第二节 突发事件公共卫生风险评估的实施步骤
下面将对突发事件公共卫生风险评估的各个步骤进行详细说明。首先介绍风险评估的主要活动，然后介绍两大辅助活动，同时还将就风险评估中相应的促进活动及记录与风险评估各主要活动的作用进行介绍。
一、计划和准备
计划和准备是实施突发事件公共卫生风险评估的第一步，其主要内容包括：确定评估议题、评估人员，准备数据资料和评估表单，制定风险评价标准，记录、监测与审查，风险沟通以及其他相关要素的计划和准备（图2-2）。
图2-2 计划和准备
（一）确定评估议题
1．日常风险评估议题的确定 日常风险评估建立在对不同来源监测数据分析的基础上，根据监测数据的异常变化、疾病和突发公共卫生事件的特点及趋势、政府和公众关注的程度等确定评估议题。监测信息的来源通常包括突发公共卫生事件监测系统、各类疾病监测系统、突发公共卫生事件相关的媒体检索信息、公共卫生服务热线及信息通报等。
2．专题风险评估议题的确定 专题风险评估的评估议题一般来自于：①日常风险评估发现的重要疾病和突发事件信息；②大型活动和各种重要自然灾害、事故灾难信息；③卫生行政部门指定的重要评估议题等。
风险识别、风险分析和风险评价等风险评估活动的开展均围绕风险评估议题进行，不同类型的突发事件导致的公共卫生风险不同。确定突发事件公共卫生风险评估议题后，填写表2-1。
表2-1 突发事件公共卫生风险评估议题清单
（二）评估方法的选择及人员确定
1．评估方法的选择 应根据风险评估议题和评估目的，选择适当的风险评估方法。日常风险评估多使用专家会商法，专题风险评估可选择德尔菲法、风险矩阵法及分析流程图法中的一种或多种，也可使用其他方法。
2．评估人员的确定
（1）日常风险评估人员的确定：参加日常风险评估的人员通常是从事突发公共卫生事件监测分析、相关疾病监测与防控的公共卫生专业人员，或根据现实需要，邀请相关专业人员参与，比如实验室检测人员。此外，对特定的突发公共卫生事件开展评估时，应根据评估议题重点关注的内容确定参与人员。
（2）专题风险评估人员的确定：参加专题风险评估的人员原则上应来自议题相关的不同专业领域，且在本专业领域具有较高造诣或权威性，必要时邀请卫生系统外的相关专家参与，专家人数应满足所使用方法的要求。
对所确定的突发事件公共卫生风险评估专家资料整理可以参考表2-2。
表2-2 突发事件公共卫生风险评估专家名单
（三）数据资料和评估表单的准备
1．数据资料的准备 突发事件公共卫生风险评估的数据资料准备包括以下几类：
（1）各类监测系统提供的各种数据，例如突发公共卫生事件监测、各类疾病监测、实验室监测、症状监测、死亡监测、卫生保健监测、药品处方监测以及保健系统外监测（中毒监测、环境监测、食品安全与饮用水监测、行为监测、上市药品监测等）。
（2）国内外相关事件的报告，包括公共卫生服务热线、国内外信息通报、新闻报道、网络新闻等。
（3）当地历史上发生过的公共卫生事件相关数据。
（4）突发事件本身的信息，如规模、发生的地理位置、影响范围、导致的次生危害等。
（5）公共卫生风险可能导致的疾病本身的信息，如发病率、传播规律、致病机制等。
（6）公众信息，如人群结构、人群分布、流动性、知识技能水平、心理状况、生活方式、行为特征、对事件的关注程度、健康状况等。
（7）相关机构的应急能力，如疾控机构的应急水平、医疗机构的医学救援能力、120病伤人员的转送能力等。
（8）生命线工程信息，例如道路交通状况、电力状况、水供应情况等。
（9）当地环境信息，包括自然环境信息（气候、气温、地理状况等）和社会环境信息（风俗习惯、当地文化等）。
（10）资源信息，药品储备、应急物资储备、专业人员储备、运输能力等可利用资源信息。
（11）其他相关信息，如针对议题的相关背景信息、卫生知识、文献资料的收集等。
2．评估表单的准备 根据风险评估议题以及所使用的方法，设计制定风险评估表单，如德尔菲法所使用的专家问卷、风险矩阵法所使用的专家评分表等。
（四）制定风险评价标准
风险评价标准的制定将会帮助人们判断哪里需要开展风险处置。标准的制定应该以操作、技术、金融、法律、社会、环境或人道主义为基础，反映社会的普遍观点和价值观。为了不让制定的标准受到最终结果的影响，所以应当在确定事件背景的阶段就制定评价的标准。当发现特定的风险或者对风险分析技术作出选择时，就需要对标准进行修改和完善。除此之外，风险评价标准还需要定期进行监测和审查以确保标准是可靠的。
