二 香港的非营利组织与社区：市场化实践

20世纪80年代，港英政府就开始把部分公共服务以合约形式转移到非政府机构。经费方面以政府提供为主，民间筹措为辅；服务方面民间提供为主，政府提供为辅。政府服务体系和非政府社会服务体系通力合作，两者共同构成香港完善的社会公共服务大网络。按照政府的分类，香港的非营利组织分为14类：教育与科研组织、专业、产业及商业组织、地区及社区组织、公民及人权组织、法律及法律援助组织、政治组织、福利组织、环保组织、体育组织、艺术及文化组织、宗教组织、慈善组织、跨国组织。据统计，香港人每年从NGO（非政府组织）获得的服务是市场和政府所能提供的4.3倍；NGO雇用近25万全日制职员，相当于7.9%的香港工作人口；NGO每年产生约1.8%的GDP。

20世纪50年代，港英政府为了制衡政治组织的影响、加强社会整合而大力推动基层组织——街坊福利会的发展，其主要职责是如举办义学、诊疗所、赈灾、协助政府维持治安和公共卫生等。1976年港英政府提出“社区建设”，希望建立一个互相关怀社会，以社区为基础的咨询架构，这一架构后来演变成地区层次的区议会。这些机构主要负责提供意见，没有政治和管理责任。它们接受政府的财政拨款，组织以社区为基础的活动，并能够监督影响社区的公共政府及服务。2001年，特区行政长官在《施政报告》中特别指出有关跨界别合作的事宜，表示政府会“鼓励市民发挥积极性，汇集个人、非营利机构、商界等的智慧和力量，建立一套最有效的工作模式，用以解决各种社会问题”，并宣布成立3亿元的社区投资共享基金作为种子基金，支持社区团体、商界等机构之间的合作。该基金到2011年已资助224个社区计划，参与人数约56万。目前香港社区管理体制采取行政政府管理、非政府组织服务相结合的方式。在社区建设中，政府扮演指导和监管者的角色，为社区活动提供政策指导和资源的支持；各类非政府组织扮演了服务提供者的角色。正是由于两方的积极介入和良性互动，香港的社区建设获得了比较顺利的发展。

香港近半数的非营利组织参与了政府购买公共服务项目，来自政府的津贴和资助在这些社会福利组织的年度开支当中所占比例高的超过九成，低的也不少于六成。港府通过三项基本制度来执行社会服务的购买。第一是整笔拨款制度。政府每年以非营利组织员工的中位数给服务机构拨款，机构则自负盈亏。第二，服务表现监察制度。每一项受资助的服务都需要政府与服务机构签订津贴和服务协议，列明双方的责任和服务所需的质量、数量、结果指标。服务质量标准共有16项，包括服务资料发放、检讨和修订政策程序等。机构需每年提交自我评估报告，政府每三年对每一项服务做一次外审。机构如需继续获取政府资助，便要达到这些指标要求，否则资助会被取消。第三，竞投服务。所有新的服务都需要以公开投标的方式决定服务提供者。投标价格可采用定价或浮动价，而标准可以不同价格和质量比例而决定。如想获取新的服务，机构就需要提出好的建议书，保证提供有质量和符合成本效益的服务。在这种制度之下，不仅非政府组织之间要互相竞争，部分服务还要面对商业组织的威胁。

政府购买服务项目构成了非营利组织投身于社区的“点”，而社区的行政架构则构成了非营利组织的“面”。香港不设基层政府，通过民政系统包括民政事务局、民政事务总署以及区议会等组织来整合社区力量完善社区服务，维持社区发展。其中，民政事务局是政府领导社区工作的主要机构，它的基本工作是社区自治、居民组织协调和社区文化康乐活动。另外，其也负责社区基础设施的建设、完善，管理居民互助群体，协调社区建设相关组织和机构，资助社区文化娱乐活动。社区服务和社区照顾则由社会福利署主管，采取上述的津贴方法，以项目形式资助非营利组织在社区开展公共服务和社区照顾，非营利组织则聘请受过专业训练的社工人员，并组织义工来推进各项公共服务和活动。公共服务列入社区建设内容或范畴的有七个方面，包括社会保障服务、家庭及儿童福利服务、青少年服务、康复服务、老人服务、社区发展服务、违法者辅导服务（即社区矫正）等。每项服务内部分工很细，专业性很强，照顾到了不同层面的需求。香港社区服务设施齐全，政府在人口2万以上的社区设立社区会堂，在人口超过10万的地区设立社区中心。目前，香港共有44所社区会堂和38所社区中心，由民政事务总署负责管理，社区的许多服务项目都在社区中心或会堂进行。政府引入社团经营来提高设施的利用效率。譬如香港仁爱堂社区服务在香港屯门、元朗等地区设有60个服务单位，每个服务单位根据当地人口多少设置面积，多余场地以经营与康乐及文体活动相关的项目为前提，出租给运作公共服务项目的社会机构。公建民营的方式既给予了非营利组织必要的软硬件条件，又给社区的多样化需求提供了社会空间。

投放于社区建设的公共资源则根据社区人口数量、社区需求、公共服务项目的规模和服务能力等因素确定，并由民政事务总署和社会福利署统一管理的非政府组织来运作。当由于社区居民流动，社区规模和公共服务需求发生变化时，这些公共资源也能够随之重新配置。因此，香港的社区虽然在人口规模、区内经济产业、居民收入水平和房屋类型方面有许多差异，但社区建设或地区公共服务的水平差异却很小。