二 混合所有制经济的发展现状与主要问题

党的十五届四中全会以来，在实践与政策的相互推动下，混合所有制经济从少到多，涌现出了一批成功的企业案例。尽管混合所有制经济名义上在国民经济中所占比重已经为三分之一强，且十八届三中全会后新一轮混合所有制经济中涌现出一些新动向，但混合所有制企业“数量不少、质量不高”，仍然处于粗放式的混合状态，面临着政策、制度、操作乃至思想认识层面的很多深层次问题，其中最为关键的是顶层设计不明、国有股权一股独大、“混而不合”、与现代企业制度的要求差距甚远，形成改革最大公约数仍然任重道远。

（一）发展现状

1．总体发展规模

关于混合所有制的发展规模，根据相关部门提供的数据，截至2013年6月，全国国资委系统监管的国有企业（含母公司和各级独立法人子公司）总数15.6万户，其中引入民资、外资等非国有资本的混合所有制企业户数为67513户，占43.25%（见表2）。从国务院国资委监管的中央企业情况看，混合所有制企业户数为23225户，占51.55%，净资产占比为46.7%；而地方国有企业中，混合所有制企业户数为44240户，占39.84%，净资产占比为45.96%。上述统计没有包括文化、出版、烟草、铁路、邮政、交通、金融系统国有企业以及一些事业单位所属的国有企业改制情况。1999～2011年，混合所有制经济对全国税收的贡献率逐年提高，1999年为11.68%, 2005年为36.57%, 2011年为48.52%。

一批国有大型企业先后在境内外资本市场上市，到2012年底，由中央企业控股的境内外上市公司达378家，上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司中非国有股权比例已超过60%。

2．行业分布情况

一方面，从混合所有制经济在主要产业领域的分布看，除了关系国家安全的国防军工、战略物资储备等少数特殊领域，几乎绝大部分行业领域都可以混合所有制企业形式存在。以制造业为主的工业领域，以及金融、文化、医疗等服务业领域，存在大量的混合所有制企业；包括公共交通、供水、燃气在内的基础设施和公用事业领域，也存在为数不少的混合所有制企业；在电信、能源等垄断性领域也有不少发展混合所有制经济的典型案例。

另一方面，混合所有制经济所在的产业领域趋向高端化，涉及的产业领域从过去传统的竞争性工业领域向高门槛、敏感性领域拓展，从制造业向服务行业及垄断领域转移。在充分竞争的一般制造业领域，混合所有制的推进完全取决于企业在行业中的战略定位及其资产兼并重组的实力，市场在资源配置中发挥决定性作用。当前民营经济较为关注的是石油、石化、电信、电力、金融以及医疗养老、市政公用事业等高门槛行业。

3．非公有制资本参与情况

从20世纪90年代开始，我国实施了允许民营资本和外资参与国有企业改革的政策，大大促进了非公资本参与发展混合所有制经济。出于获得转型发展、追求规模经济、规避市场准入门槛以及利用国企资源优势等各种动机，现实中非公经济主要采取上市、资产重组及参与新建投资项目等多种方式实现与公有制经济产权混合，在绝大部分产业领域都可以看到非公经济参与发展的混合所有制企业。目前民营资本普遍对体制障碍较少、资产边界清晰的增量混合，即新建项目发展混合所有制经济较受欢迎。

现阶段，民营资本越来越不满足于从属型、合作型关系，由原来参与国企产权改革进一步向企业主导权、控股权、话语权争夺转变。由于政策门槛放松，也基于过去合资合作、国企（背后是地方政府）违背契约的经历，民营资本现在越来越不满足于借助国有企业的市场准入优势或背景优势，“背靠大树好乘凉”，不愿意仅充当财务投资者的角色，担心“大鱼吃小鱼”。为获得发展机会、保障自身利益和实现长期可持续发展，民营资本控股权要求日益强烈，即使不能控股，也要求有平等的地位和知情权、话语权，积极参与公司治理。