风险评估正式实施前，请相关专家讨论并针对每个突发事件公共卫生风险建立风险评价标准，如表2-3所示。
表2-3 突发事件公共卫生风险评价标准
表2-4 维持各生命物资保障的最大时间限度
（资料来源：Emergency Risk Management Applications Guide Emergency Management Australia）
在社会方面，发生突发事件以后，应当优先考虑维持或重建社会和文化结构（如公民团体或运动团体），帮助公民尽快走出事件的阴影。
（五）相关要素
1．法律和政策 因为在风险评估的过程中，风险和风险因素所涉及的范围比较广泛，受到法律和政策的影响也比较大，所以在风险评估时应当注意：
□ 在法律和政策允许的权限范围内制定风险评估的流程。
□ 工作场所的安全、卫生、环境要符合要求。
□ 责任问题，尤其是当识别出风险的时候，能否进行及时的处理。
2．管理 在风险评估的过程中，如果可行的话，应当尽量使用既定的方案：
□ 风险沟通。
□ 监测和审查风险评估的工作。
□ 确定新出现的风险。
拥护者和其他有影响力的公众可以帮助别人理解开展风险评估的价值。此外，其他应急管理者或相关工作人员均可以对风险评估人员提出建议。
3．政治、经济、社会、文化环境 应当对社会进行详细的审查，确定可能会影响到风险评估进程的政治、经济、社会、文化环境等因素。主要因素如表2-5所示。
表2-5 可能影响风险评估进程的政治、经济、社会、文化环境因素
（六）风险沟通
在计划和准备阶段，与利益相关者进行风险沟通是收集风险管理信息、了解他们的期望和看法的最好途径。应当及时与当地应急管理部门、专家、群众代表及其他群体进行风险沟通，并及时获取他们的建议（表2-6）。当风险评估受到时间或者其他资源制约的时候，进行有效的沟通能够帮助各利益相关群体代表就工作内容达成一致，减少政治、经济、社会和文化因素的影响。此外，风险沟通在制定风险评价标准时也是非常关键的，因为评价标准能够体现最广泛人群的意见。
表2-6 计划和准备阶段的风险沟通
（七）监测与审查
因为背景的确定决定了整个风险评估流程的方向，所以在这一阶段需要对以下几个方面进行监测和审查，并填写表2-7：
● 对事件信息的持续分享。
● 选择适当的利益相关群体代表。
● 政治、经济、社会和文化因素的变化，尤其是当评估项目持续较长时间的时候。
表2-7 计划和准备阶段的监测与审查
（八）记录
● 假如涉及记录内部、外部的利益相关者时，需要准备一个清单。
● 目前评价需要处置风险的所有判断标准。
● 提供风险评估基本框架的简短描述。
● 提供风险评估项目计划。
● 国家或地区政策，或者是风险评估的有关协议。
● 一份指导今后风险筛选（哪些风险需要应对）的评价标准清单。
● 会议的关键决定和讨论成果。
二、风险识别
风险识别是指发现、确认并描述风险要素的过程。只有做好风险识别，才能正确地分析风险因素，更好地评估公共卫生风险，更好地服务于卫生应急对策（图2-3）。
图2-3 风险识别
1．日常风险评估中的风险识别 在日常风险评估中，风险识别与评估议题的确定往往是结合在一起的，即评估议题的确定过程即为风险评估实施的前期准备。
日常风险评估中，重点评估议题的确定十分重要。首先，日常风险评估特别是按月、周等定期开展的针对各类突发公共卫生事件风险的综合性评估，为保证评估的效果，需要在力求全面分析的基础上，确定评估的重点议题，提高评估的效率和针对性。其次，每次日常风险评估的评估内容和结果既可能会有一定的连续性和重复性，也可能因季节因素、相关事件和风险因素的变化而有所差异，因此，每次评估前，必须重新确定风险评估议题。在进行专家会商和具体评估时，还可以对确定的重点评估议题或所识别风险的全面性、合理性进行进一步的审议、确认和补充。
日常风险评估是在对各类相关监测信息进行分析的基础上，对传染性疾病、食物中毒、职业中毒、环境污染等突发公共卫生事件，以及自然灾害、事故灾难、大型活动等其他事件进行风险识别，确定需要纳入评估的重点议题。例如传染性疾病应重点考虑：甲类及按甲类管理的传染病；聚集性疫情或暴发疫情；三间分布或病原学监测有明显异常的传染病；发生多例有流行病学联系的死亡或重症的传染病；发生罕见、新发或输入性的传染病；发现已被消灭、消除的传染病；群体性不明原因的疾病等。
2．专题评估中的风险识别 侧重于列举和描述评估议题所涉及的风险要素。
