四 营造发展混合所有制经济的相关制度和良好环境

作为新时期全面深化改革的重大举措，发展混合所有制经济面临的问题和阻力亦不容小觑。为全面破除混合所有制经济发展的制度瓶颈和体制机制障碍，需要在容错机制、市场准入、产权保护、公司治理、风险防范、法律法规等多方面采取切实有效的配套措施，同等保护各种所有制经济产权，营造公开、公平、公正竞争的市场环境，激发各种所有制经济活力和创造力。

（一）平等保护产权，打造各类资本公平竞争的市场环境

1．平等保护各类产权

完善产权保护制度，是保障各种所有制经济公平竞争，确保混合有所制经济有序健康发展的前提和基础。本着充分尊重市场规则和契约精神的原则，在国有企业混合所有制改革过程中，要对公有资本与非公有资本产权都实施平等的保护，公有资本与非公有资本都可以平等地参与市场竞争，平等地利用生产要素等各种资源，改革的程序、方法、政策等都要公开。在执法或执行相关规范性文件规定时，要公正对待所有的投资者，不能只是单方面地保护国有或公有投资者。在公有股权或公有资产定价方面，无论是非公有资本参股公有企业，还是公有资本参股非公有企业，都要遵循公开、公允和市场化的原则，存量公有产权或资产的出让要通过公开市场操作，由市场决定产权或资产的价格。

2．实施平等市场准入制度

制定平等的市场准入规则，实行负面清单准入管理方式，为市场机制发挥决定性作用提供更大空间。废除阻碍非公经济市场准入的相关制度规定，改革现行的行政审批制度，重塑监管模式，努力消除民营经济进入垄断行业与国有经济发展混合所有制经济的各种壁垒。在强化政府监管独立性的同时，着力遏制利益集团左右政府决策和出于小集团利益而故意阻碍民营资本进入的行为，为民营经济构筑进入垄断性行业的制度平台。鼓励垄断性国企将那些属于竞争性的业务和环节剥离出来，与非公有制资本组成混合所有制经济实体。

3．打造各类资本公平竞争的市场环境

公平竞争指的是市场主体能够在同等条件下机会均等地参与市场竞争，要求参与竞争的各产权主体具有平等的竞争地位，均等的竞争机会，采取公正的竞争手段。公平竞争事实上包含了反对垄断和反对不正当竞争两个方面的含义。一方面，要求禁止各种限制和排除竞争的行为（也称“垄断行为”），包括经营者滥用市场支配地位、经营者达成垄断协议以及具有或者可能具有排除或限制竞争的经营者集中。另一方面，要求禁止各种不正当竞争行为，包括假冒伪劣、虚假宣传、商业贿赂、侵犯商业秘密、低价倾销、不正当有奖销售、诋毁商誉等。

（二）健全多层次资本市场体系，为改革提供良好支撑

1．加快多层次股权市场建设

强化证券交易所市场的主导地位，壮大主板、中小企业板市场，创新交易机制，丰富交易品种，为混合所有制经济发展夯实价格发现和股权交易根基。加快完善全国中小企业股份转让系统，建立小额、便捷、灵活、多元的投融资机制。在清理整顿的基础上，将区域性股权市场纳入多层次资本市场体系，更好地服务于小微企业发展混合所有制经济。完善集中统一的登记结算制度，实行证监会统一监管体制下的以地方监管为主的多元监管体制，有效防范市场风险。

2．加强产权市场建设

充分发挥产权市场在发展混合所有制经济过程中的主渠道作用，强化产权市场的产权定价和交易功能，尊重企业自主决策，鼓励各类资本公平参与，实现公司产权和控制权跨地区、跨所有制顺畅转让。进一步规范自愿登记、资产评估、公开竞价、公证等工作程序，在产权交易方式、交易内容、交易程序、交易中介等方面加强规范，促进产权交易制度化。加快形成以全国性产权交易中心为核心、区域性产权交易市场为骨干的全国产权交易市场网络体系，推进产权市场网络化。用立法引导和控制产权交易，促进产权交易进一步法制化。重视发挥中介组织的独立作用，使其服务方式、程序、标准等进一步科学化和规范化，防止滋生腐败与损害国家利益的行为发生，为发展混合所有制经济创造良好的市场环境。

（三）建立有效制衡机制，完善混合所有制企业法人治理结构

1．构建有效制衡机制

混合所有制与股份制企业广义上并无区别，混合所有制能够确保企业所有者到位，建立起股东（大）会、董事会、监事会和经理层“三会一层”各负其责、协调运转的决策、执行、监督机制，真正实现产权多元、权责明确、相互制衡、激励有效的规范的公司治理。要落实董事会集体决策而不是“一言堂”，总经理是经营权的执行者，且有由国有资本代表与职工代表组成的监事会实行监督，避免大股东干预或“一把手说了算”、“内部人控制”等危害。国有资本无论控股与否，出资人都要严格按公司法运作，约束国有股东行为，推进国有企业去行政化，还原国有企业真正市场主体地位。关联交易中关联股东的决策回避、控股股东与上市公司实行人员、资产、财务、机构、业务“五独立”，控股股东不得占用和支配上市公司资产或干预上市公司对该资产的经营管理，不得干预公司的财务与会计活动。对于未上市的混合所有制企业，要参照上市公司，建立与完善能够保障中小股东合法权益、话语权的公司治理制度。

