二 君主立宪政体下的选举制度

（一）1889年《选举法》

在《大日本帝国宪法》颁布的同年，日本以德意志帝国法律为蓝本，制定了日本最初的选举法——《众议院议员选举法》。该法律共110条，包括议员定额及选区划分、选举权与被选举权、投票方式、处罚条款等多个方面。

首先，在议员定额与选区划分方面，法律规定众议院议员定额为300人；选区划分原则上以市、町、村的行政区划为界，实行小选区制。依据“议员是国民代表”的理论规定，每18万国民中产生1名议员，超过18万人时产生2名议员。据此，日本全国大小716个郡被分成257个选区，其中一人区（1个选区选举1名议员）214个，两人区（1个选区选举2名议员）43个，平均每1502名选民选举出1名议员。

其次，在选举权与被选举权方面，男性臣民年满25周岁、缴纳直接税金15日元以上并满一年者拥有选举权；被选举权的年龄资格为年满30周岁，财产条件与选举权资格相同。法律特别规定了一些患病者、罪犯、军人不具备选举权和被选举权。此外，宫内官、法官、会计检察官、税务官及警察等国家公职人员，府、县及郡的官吏（只限管辖区域内），与选举管理相关的市、町、村职员（只限该选举区内），神官、各派僧侣等神职人员也不得成为候选人。

再次，在投票方式上，采取一人区单记、两人区连记式投票方式，同时实行记名投票制，即在选票上除了写明候选人姓名外，还必须标明选民姓名及住址，并加盖本人印章。

最后，在处罚条款部分，对欺诈登记、欺诈投票、收买选票、用暴力手段强迫或骚扰他人投票等行为设置了处罚条例；当选者若因选举犯罪被处罚则当选无效；因选举犯罪被监禁或再犯者，将被处以3～7年内停止其行使选举权和被选举权的处罚；选举犯罪的诉讼时效为六个月。

总体来看，1889年《选举法》有两个鲜明的特点。第一，对选举权与被选举权的规定过于严苛，更谈不上普选制。该法律对选举权的规定主要分为三个方面：年龄、性别、收入。在年龄方面，拥有选举权者必须年满25周岁，明显高于当时多数实行选举制的国家对年龄的规定（20周岁）；在性别方面，只有男性有选举权，排除了广大女性；在收入方面，必须是缴纳直接税金15日元以上并满一年者才能拥有选举权。在当时，普通小学教员年收入为100～130日元，因而15日元对当时的人们来说，已经是一个不小的数字。由于法律对选举权的种种限制，在1890年第一次举行大选时，全国实际符合选举权资格者只有45万人，仅占总人口的1.1%。到1889年第六次大选时达到50万人，也只占当时全国人口的1.1%。极低的选举权比例，注定了选举无法成为民众表达政治意愿的有效途径。因此，1889年的选举法，虽然开辟了日本近代选举法的先河，却与普选制相距甚远。第二，选举实行记名投票制。在选票上不仅要写上候选人的姓名，还要写上选民本人的姓名与住址、加盖本人印章。这种做法暴露了选民的个人信息、侵害了选民的权益，严重影响了选民对自身政治意愿的自由表达，“在很大程度上否定了民主选举的意义”。

（二）1900年《选举法修正案》

1900年，日本国会两院通过了《选举法修正案》，在选区划分、议员定额、选举权与被选举权、投票方式等方面对1889年选举法进行了修改。在选区划分方面，将1889年选举法中的小选区制改革为以府县为单位的大选区制，并将人口总数达到3万以上的城市设为独立选区；在议员定额方面，将原来众议院议员总额由300人扩大到369人；在选举权与被选举权的规定上，将选民的资格修改为25岁以上且缴纳国税10日元以上（低于1889年选举法规定的15日元），并取消了以“选区为原籍”的规定；取消了对被选举权的财产限制，规定30岁以上的男子均有被选举权。在投票方式上，由原来的记名制投票调整为不记名投票。

相对于最初的选举法，1900年选举法修正案扩大了选民范围，使选民人数翻了一番，在总人口的比例中由1.1%增加到2.2%。尽管2.2%的比例仍旧不高，但毕竟意味着日本向更大的选民规模迈出了一大步。与此同时，不记名投票的实施，更好地保护了民众表达政治意愿的自由，标志着近代日本的选举法向自由选举迈进了重要的一步。

（三）1919年《选举法修正案》

1905年日俄战争的胜利刺激了日本资本主义的发展。随着人口的流动和传播媒介的发展，民众要求扩大选举权的呼声日渐加强，政党势力也因此得到了发展。以立宪政友会这一政党为中心，众议院提出了扩大选举权和恢复小选区制的修改法案，并在原敬内阁时期获得通过。