对于重要突发公共卫生事件的专题风险评估，应重点整理、描述与事件有关的关键信息，如事件背景、特征、原因、易感和高危人群、潜在后果、可用40的防控措施及其有效性等。如我国开展德国肠出血性大肠杆菌O104: H4疫情的风险评估时，重点描述事件发生时间、地点、感染人群，病原及疾病的特征（疾病的严重性、传播方式），进口及销售可疑污染食品的情况，监测、救治及防控能力等。
对于大型活动的专题风险评估，应重点描述下列内容：①大型活动的特点，如时间、地点、规模、主要活动内容及形式、活动参加人员的数量及其生活居住环境和易感性等特点；②大型活动举办地的各种突发公共卫生事件发生情况，如传染病的种类及流行强度、中毒的类型及发生率、高温中暑或冰冻灾害发生情况等；③大型活动期间可能带来的输入性疾病或其他健康危害；④大型活动期间可能发生的其他突发事件公共卫生风险，如恐怖事件、自然灾害、事故灾难等；⑤现有的卫生保障能力和已采取的措施，如监测能力、救治能力、防控能力、饮食饮水保障水平、人群免疫水平等。在对上述特征及相关信息进行整理的基础上，列举并描述各种潜在的公共卫生风险。本系列丛书中《大型活动卫生保障暨风险评估理论与实务》将详细介绍大型活动公共卫生风险评估的相关内容。
对于自然灾害和事故灾难的专题风险评估，进行风险识别时应重点考虑下列内容：①灾害或灾难发生的时间、地点、涉及人数、影响范围等；②灾害发生地特别是受灾害严重影响地区重点疾病和突发事件的背景情况；③灾害或灾难对重点疾病或突发事件的影响或带来的变化；④灾害或灾难发生地对此次灾害或灾难的应对能力（包括灾害或灾难对原有卫生应急能力的影响），以及采取的应急处置措施；⑤灾害或灾难可能引发的次生、衍生灾害对疾病或突发公共卫生事件的影响。在此基础上，列举并描述各种潜在的公共卫生风险。
（一）危害/风险源识别
针对每个需要评估的突发事件公共卫生风险，组织专家分析可能导致该风险发生的危害或风险源有哪些，并将筛查的危害/风险源信息填入表2-8。
表2-8 危害/风险源识别和描述
为了辅助专家分析导致风险事件的危害/风险源，这里列举了常见的危害/风险源，如表2-9所示。
表2-9 常见的危害/风险源
（二）风险后果识别
组织专家分析突发事件公共卫生风险可能造成的风险后果，如表2-10所示。
表2-10 突发事件公共卫生风险后果事件列表
在突发事件公共卫生风险后果识别的基础上，针对每个突发事件公共卫生风险，分析其危害/风险源与风险后果的关系，并填写表2-11。
表2-11 危害/风险源与风险后果的关系矩阵
注：两者有关系是在相应位置打“√”，否则打“×”。
在建立风险识别关系矩阵以后，需要对风险因素和风险源之间的关系进行审查以确定它们之间确实存在一定的关系。审查的时候可以对矩阵信息进行补充，再加上历史数据和研究成果的佐证。在出现新的风险的时候，参考当地应急专家的意见也是非常有帮助的（表2-12）。
表2-12 危害/风险源与风险后果关系确认表
（三）风险因素分析
针对计划准备阶段提出的突发事件公共卫生风险评估议题，根据当时风险评估地域范围的实际情况，组织专家分析影响突发事件公共卫生风险发生频率和严重程度的任何事件（表2-13）。
表2-13 突发事件公共卫生风险的风险因素
（四）风险沟通
本阶段与相关人员进行风险沟通的内容包括：
● 所有风险、风险源和风险因素的准确表述。
● 确定适当的风险结构，避免产生一个冗杂且没有风险关键信息的风险报告（表2-14）。
表2-14 风险识别阶段的风险沟通
（五）监测与审查
这一阶段监测和审查的主要任务是识别可能对风险评估造成影响的重大变化，同时抓住今后可能出现的风险源也是任务之一。在计划准备阶段制定的风险评价标准也应该进行复查（表2-15）。
表2-15 风险识别阶段的监测与审查
（六）记录
● 简要描述危害/风险源、社会群体和环境。
● 风险识别的关系矩阵。
● 评价危害/风险源与风险后果关系的可信度。
● 风险描述：包括风险源、脆弱性群体和风险后果。
● 会议作出的关键决定和讨论结果。
三、风险分析
风险分析是认识风险属性，增进对风险的理解并确定风险水平的过程，即通过分析比较用于确定风险发生的可能性、后果严重性和脆弱性的相关资料，得出风险要素的风险水平。风险分析为风险评价，决定是否需要应对风险及应对的方式提供信息支持（图2-4）。
图2-4 风险分析