2．深化董事会职能建设

为进一步完善公司治理，需要分类深化董事会建设，依法落实董事会业绩考核、薪酬管理等职权，规范董事会选聘和管理经理层。对特殊公益类未改制国有企业可以建立以董事会为决策机构、经理层为执行机构的管理架构。对混合所有制企业依法提出董事、监事人选，积极推动形成以外部董事占多数的董事会人员结构，并建立完善战略、提名、薪酬、投资决策等方面的董事会专门委员会制度。实施混合所有制后，还要妥善处理好党管干部与市场选聘职业经理人之间的关系，推进以市场化为导向的选人、用人、管人机制。

（四）完善退出机制，有效化解发展混合所有制中的各种风险

1．有效防范改革进程中的各种风险

混合所有制经济发展中会面临各种风险，如国有资产流失、职工权益受损、维护社会稳定等，需要采取有效的措施加以防范。一是有效防范国有资产流失的风险。客观、公正地做好包括商誉、品牌等无形资产在内的国有资产评估、协议转让、挂牌出售等各项工作，强化审计、纪检监察等部门以及社会舆论的监督作用，防止国企改制过程中的国有资产流失。二是防范职工权益受损的风险。加强国有企业改革过程中的员工队伍稳定和职工权益保护，合理足额地支付补偿金额，还清拖欠职工的各项债务，做好养老、医疗等社会保障方面的制度安排，防止职工的合法权益受到损害。设立国企公益基金或改革稳定发展基金，专项用于职工身份转换及社会保障接续等相关问题的解决。三是防止群体事件造成影响社会稳定的风险。加快建立改革重大事项社会稳定风险评估和预警机制，有效防范因改革而带来的社会不稳定因素，切实预防群体性事件的发生。

2．明确退出机制

只有建立制度化的并且能够切实保障投资人权益的退出机制，才能解决潜在投资者的后顾之忧和踟蹰心态。与混合所有制经济发展中各种资本的进入机制一样，建立退出机制的实质是要建立混合所有制企业产权流动的市场机制，使公有资本与非公有资本的产权都能够按投资收益的预期或投资者的经营战略安排进行流动，能够在规则之下自由地进入与退出，而不是“进得来、出不去”。退出机制的建立不仅需要资本市场和外部监管制度的改革相配合，还需要混合所有制下公司治理结构中对各方权益分配及其实现进行微观制度安排。

3．用退出的国有资本适当补充社保基金

充分体现国有资产的全民属性，用退出的部分国有资本适当补充社保基金。创建国有资本红利分配长效机制，竞争性混合所有制企业的国有股权转让收入、年度股东红利等收益，不再投资，将其充实社会保障基金。公益性国企的收入原则上全部上缴。编制以收入预算和支出预算为基本内容的国有资本经营预算表，提交本级人民代表大会审查，并严格监督预算执行情况。使国有资产真正服务于公共利益，为促进我国经济发展方式转变做出实质性贡献。

（五）健全相关法律法规，保障混合所有制依法合规推进

1．加快构建市场准入和特许经营制度，适时推出特许经营条例

努力消除民间资本进入垄断行业的各种法律法规和制度壁垒。在权利平等、机会平等、规则平等的原则下，推出非公有制企业进入特许经营领域的范围、经营形式和期限、申请程序、权利和义务以及监管制度等。尽快立法，明确特许经营管理细则，推出特许经营权的授予，以及经营者和实施机关的权利和义务、监督管理和法律责任等规则，通过特许经营合同明确约定项目周期、数量、质量、价格、收益分配及退出机制、违约补偿条款等方面的具体实施细则，以全面保障民间投资者合法权益，增强其参与混合所有制经济发展的积极性。

2．提请修改制定相关法律法规

社会主义市场经济的本质是法治经济。在发展混合所有制经济过程中要妥善处理好改革与法规的关系，对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新。要加快落实保护私人财产权的法律法规，确保各类市场主体同等受到法律保护。如中央统战部所建议，要按照“公”和“私”一体保护、同等保护原则，扎实推进法律法规的立、改、废。落实《物权法》《商标法》《专利法》《合同法》《破产法》《反不正当竞争法》等相关法律，依法规范政府、企业、中介组织行为，保障市场主体合法权益。进一步明确国有企业出资人职能，修改《企业国有资产管理法》。根据国有企业改革新要求，修改《企业国有产权转让管理暂行办法》，增加混合所有制企业国有产权转让等相关内容，完善政府监管、审批流程的法律法规。提请制定适用不同所有制资产的《资产评估法》，从法律层面明确资产评估行业的管理体制和运行机制，坚持评估的市场化导向，提高资产评估的独立性和公正性。

（六）建立鼓励改革创新的容错机制，形成改革合力

1．加强舆论宣传引导

当前国资国企改革正处在攻坚克难的关键阶段，需要统一思想认识，凝聚改革共识。各级政府部门要协调配合，共同推进混合所有制经济各项工作开展。国有企业特别是垄断行业改革，涉及利益格局调整，相关部门领导和企业干部职工也应当进一步统一思想认识，放下包袱，轻装前进。针对社会上国有企业负面意见较多的现象，要加大对发展混合所有制成功案例的宣传和推介力度，通过改革进一步明确国有经济的发展方向，使企业更有活力，产生和凝聚更多的正能量。

2．建立改革创新容错机制

现在民营企业参与国有企业改革顾虑重重，与过去一些资产重组案件的后遗症有关。因此，国有资产的定价、审计、评估要有更清晰化的流程，同时利用专业化中介机构操作，公平公正透明，从制度设计上对暗箱操作等不规范行为予以限制。对国有资产流失也要一分为二地看，如果是由制度原因造成的流失，是市场博弈的结果，投资者都有低估资产价值的倾向，不应该背上侵吞国有资产的罪名，也不存在“贱卖”之说。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作的行为，要依法惩处，决不姑息。

（执笔：臧跃茹、刘泉红、曾铮）

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