4．金融资本关注度及表现

近年来，相比于实业资本的战略投资，包括私募基金、保险基金、各类信托基金在内的金融资本表现更为活跃，积极参与国企发展混合所有制经济。其中的原因是在整体经济减速换挡、产能过剩的情况下，实业资本投资意愿不足，而金融资本在企业兼并重组中扮演重要角色，且国有企业所处的产业领域、拥有的资产质量都有较高投资价值。金融资本要求政策的可操作性和稳定性，更关心定价机制的合理性和规范化，以及流程的可操作性和透明性。经济增速放缓背景下以金融资本为先导推动混合所有制经济发展是近期较为现实的选择，以市场化手段整合行业存量资产、带动转型升级，同时也可以避免实体经济空心化、过度虚拟化的结果。较为一致的认识是，整体上市是一种积极的思路，公开透明操作，借助二级市场实现价格发现功能，使资产定价受到监督，避免谋取私利的黑箱操作，有效防范国有资产流失。

5．地方发展混合所有制经济的积极做法

十八届三中全会后，各地国企改革方案和配套措施陆续出台，北京、天津、湖南、贵州、四川等地发展混合所有制经济都是在国资国企改革方案中体现的。各地一般都提出了改革的数量目标，比如，广东计划到2020年混合所有制企业户数比重超过80%；重庆计划未来3～5年，将2/3左右的国有企业发展为混合所有制企业。有些地方提出分级发展混合所有制经济的目标，比如，广东、四川均明确提出省属二、三级企业全部都要改成混合所有制。上市成为最重要的混合途径。比如，上海提出以企业整体上市的方式推进混合所有制经济发展，重庆提出适宜上市的企业和资产要力争全部上市。这些方案的特点是目标明确，并提出了路线图和时间表。有的地方提出了明确的实施路径，如安徽对发展混合所有制经济规定了“六个一批”的路径与方式，即“股份制改造培育一批、整体上市发展一批、资本运作深化一批、员工持股转换一批、开放项目引进一批、参股民企投入一批”。

专栏1上海、北京、广东国企改革方案比较

1．上海

上海是十八届三中全会后首个提出国企改革方案的省级行政区。在其方案中，把国有企业分为竞争类、功能类、公共服务类三种类型，并明确提出3～5年基本完成公司制股份制改革，提高国企资产证券化水平，一般竞争性领域有序进退、合理流动；还提出要优化股权结构，探索特殊管理股制度，试点优先股；基础设施建设和公用事业运营项目可通过特许经营等方式，引入风险投资、私募股权投资等非国有资本参股。

2．北京

北京市的方案把国有企业分为公共服务类、特殊功能类、竞争类三类。提出2020年80%以上的国有资本集中到公共服务、基础设施建设、前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等方面；公共服务类和特殊功能类企业国有资本占比达到60%以上，竞争类企业以相对控股战略支撑企业为主；2020年国有资本证券化率达50%以上。国有企业主要功能就是提供公共产品和负责完成保障性任务，国企要向这些领域集中。要推动一级企业股权多元化，力争具备条件的一级企业实现整体上市，加快国有资本从不具备竞争优势、效率低下的企业退出。

3．广东

广东方案把国有企业分为准公共性和竞争性两类。提出到2020年，竞争性国有企业基本成为混合所有制企业，基础设施项目实现混合持股，国有资本流动性显著提高。不具备竞争优势和无法有效发挥国有资本作用的企业有序退出。对于准公共性企业，探索将政府资本金投入转为购买服务、约定回报，以及通过“项目+资源”、公私合作（PPP）等模式吸纳社会资本参与，实行国有控股或社会资本控股；对关系国计民生的准公共性企业，可探索建立国有股东“金股”机制，通过约定对特定事项行使否决权。监管体制上，国有股权低于50%的混合所有制企业，国有股东按约定治理模式行使权利。