对于日常风险评估，分析的侧重点因事件类型而异。如对传染病突发公共卫生事件进行风险分析时，需综合考虑该传染病的临床和流行病学特点（致病力、传播力、毒力；季节性、地区性；传播途径、高危人群等）、人口学特征、人群易感性、对政府和公众的影响、人群对风险的承受能力和政府的应对能力等；对意外伤害、中毒、恐怖事件等非传染病类突发公共卫生事件进行风险分析时，需综合考虑事件的性质、波及范围、对人群健康和社会影响的严重程度、公众心理承受能力和政府的应对能力等。
对于专题风险评估，如大型活动、自然灾害和事故灾难，可组织专家对风险的发生可能性、后果严重性和脆弱性进行定性或定量分析。
（一）突发事件公共卫生风险发生的可能性评估
基于监测数据、事件报告等文献资料，综合考虑突发事件公共卫生风险危害/风险源评估结果、风险后果、脆弱性分析结果及已有的应对措施，按照极可能发生、容易发生、可能发生、不太可能发生、极其罕见等五个等级，评估突发事件公共卫生风险发生的可能性（表2-16）。
表2-16 突发事件公共卫生风险发生可能性的等级描述
组织专家对每个突发事件公共卫生风险发生的可能性进行评分，计算所有专家评分的平均值，得到该突发事件公共卫生风险发生的可能性得分（表2-17、表2-18）。
表2-17 突发事件公共卫生风险发生可能性评价表
表2-18 突发事件公共卫生风险发生的可能性
（二）突发事件公共卫生风险后果严重性评估
评价突发事件公共卫生风险后果的严重程度时，应按照极低、低、中等、高、极高等级评价，同时要综合考虑突发事件公共卫生风险危害/风险源评估结果、风险后果、脆弱性分析结果、已有的应对措施，同时以监测数据、事件报告等文献资料为基础（表2-19）。
表2-19 突发事件公共卫生风险后果的等级描述
根据风险后果识别的结果，组织专家对突发事件公共卫生风险每个后果的严重性进行评分，如表2-20、表2-21所示。
表2-20 突发事件公共卫生风险后果严重性评价表
表2-21 突发事件公共卫生风险后果的权重评价表
根据风险后果的权重及严重性打分，计算突发事件公共卫生风险后果严重性综合评分值；进而计算所有专家对突发事件公共卫生风险后果严重性评分的均值，并以此判断风险后果的严重性等级，如表2-22所示。
表2-22 突发事件公共卫生风险后果的严重性
（三）脆弱性分析
社会要素脆弱性分析的具体步骤包括：
首先，筛选突发事件公共卫生风险可能危害的群体、机构或设施等，如表2-23所示。
表2-23 突发事件公共卫生风险脆弱性主体明细
其次，脆弱性分析包括风险承受能力和风险控制能力的分析，可从人群易感性、公众心理承受力、公众公共卫生意识和自救互救能力、医疗救援能力、技术储备、卫生资源及其扩充能力、公共卫生基础设施、生活饮用水、食品供应、卫生应急能力等方面考虑。本技术手册从人群易感性、公共卫生风险的抵抗能力和获取外部有效救援的能力三方面出发，对相关主体的脆弱性进行评价，并按照脆弱性大小将其分为极低、低、中等、高、极高五个等级（分别对应1-5分）。相关主体越不易面临公共卫生风险、抵抗风险的能力越强、获取外部有效救援的能力越强，其脆弱性越低；反之越高。
组织专家针对每个突发事件公共卫生风险的相关主体进行脆弱性评价，计算专家评分的平均值，并填写表2-24、表2-25。
表2-24 专家对脆弱性评价标准的权重打分
表2-25 突发事件公共卫生风险相关主体的脆弱性评价表
根据各专家对脆弱性评价标准的权重及对各个主体脆弱性评分，利用加权均值法计算各专家对该脆弱主体脆弱性的综合评分。计算所有专家评分的评价值，得出该脆弱主体最终的脆弱性得分，如表2-26所示。
表2-26 突发事件公共卫生风险相关主体的脆弱性
（四）风险沟通
通过利益相关者风险沟通的现有措施及其充分性的相关信息（表2-27），利益相关者还应该进行充分的风险沟通以提高以下几方面：
● 风险后果和可能性的定性分析。
● 定性风险分析矩阵-风险水平。
● 确保风险分析满足评估项目需求。
表2-27 风险分析阶段的风险沟通
（五）监测与审查
因为能够通过定量风险评估风险后果和风险发生的可能性，所以应该审查风险等级，从而减少风险等级估计的主观性。定性风险矩阵分析对于估计风险等级也很重要，因此风险评估矩阵应该能够反映方案中正在考虑的风险。
风险分析阶段，应监测与审查风险等级和风险矩阵的详细内容和存在的问题，完成表2-28的填写。
表2-28 风险分析阶段的监测与审查
（六）记录
由风险分析步骤产生的对于每一个确定风险的记录包括：
● 一份关于现有控制措施及其有效性估计的清单
