腐败行为难以完成。

腐败机会总的来说有两种类型：一种是相对宏观的腐败机会，主要源于公共权力本身；另一种则是相对微观的技术性腐败机会，存在于权力的具体行使过程之中。

公共权力的存在固然是以权谋私的客观前提，但公共权力毕竟只是为以权谋私提供了理论上的可能性。腐败行为能否真正完成，归根结底还是由权力行使过程中的技术性腐败机会决定的。而技术性腐败机会的多寡，又取决于规范这些权力的法律、法规和工作制度的完善程度。

尽管我们无法通过废除所有的公共权力彻底铲除腐败行为的土壤，但是却可以通过改变公共权力的行使方式提高公职人员滥用职权的难度。换句话说，在公共权力将永远存在的现实情况下，我们仍然可以通过消除权力行使过程中的腐败机会，使得这些权力难以被滥用。

消除腐败机会的首要前提是及时发现这些机会，并深入分析其产生机理。当然，无论是发现还是消除腐败机会，都绝非朝夕之功，因为腐败机会具有三大明显特点：①腐败机会类型多样，任何一个领域都同时存在不同的腐败机会，而且这些机会又有不同的成因。例如，虽然同属国有企业内部的腐败行为，但是经营者和会计人员的腐败手法却不尽相同，前者主要是利用企业工程建设、设备和原料采购、产品销售等环节中饱私囊，而后者主要利用企业财务制度的缺陷和漏洞经手自肥。②腐败机会并非静态存在，而是在不断发展变化。每一次制度变迁都会使腐败机会发生相应变化，例如我国工程招投标制度的每一次改革，都使得招标过程中的腐败手法发生变化。③腐败机会在很多情况下源于公职人员的个人制造，而不单纯是由制度缺陷所导致。即使对于同样的制度缺陷，不同公职人员利用缺陷的能力和方式也有所不同，手法有天壤之别。例如，同样是截留国家专项资金，有的人直接下手贪污挪用，有的人则工于心计，首先欺上瞒下，在上下级之间制造信息盲区，然后再相对隐蔽地将资金据为己有。所以，同一种制度缺陷往往能够衍生出不同的腐败手法，这就使得腐败机会更加复杂多变。

腐败机会的上述特点，使其成为腐败行为三个必要条件之中最为复杂多变、最为微妙难测的条件。腐败机会的这种固有特点，再加上其在决定腐败行为的可行性和成功率方面所发挥的关键作用，决定了发现和消除腐败机会理应成为腐败预防工作的首要目标。笔者认为，腐败预防工作的最终成败，根本上取决于我们能否及时发现和有效消除各类腐败机会。因此，本书的研究重点也将始终锁定腐败机会。