（二）主要问题

混合所有制经济的实现范围和国有资本进退的顶层设计难以把握，公司化改制的国有企业股权结构仍有待于优化，内部人控制问题尚未解决，企业的体制机制没有根本转变，民营资本进入垄断行业面临“三重门”，导致混合所有制经济发展难以在操作层面落地。

1．混合所有制经济的实现范围有待明确

顶层设计层面，国务院关于国企国资改革和发展混合所有制经济相关文件尚未出台，目前国有企业如何分类、“在哪混”、“如何混”、垄断行业“如何混”等关键问题存在争议。首先，难以建立边界清晰的发展混合所有制经济的正面清单或负面清单，对哪些是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域认识有分歧，混合所有制经济的底线和红线尚不明确，宏观层面需要确定哪些行业、环节和领域不能混合，哪些行业可以对社会资本开放搞混合，目前各界对产业开放和产权开放的程度没有达成共识。国有资本有进有退难把握，操作中不断引发“国进民退”或“国退民进”的争议。其次，如何在垄断行业推进混合所有制经济难度较大，国家在这些领域陆续出台对民间资本的开放政策，一直遭遇各种直接或隐性的行业壁垒，甚至有人冠以“影响国家安全”的名义阻碍混合所有制经济发展。此外，国企在竞争性领域如何发挥作用，在一般竞争性领域是否需要退出？这些问题都需要进一步明确。在上述顶层设计不清的情况下，各类产权主体动力不足，不能实现共存多赢。

明确范围关系到国有经济布局的战略性调整。目前国有经济布局总体集中度不够，分布过宽、过散、过杂的特征十分明显，且在传统重化工产业领域集中度较高。截至2013年底，从工业领域看，国有企业资产总量占比超过90%的行业仅有烟草制品业、石油天然气开采业、电力热力生产和供应业3个行业；占比在80%～90%的只有水的生产和供应业、开采辅助活动等2个行业；占比在70%～80%的仅有煤炭开采和洗选业1个行业；其余行业的国有资产占比都在60%以下，汽车制造业、有色金属矿采选业、黑色金属矿采选业等行业的国有资产占比都在50%以下；食品制造业、农副食品加工业、纺织服装业、家具业等行业的国有资产占比更是降到了10%以下。同时，国有资本在一些需要发挥作用的关键领域缺失，在重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业等方面明显不足。

2．国有企业改革中“一股独大”现象仍很突出

从产权结构这一混合所有制经济的微观基础分析，已进行“混改”的企业股权结构依然不合理，只有产权多元化的形式，没有公司有效治理的实质。虽然全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，一大批国有企业先后在境内外资本市场上市，但国有企业体制机制问题并未根本转变。上市公司多以圈钱为目的，存在“一股独大”、内部人控制、信息披露不透明、长期不分红、侵害股民尤其是小股东利益的问题。改制上市国企在产权结构、股东结构、法人治理结构，少数股东的知情权、参与权，企业构架、管控能力等方面还有不少问题。仍处于“混合”的初级阶段。根据课题组对487家上市公司的量化分析结果，在上市公司中国有股的比重依然偏高，国有股占比50%以上企业的效益和效率水平均低于相对控股、参股或其他无国有股份企业。发展股权结构相对合理的混合所有制企业，有利于提升企业绩效。发展混合所有制企业不仅要适当降低国有股占比，更要解决国有股“一股独大”的问题。

专栏2 混合所有制企业绩效的定量分析

定量研究选取竞争性行业在1997～2001年首次公开募股的487家样本企业，从财务效益和技术效率两个维度考察其2005～2013年的绩效变化。基于不同维度的考察，有如下结论。

第一，国有股占比过高会降低企业绩效，当国有股占比超过50%时企业绩效下降幅度更大。这表明适当降低国有股占比有利于提升企业绩效。

第二，不同性质股权的制衡组合对企业绩效具有显著差异。与前两大股东均为国有股股东的企业相比，前两大股东依次为国有股与非国有股股东企业的绩效更高。这表明引入具有一定股权占比的非国有股股东有利于提升企业绩效。