● 专门的定性分析风险后果及可能性的方法
● 定性风险分析矩阵
● 评估制定的风险后果及可能性
● 估计的风险等级
● 包括假设在内的风险分析方法
● 所使用信息的来源和质量
● 在适当情况下使用科学数据的方法和来源
● 在会议上取得的关键性决策或讨论结果
关于决策是如何作出的记录是很有用的，例如工程定量数据已用来支持确定定性风险等级的决策。
四、风险评价
风险评价是将风险分析结果与风险准则相对比，确定风险等级的过程（图2-5）。突发事件公共卫生风险评估中，可能并没有明确的风险准则或者尚未设立明确的风险准则。在这种情况下，风险评价将主要依据风险分析结果与可能接受的风险水平进行对照，确定具体的风险等级。例如，将风险分为五个等级，即极低、低、中等、高、极高。
对于罕见、几乎无潜在影响和脆弱性很低的风险，定为极低风险；对于不容易发生、潜在影响小、脆弱性低的风险，定为低风险；居于高水平和低水平之间的定为中等风险；对于易发生、潜在影响大、脆弱性高的风险，定为高风险；对于极易发生、潜在影响很大、脆弱性非常高的风险，定为极高风险。也可根据风险赋值结果，确定风险等级。
日常风险评估多采用专家会商法，确定风险等级一般不采取评分的形式，而是由专家根据工作经验以及历史监测数据等相关资料综合分析评价后直接确定风险的等级。
图2-5 风险评价
除了专家会商法，还经常使用风险矩阵法，此时可分别对各风险发生的可能性和后果严重性进行评分，计算出各风险的风险分值。根据风险分值对风险进行等级划分，确定风险级别。如采用分析流程图法，则可根据事先已经确定的分析流程，在尽可能全面收集、汇总和分析相关信息的基础上，对每个风险要素进行选择和判断，最终较为直观地确定风险级别。
基于风险评价结果可确定哪些风险需要处理以及处理的优先次序。风险处理的优先次序是基于风险等级的，通常以降序排列。这些优先次序也应符合社会的价值观和期望。
在风险等级相同的情况下，风险评估机构应该用下列方法将其排序：
● 优先考虑风险后果的严重程度，然后再考虑风险发生的可能性；
● 优先考虑对生命的保护，然后是对财产和环境的保护。
（一）风险评级的实施
基于风险分析的结果，本技术手册根据R（Risk）= L（Likelihood）× C（Consequences）模型，确定风险等级，构建突发事件公共卫生风险矩阵，如表2-29所示。
表2-29 突发事件公共卫生风险等级
（二）风险沟通
有关方面代表间的风险沟通为制定关于风险处理和优先次序的决定奠定了基础。这些决定应该在早期就告知利益相关者，从而确认其是否符合社会的价值观和期望（表2-30）。
表2-30 风险评价阶段的风险沟通
（三）监测与审查
风险评估机构的决策过程应该接受监测和审查，因为这一阶段很大程度依赖于对大量信息和数据的评估，以及所有相关方面代表的投入。进行这项工作的方法之一是需要有一位观察者对过程进行评价和反馈。
即使现有措施的实施效果令人满意且风险不必进行处置，风险登记表中也应将风险以及用于作出决策的标准列出。这些信息在很大程度上对下一步的检查和审查工作起到了辅助作用，同时确保作出合适的决策。风险评价阶段需要从详细内容和存在的问题两个方面对决策过程进行监测与审查。
（四）记录
此阶段应记录的内容包括：
●一份不需要处理的风险清单（例如风险描述）及其相关结果、可能性和风险等级信息。
● 决定风险是否需要处理的标准。
● 一份需要处理的风险清单，及其相关风险结果、可能性和风险等级信息。
● 会议讨论得出的关键性决策或结果。
五、风险管理对策
（一）制定风险管理对策方案
制定突发事件公共卫生风险管理对策方案时，尤其是分配风险应对资源时，需要综合考虑法律、社会、政治、经济等因素（图2-6）。
常见的用于制定风险管理对策方案的方法包括：AS/NZS标准4360: 2004风险管理处置选择以及预防/缓解（Prevention）、准备（Preparation）、响应（Response）和恢复（Recovery）PPRR模型等。
图2-6 风险管理对策建议
1. AS/NZS标准4360: 2004风险管理处置选择 标准中描述的风险管理处置措施有：
◆ 避免风险：决定不继续进行可能产生风险的活动；
◆ 减少有害结果发生的可能性：通过修改风险源；
◆ 减少结果的发生：通过修改易感性和/或增加抵抗力；
◆ 转移风险：使另一方分担或承担风险；
◆ 保留风险：接受风险并计划管理其后果。