1919年选举法修正案主要有两个重大变化：首先，大选区制再次被修改为小选区制，众议院议员定额增加到452人；其次，选民资格被再次降低，纳税额从10日元降到3日元。依据这一修改法案，1919年的选民人数增加到了300万，占日本当时总人口的5.5%。

（四）1925年《普通选举法》

随着民权运动的发展，民众积极要求实现普选。到了大正时期（1912～1926年），普选已经成为当时日本社会的普遍要求。尽管如此，在多次议会斗争中，普选法提案都遭到了否决。直到1924年，在第二次护宪运动中结成同盟的政友会、宪政会和革新俱乐部（由国民党发展而来）三党组成“护宪三派内阁”后，制定普选法才成为执政内阁紧急考虑的问题。但在该议案审议的过程中，护宪三派遇到了贵族院的强大阻力，经过几番抗争、谈判和妥协之后，在1925年4月通过了旨在针对社会主义运动、反国家思想和过激言论的《治安维持法》以及修改和消除有关“变革政体”的条文基础上，同年5月，普选法案才在贵族院被通过。

《普通选举法》，顾名思义，该法律最大的特点就是初步确立了“普选制”。它取消了选举权的纳税条件，规定凡年满25岁的男子均有选举权。在选区划分方面，首次导入了日本独特的中选区制，即在每个选区选出3～5名众议员。每12万人选出1名议员，众议员总数达到了466名。在被选举权方面，年满30岁的男子均有被选举权。候选人申报登记时需交纳2000日元保证金，如果选举结果未达到法定得票数，候选人的保证金将被没收。与此同时，该法律也对选举活动的范围进行了限制：规定了选举事务所、休息所的数量；禁止在选举日期之前逐户访问；限制第三者从事选举活动；限制文字或图画类的书面宣传；规定了选举活动费用的最高限额等。该法律还首次将“公营选举”法制化，规定选举期间候选人可免费邮寄信件、免费使用学校及其他公共设施等。根据这一修改结果，全国选民人数从1919年的约300万（约占人口总数的5.5%）扩大到1200万人（约占人口总数的20.8%）。

1925年《普通选举法》通过取消选举权的纳税条件消除了对选民的财产要求，是大正时期民主运动的重要成果。即便如此，新法律规定的享有选举权的年龄需“在25岁以上”，仍旧明显高于欧美国家近代选举法中“20岁获得选举权”的通常规定。更为重要的是，在新选举法中，广大女性臣民仍旧被排除在选举权之外，没有获得参政权。因此，1925年《普通选举法》实现的仍旧是不完全的普选权。

值得注意的是，《普通选举法》的出台是以《治安维持法》的通过为前提的。《治安维持法》明确规定“凡以变更国体或否认私有财产为目的而组织结社或知情加入者处以十年以下之惩役或禁锢”。《治安维持法》通过增加警察干预自由言论和集会结社的权限，为社会团体和政治团体的组织活动设置了很大的阻碍，标志着政府限制“危险思想”进入新阶段。也就是说，为了防止随着选举权的扩大可能导致的各种民权运动，帝国议会在扩大民众选举权之前，先行赋予了政府监控与管制选举活动的权力。

（五）1934年《普通选举法修正案》

1934年，帝国议会对《普通选举法》做了修改，修改的内容涉及选举活动、选举资金、处罚条例、公营选举制度等诸多方面。第一，对选举活动的规定更加细致。《普通选举法修正案》规定在正式提出申请候选之前，候选人不得从事选举活动；对选举演说会现场的演说者人数也做出了具体规定，即每回不得超过四人；如候选人或其代理人不出场，则选举演说会现场的演说者人数不得超过三人。第二，对选举资金的规定。每位候选人法定选举资金的限额为9000日元；候选人必须制作收入和支出账簿，并且应制作明细簿以供普通民众阅览。第三，处罚条例的修改。加重对收买犯罪的刑罚，专门增设严惩选举掮客的规定；对干涉选举的犯罪行为加重了处罚；将连坐的范围扩大到包括选举活动主要组织者的范围。第四，在公营选举制度方面，规定地方长官应组织发行刊有候选人政见的公文和选举公报；除公营的选举文书外禁止一切带有私人性质的发布，违者处以严厉制裁；只有候选人和选举事务长具备申报免费邮寄资格，且仅限于免费邮送选举公报及召开演说会的通知。

可以说，1934年《普通选举法修正案》所做的修改，无一不是为了增加对选举活动的限制。通过对选举法的修正，选举活动受到了更为严格的限制。公营选举制度的进一步完善，使得政府对选举活动的管制再度加强，逐渐形成了具有日本特色的“管制选举”模式。