从国有企业集团组织结构纵向角度看，低层级改制的活力和效率等收益均被“一股独大”的母公司所消耗或侵占，企业集团母公司行政化倾向严重。有些国有企业已成长为规模巨大的“恐龙型”企业，下属层级达7级以上。一方面，集团母公司层面产权多元化改革停滞，多是单一股权、国有独资形式，甚至一些母公司还是按照《全民所有制工业企业法》注册的。从中央企业来看，现有113家企业中只有中国商飞、上海贝尔、中国联通等8家央企在母公司层面做到了投资主体多元化，其中混合所有制企业仅有两家，即中国联通和上海贝尔，且没有一家有民资入股。另一方面，无论是中央国企还是地方国企，子公司层级越低，实行混合的比例就越高，央企母公司、二级企业、三级企业、四级企业、五级企业中混合户数占比分别为同级企业的1.8%、10.8%、24.3%、31.8%、35.7%。地方比例更高，三级及以下企业混合户数占比达到50%以上，五级企业最高在80%以上。因此，国有企业混合所有制改革的关键是突破集团公司层面股权结构单一的“天花板”，使企业集团成为一体化的市场竞争主体。央企和其他省市国企都存在同样的问题，需要在这一轮改革改制中实现改变和突破。

3．民营经济进入面临诸多歧视和壁垒

民营经济依然面临进入门槛限制。虽然相关政策规定已经较为明确，但实践中民营企业仍然面临“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”“三重门”的约束，市场准入是阻碍民营经济参与混合所有制经济发展的主要障碍。民营企业参与发展混合所有制经济的障碍还体现在已有政策不支持建立非公经济控股的混合所有制。根据国有企业兼并重组的指导意见，没有职工代表大会同意，即使是一般竞争性领域的国有企业，让民营资本控股也很难实现。同样，现有的国有资产管理体制也不支持发展非公经济控股的混合所有制经济。

新一轮发展混合所有制经济过程中，民营企业对未来参股控股国有企业信心或动力不足，表现在：一是不愿当小股东，致使民企望而却步。经验表明，在混合所有制企业，民间资本极少能够取得控制权，为此，很多民营企业家直言控制权是决定是否混合的最主要因素。二是质疑国有企业发展混合所有制经济的真实动机。民营企业对参与混合所有制经济存在是“陷阱”还是“馅饼”的困惑。政府是否会拿出国有企业的优质资产与社会资本重组，即政府是“分蛋糕”还是“甩包袱”？三是民间资本的平等地位以及投资安全性、长期稳定性能否得到保障。很多民营企业家认为，在国家绝对或相对控股、党管干部的管理体制下，即便混合，一旦发生纷争，“黑头”法规能否抵得住“红头”文件？民营企业对于政策的稳定性充满担忧。

4．操作实施仍存在短板

国有资产定价机制是发展混合所有制经济的难点和关键。当前对于竞争性国有资产仍存在市场属性的认识不到位、定价机制难合理等问题。涉及国有资产转让、清算和退出等交易行为，交易对象是非公企业时，政府和社会各界对国资流失的关注度极高，国有资产流失始终是一把高悬的利剑。现实国有企业改制中确实存在国有资产贱卖现象，存在部分官员或高管暗中交易、利益输送、收受贿赂、寻租腐败等不规范问题。对操作中不规范的问题必须予以制止，但也要正确看待国有资产流失问题，资产定价是市场行为，国有资产定价也不能特殊化，应是一个竞价博弈过程，资产交易价格与资产净值的某种程度背离并不必然说明是“高卖”还是“贱卖”。监管目标是依法依规，让市场真正发挥决定性作用。