2．预防/缓解、准备、响应和恢复（PPRR） 考虑到现有安排的有效性，我们应注重预防/缓解和准备。
可能的预防/缓解措施包括：
◆ 提高突发公共卫生事件应急管理水平；
◆ 加强卫生应急法律法规体系建设；
◆ 加强卫生应急机制建设；
◆ 提高卫生应急预案在事件应对中的有效性。
准备措施包括：
◆ 社区教育和意识
◆ 应急计划
◆ 培训
◆ 应急计划演练
◆ 互助协议
◆ 警报系统
响应措施包括：
◆ 计划的实施
◆ 搜寻和救援
◆ 调动资源
◆ 启动协调中心
◆ 警示信息
◆ 提供公共信息
恢复措施包括：
◆ 恢复基本服务
◆ 经济支持和援助
◆ 临时安置
◆ 处理公众诉求
◆ 咨询计划
◆ 重建损坏的公共基础设施
3．其他途径 涉及风险评估的其他方法同样可以运用。风险评估机构在决定哪种方法最适合确定风险处置决定时应兼顾灵活性和创新性。
应该注意的是，完全消除或者预防风险是很困难的，一些残余风险在接下来的风险处置中仍然存在。残余风险引发紧急情况，这就需要有应急响应和恢复措施。
基于上述参考方法，组织专家制定风险管理对策，并填写表2-31。
表2-31 突发事件公共卫生风险管理对策方案
（二）风险管理对策方案的评价标准
风险管理对策方案评价标准的制定，必须考虑到国家或地区的应急管理政策，同时也必须考虑到社会公众的价值观及未来期望。评价者应该根据风险管理的内容及特点对评价标准进行选择和适当的修正（表2-32）。
表2-32 一些常见的风险管理对策评价标准
风险管理对策方案评价最常用的工具就是成本效益分析，它提供了一种比较风险处置成本和减少风险所取得的效益的方法。总而言之，管理风险的成本应该小于取得的收益。
如果降低风险不符合成本效益原则，那么采取响应和恢复计划来确保社区和环境安全就很合适，如果发生紧急情况可以尽量恢复正常运作并把损害降到最低。
评价标准是由利益相关者代表选择和修订的，利用这些原则选择适合公众及环境的一种处置方法或者几种处置方法综合使用。
在整个风险应急管理过程中，风险所有人或者可能对风险处置负责人的参与是至关重要的，尤其是在评价风险处置选择时。
在选择了一种或几种最合适的风险处置选择后，判断残余风险——处置后遗留的风险，是否被所有的相关人员接受以及是否需要进一步处理非常重要。如果需要进一步处理就重复一次风险管理循环，也就是再次评价后果、可能性、风险等级和现有措施的充分性。
（三）风险管理对策的筛选
风险管理对策方案有多种选择，而哪种方案最适用，不仅需要坚持经济优先原则，还应该从法律、社会、政治等多角度进行考量，所以制定突发事件公共卫生风险管理对策评价标准尤为重要。不同国家有不同的评价标准，参考澳大利亚应急事务管理委员会编写的《应急风险管理报告》中风险管理对策评价标准的相关内容，我们选择成本、有效性、实施周期和对受灾群体的积极影响作为风险管理对策的评价标准，如表2-33所示。在应用时可根据实际情况进行因地制宜的调整。
表2-33 突发事件公共卫生风险管理对策评价标准
（资料来源：Emergency Risk Management Report Facilitated and Developed by Echelon Australia August 2008）
依据上述评价标准，组织专家对突发事件公共卫生风险管理对策方案实施评价。根据评价指标的得分，对各个对策方案的有效性进行排序。具体如表2-34所示。
表2-34 突发事件公共卫生风险管理对策评价表
（四）风险沟通
在生成风险管理对策方案时，与利益相关群体代表进行风险沟通十分必要。可以从已有的应对方案列表中选择一项或几项应对方案，也可以对思维和方法进行创新。
本阶段，与社会公众的风险沟通也很重要，目的是确保优先应对的风险及被选择的对策方案与公众的期望一致。即使在风险对策实施之后，也需要定期与社会公众保持沟通，尤其是当风险事件发生和补救措施实施时，更需要与公众及时沟通（表2-35）。
表2-35 风险管理建议阶段的风险沟通
（五）监测与审查
本阶段监测与审查主要包括以下活动：
● 作出决策——保证风险应对措施是最适当的。
● 公众期望——保证公众接受残余风险以及相关的应对和恢复工作安排。
● 实施计划和具体风险评估工作——保证工作进度能被风险应对者和社会所接受。
● 第三方审计或同行小组往往可以协助监测和审查突发事件风险管理过程，以确保取得有效和高效的风险管理宗旨和目标。
（六）记录
本阶段监测与审查主要包括以下活动：
● 已选择的风险应对措施列表。
