第二节 理论依据
一 从治理到全球气候治理
随着全球化时代的来临，原有的民族、国家、公司已经不能通过单方面的行动来解决所有问题，治理模式由此出现。相对于传统的统治，治理强调一种由共同目标支持的活动。
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（James N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《世纪的治理》等文章中，明确提出对治理的定义：治理与政府统治完全不同，治理是由共同目标支持的一系列活动的管理机制，虽然没有得到正式授权，但仍能发挥作用。治理特别强调活动不需要靠国家的力量来完成，其主体也不一定是政府，“既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制”（罗西瑙， 1995:5）。
全球治理委员会在1995年发表重要报告《我们的全球之家》指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”（全球治理委员会，1995:2～3）。传统的管理模式强调控制及对既定的制度规则的遵守。治理更强调过程、协调、跨部门和持续互动。当然，作为一种公共管理过程，治理也需要一定的管理规则和机制。
全球治理指为最大限度地增加共同利益，国际组织、各国政府、非政府组织和公民联手进行的民主协商与合作。通过制定具有约束力的国际规制解决全球性的问题，如环境、人权、移民、毒品等。全球治理的核心是国际规制，国际规制是具有法律责任的制度性安排，用来调节国际关系，规范国际秩序。国际规制的有效性是考察全球治理成效的主要指标。全球治理是在国家、政府间国际组织和国际非政府组织等外部行为体的推动下实现的，通过全球治理可以促使那些游离于国际社会之外的国家遵守全球规范，并将国际规制内化为国家内部的法律法规。
全球治理是冷战结束后国际政治领域最重要的理论之一。冷战虽然结束，但国家间和地区间的冲突仍广泛存在，而且在多极化的发展趋势下还出现了类似气候变化、贫困、恐怖主义等全人类共同面对的挑战。同时，全球化背景下国家之间在政治、经济、文化和科学技术等方面的合作与交流日渐频繁，也需要确立共同遵守的规制和制度来保障共同利益。由此，全球治理顺应历史发展的内在要求而出现，并发挥着积极的作用。前面所述一系列复杂现实问题超出任何单独一方可以独立解决的范畴，在全球治理的框架下，协同治理的理论应运而生，强调政府、非政府组织、企业、公民等应参与到公共管理中，打破以政府为核心的权威，建立共识并开展协调互动。
气候变化是21世纪人类社会共同面临的挑战，涉及地缘政治、能源、经济、发展等，是重塑全球政治和发展格局的重要因素之一。应对气候变化需要国际社会的共同行动，因而也成为全球治理议程中的首要议题之一。全球气候治理是指全球范围内各主权国家及非国家行为主体在共同的价值认知基础上开展气候领域的合作，通过制定特定的治理机制来应对气候变化，实现人类可持续发展。
20世纪80年代末，气候变化问题的严峻性引起了国际社会的重视。1988年由联合国环境署成立的政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC）是最主要的气候变化科学层面的评估机构，为全球应对气候变化提供科学依据，截至目前已经发布了五次评估报告。
基于评估报告的科学发现，全球气候治理机制逐渐形成。其中，联合国是全球气候治理的主要协调和组织方。《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，简称UNFCCC、《公约》）和《京都议定书》（Kyoto Protocol，简称KP、《议定书》）是全球气候治理的主要依据。
《联合国气候变化框架公约》签署于1992年5月，在纽约联合国总部获得通过，同年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会开放签署，1994年正式生效，有197个缔约方，是全球气候治理的核心。《公约》提出了“共同但有区别的责任”原则，是缔约方应遵守的基本原则，也是全球气候治理的基本原则。1995年起，《公约》缔约方每年召开缔约方会议（Conference of the Parties，简称COP），以评估应对气候变化的进展，各缔约方以《公约》为总体框架就减缓、适应、资金、技术、能力建设等方面的进展安排进行磋商谈判（见表1-1）。
表1-1 本书涉及的主要缔约方会议汇总
续表
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1997年在第三次《公约》缔约方大会（COP3）上达成的《京都议定书》是《公约》下第一个具有法律约束力的气候法案，明确了具有法律约束力的量化减排目标，规定从2008年至2012年是第一个量化的限制和减少排放的承诺期。《议定书》同时也为全球气候治理做出了一些机制性安排，如规定任何在《议定书》所涉事项上具备资格的团体或机构，无论是国家或国际的、政府或非政府的，经通知秘书处其愿意派代表作为观察员按照规定的议事规则出席会议，均可予以接纳，除非出席的缔约方至少1/3反对（《京都议定书》第13.8条）。
自20世纪90年代以来，全球气候治理逐渐呈现出以《公约》为中心、多元—多层的治理结构。在国际层面，联合国系统是主要推动者，协调各缔约方采取协商一致的原则参与，以保证在决策过程中各方保持平等的话语权。国际政府间组织、国际非政府组织、本土组织或机构等受邀作为观察员机构参加缔约方会议，监督谈判进程。随着应对气候变化的紧迫性和严峻性渐入人心，次国家层面的行为体日渐活跃，逐渐形成自下而上的声势，成为全球气候治理的新生力量。