定价偏低与国有资产流失背后的深层次问题是没有真正建立起能够针对内部交易、合谋等道德风险的有效机制。首先，产权交易市场发展不成熟，“手拉手”进场现象较为常见。通过资本市场发现价格是股权交易的最佳方式。我国产权交易市场仍处于发展初期，很多地方产权交易所行政化色彩较浓，只是给在场外已经谈妥的“手拉手”企业办理产权交易登记手续而已，并没有实现真正意义上的信息披露和充分竞价。同时，资产评估机构缺乏独立性，评估后置和刻意操纵问题突出。现行监管政策将评估结果作为定价的重要参考，并据此设置价格“红线”，但资产评估本身就存在一些技术性问题，比如方法选择与参数设定、无形资产评估等。更为重要的是，由于资产评估机构缺乏独立性，在国有资产和产权的转让实践中，出现不少“先谈判后评估”，以谈判结果“倒推评估”的情况。甚至有案例显示，有企业先通过操控并提高评估价格，使得按评估价格找不到愿意购买的受让方，之后以此为由申请转为协议转让，最终实现在场外的低价成交。

5．行政化国有资产管理方式难适应

一方面，现行国有资产管理体制已不能适应国有企业改革和发展混合所有制经济的新形势和新要求。国有资产出资人职能与运营、监督职能未能明确区分，国有资产监管机构集出资人代表、管理和监督职能于一身，难以摆脱“婆婆”兼“老板”的角色，职责权限模糊，监督管理重复与缺位并存，事关国有经济布局等职能缺位，审批事项不断增多。据不完全统计，目前国资监管机构对国有企业的审批事项达到100多项，管得过细过深，严重束缚了企业手脚。

另一方面，没有解决分类监管问题，国资委对改制企业管理的行政化倾向严重，“横向到边纵向到底”，渗透到企业各个层级和方方面面，但是管理中没有体现出垄断性企业和竞争性企业的差异，没有体现国有独资企业和股份制企业的差别，考核体系全部是以利润为核心，只要有国有资本就要“一竿子管到底”，董事会和公司治理不能有效发挥作用，大大降低了竞争性企业的市场活力和运行效率。

6．外部相关政策不配套

一是产权保护差距大。民营产权保护不到位和国有资产流失现象同时存在。国有企业拥有显性或隐性优势，对非公经济存在歧视或不公正待遇，与非国有企业产生排异现象和不公平竞争，同股不同权、同股不同酬，决策权不平等、收入分配不公平，在一定程度上挫伤了非国有产权主体的积极性，甚至有民资在参与国有企业项目时，存在政府及国有企业在混合过程中政策稳定性不强、不守诚信，乃至违约的现象。

二是政府对垄断行业的监管尚未到位。垄断性基础设施和公用事业行业因存在市场失灵和涉及公共利益，需要政府监管。这些行业引入非公资本后，需要政府加强价格、质量、准入退出等方面的监管，降低投资者政策风险，但目前政府监管远未到位。特别是特许经营项目未协调好行业监管与合同监管的关系，如部分合同签订未经过相关监管机构的参与和审核，价格等核心条款明显违反现行法律法规或极其不专业，不具可执行性，导致实践中这些条款难以被执行，合同“形同虚设”。

三是配套政策法规仍不完善。如缺乏明确的退出政策，非公资本参与发展混合所有制时比较关心资本的流动退出机制或通道，但是目前相应的退出政策尚不完善，退出通道较单一，导致非公经济无法在规则之下自由进退。另外，公私合作中关键的特许经营法未出台，市场准入机制、项目回报机制、风险控制和非公资本保护机制等不完善。实践中，部分地方政府或国有大股东缺乏契约精神，违约、不执行合同的案例时有发生。有些政府对准公共品属性的混合所有制企业或引入混合所有制和PPP模式后的项目缺少应有的支持，往往一改了之或一卖了之，不再承担任何责任。正在酝酿的特许经营法，存在较大争议的仍是政府的操作空间很大，解决不了特许经营者权益得不到有效保障这个投资者反映最强烈的问题。