● 评估和选择优先方案或组合方案的依据。
● 确定实施风险应对措施的优先顺序。
● 确定优先顺序的原理。
● 风险应对措施实施计划。
● 会议讨论中作出的关键决定或结果。
六、风险评估报告
（一）评估报告的撰写
风险评估报告，是风险评估专业人员或管理人员通过对风险进行识别、评价、综合分析和科学判断，提出科学的风险管理建议的文书。在完成评估工作后，应在最短的时间内对评估结果进行分析，并结合专业判断进行合理的解释和阐述，最终形成有效的决策建议。
1．日常风险评估 日常风险评估重点分析，评估近期本辖区内应予关注的事件或风险及其风险等级，并提出有针对性的风险控制措施建议。评估报告主要应包括引言、事件及风险等级、风险管理建议。
引言部分扼要介绍评估的内容、方法和主要结论等。
事件及风险等级部分就识别出的重点事件或风险分别说明其风险等级以及主要的评估依据，必要时可对事件的发生风险、发展趋势进行详细的描述。
风险管理建议部分提出预警、风险沟通和控制措施的建议。根据需要，提出需进行专题风险评估的议题。
2．专题评估 专题风险评估报告内容主要包括评估事件及其背景、目的、方法、结论及依据、风险管理建议等几个部分。
日常风险评估和专题风险评估针对评估报告递交者不同及针对重点不同，可分为行政版风险评估报告和专业版风险评估报告。如风险评估管理者、决策者适用于行政版风险评估报告，风险评估专业技术人员则适用于专业版风险评估报告。
知识链接 行政版风险评估报告框架模板
×年×月×地区突发事件公共卫生风险评估报告（行政版）
一、前言或概述
简要描述风险评估的背景信息、识别出的主要风险、建议措施等。有关事件信息的背景资料可尽量采用图表的形式进行简要的展示。
在前言或概述部分也可根据需要简要交待评估的时间、使用的方法、参与评估的专家（可附专家名单）等。
二、识别出的风险及其等级评价
（一）识别出的风险
按照风险等级或风险大类，顺序列出识别出的主要风险。
（二）风险等级及其评估依据
针对所识别出的主要风险，说明其风险等级，并简要描述评估的主要依据。
三、风险管理建议
针对各主要风险的评估结果，提出风险管理的建议。
另一种可行的办法是直接将风险管理建议置于各项风险的评估结果之后。
附2-1：突发事件公共卫生风险评估矩阵
附2-2：突发事件公共卫生风险评估表
附2-3：突发事件公共卫生风险评估专家一览表
知识链接 专业版风险评估报告模板
×年×月×地区突发事件公共卫生风险评估报告（专业版）
摘要：当评估报告较长时，可增加摘要。摘要简要概述风险评估的背景、评估的内容与方法、识别出的主要风险、风险管理建议等。
一、背景或前言
简要说明风险评估议题的由来和事件相关的背景信息。
二、评估内容与方法
描述本次风险评估的议题、主要评估内容或识别出的风险，以及所使用评估方法、评估流程，参与评估的人员（可附专家名单）等。
三、识别出的风险及其分析评价
（一）针对识别出的主要风险，从发生可能性、后果严重性和脆弱性等不同角度详细描述相关的信息和证据，对风险的具体情况进行分析。
（二）根据上述信息和证据，根据所选用的具体评估方法，对发生可能性、后果严重性和脆弱性的大小进行具体评价，确定等级或赋以分值。
（三）最后对发生可能性、后果严重性和脆弱性进行综合分析，确定评估事件的总体风险等级。
可使用图、表将分析、评价过程直观地展示出来。
四、风险管理建议
根据风险评估结果，结合风险分析和风险评价所提示的主要风险要素，针对性地提出风险管理的建议。
附2-1：突发事件公共卫生风险评估矩阵
附2-2：突发事件公共卫生风险评估表
附2-3：评估专家一览表
（二）评估报告的报送
各级疾病预防控制机构应及时将完成的风险评估报告报送本级卫生行政部门和上级疾病预防控制机构，并根据需要通报相关医疗卫生机构。
七、风险沟通
风险沟通是风险评估重要的固有活动，应该在风险评估的每个环节都考虑到（图2-7）。因为突发事件风险管理处置的事件是偶然发生的，因此风险沟通十分必要。如果利益相关者能够互相理解观点，同时积极参与到决策制定过程中去，那么突发事件风险评估就更容易成功。除了进行有效的风险沟通，还要进行必要的协商。
图2-7 沟通与协商
有效的风险沟通能够：
● 促进人们更好地理解风险及突发事件风险管理过程。
● 确保利益相关者的各种观点被考虑。
● 确保所有参与者认识到他们的作用和职责。
（一）风险沟通
风险评估开始时就应该制定沟通计划，并要保证有社会群体代表的参与。它将会促进人们参与评估、作出承诺以及承担责任。在沟通的过程中，与关键的利益相关者的有效沟通尤其重要，同时与那些能够推动社会公众更好地理解突发事件风险管理问题的“领军人物（Champions）”的有效沟通也很重要。
良好的沟通需要注意以下几个问题：
■ 最严重的问题是什么？60
■ 谁是相关的群体？
■ 谁是公众的“领军人物”？
■ 信息在利益相关者内部和外部如何传递？
■ 公众所担心的风险源是如何测定的？
■ 应当发布什么样的信息？
■ 相关信息应当怎样才能用简单、清晰、易懂的方法进行介绍？
■ 不同的群体是否需要不同的信息？
■ 对于不确定的信息、技术模型以及风险评估等方面的内容怎样才能进行清晰的沟通？
■ 如何确保信息的自由？
■ 怎样的沟通才能促进人们去了解更多的信息？
■ 媒体的角色是什么？怎样才能最有效地传达清晰、明确的消息？
（二）协商
协商计划应当在风险评估的前期就被确定下来，并根据不同的情况进行适当的调整。
进行协商的基本原则如下：
■ 进行准确和及时的沟通。
■ 每阶段的讨论中应包括范围、目标和结果等内容。
■ 及时提供全面的信息，以便问题讨论的公平和公开。
■ 在协商的过程中提供必要的信息。
■ 对参与者的可用资源建立明确可行的时间表。
■ 将专业术语翻译成通俗易懂的语言。
■ 给予参与者实际的帮助和均等的机会。
■ 经常给予有关的反馈（比如新技术的信息、会议的成果、相关人员的贡献类型、最终的关键建议等）。
■ 使人们参与到突发事件风险管理过程的不同阶段，以便影响过程的发展方向。
■ 提倡交换意见过程的和谐性和富有建设性。
■ 解决重要问题不带偏见。
■ 要对协商过程进行全程的监测和评估。
（三）风险沟通过程中的监测与审查
由于风险沟通对于突发事件公共卫生风险管理的成功与否至关重要，因此对这些活动应该定期监测与审查以确保负责实施风险管理的人员和利益相关者持续参与到风险管理的过程中来。
有时候，一些关键利益相关群体可能被忽视，往往在风险评估活动已经开始后他们的代表才被邀请参加到风险评估项目中来。这时候，应该及时完整地向他们通报评估活动的内容和决定。
可以不定期地指派观察员评判风险评价委员会的工作过程，并提供反馈意见。例如，对委员会主席在管理委员会、遵循相关条例以及执行条例方面的评判。
不定期检测风险沟通与协商计划的有效性，以检查适当的信息是否在利益相关群体间有效的交流，以及他们对信息的理解程度。
（四）风险沟通活动的记录
风险沟通过程中应该记录以下内容：
■ 关键的利益相关群体名单。
■ 沟通计划或者一系列沟通策略。
■ 协商计划或者一系列协商策略。
■ 所有正式的报告安排和里程碑事件。
■ 实施评估委员会会议所达成的规则。
八、监测与审查
监测和审查是风险评估体系重要的组成部分，它能支持风险评估系统持续地进行改善。一些风险因素可能会保持不变，但是随着环境条件的改变可能会影响风险对策和处理情况的变化，也就是说原来的风险对策可能不再有效。这意味着需要对风险对策和策略进行监测，使风险评估在可控制的范围内执行。为了更容易地进行监测，关键步骤、重要事件等信息应当随着评估而开展。不断的进行审查也是十分必要的，它能保证评估方向的正确性，直接影响评估的效果。另外，监测和审查的重点是观察风险因素的变化情况，风险因素可能引起事件发生的可能性和后果的改变，也可能影响风险对策的可行性或成本的变化，继而对风险评估产生直接影响。
因此，在风险评估周期中，监测和审查工作应当定期反复的开展，特别是在一些重大事件中，我们应当注意对以下内容进行关注：
◆ 死亡报告。
◆ 政府的要求。
◆ 新获得的知识和经验。
◆ 得到的最新数据。
在风险评估过程中，应当对监测和审查工作作出明确的安排，并进行记录。在风险评估的前期，监测和审查系统就应当设计完成并进行推广，尤其是需要进行大量风险分析和处置的阶段。
（一）监测与审查中的风险沟通
当建立与评估项目计划相关的重要指标时，应该与利益相关者进行沟通，并充分理解社会公众的期望和对突发事件风险管理的需求。
同样有必要让利益相关者参与到理解和沟通计划的实施方面。这就意味着，利益相关者能够提供任何执行问题的反馈，如新风险的产生、减少可能的风险等。在监测和审查的过程中发现新的风险时，其信息也应当被准确识别。
（二）监测与审查活动的记录
监测和审查需要记录的内容包括：
● 评估过程中的定期报告。
● 有关处置措施执行情况的定期报告。
● 记录评估过程本身改变的信息。