第3章 序二

1999年，浙江省上虞县成立了我国第一家真正意义上的政务服务中心。十多年来，为适应社会经济发展的需要，我国各级政府和部门不断加强自身建设、探索管理创新的新途径，政务服务中心发展迅速，显示出强大的生命力。基于政府网站的调研统计，截至2012年12月底，我国地方政府共设立政务（行政）服务中心3161个，约占地方政府总数的96.0%。除港澳台地区外，31个省级政府设立政务服务中心11个，约占省级政府总数的35%。333个地市级政府和68个直辖市下设的区政府，共设立政务服务中心392个，约占地市级政府总数的97.7%。2862个县级政府和市辖区共设立政务服务中心2758个，约占县级政府总数的96.4%。全国43218个乡镇（街道）共设立30615个便民服务中心，约占乡镇和街道总数的70.8%。

党的十八大提出了“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。党的十八届三中全会进一步明确提出“全面正确履行政府职能”的原则，要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。这些重要论述为加快政务服务中心的发展，全面推进服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，提高依法行政和政务服务水平，指明了方向。

我国政务服务中心发展不平衡。尽管不同层级和地区的政务服务中心各有特点，但是，经过十多年的努力，各地政务服务中心在相互学习和借鉴过程中呈现如下基本特点。

一 便民高效：共同的目标定位

《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）明确提出，行政服务中心是实施政务公开、加强政务服务的重要平台。作为地方政府推进行政审批制度改革的主要载体，政务服务中心以行政审批为核心，以“便民、高效、廉洁、规范”为宗旨，将分散在政府各职能部门的审批收费项目集中在一起，按照“一门受理，并联审批，统一收费，限时办结”的运行模式，实行“一站式”办公。政务服务中心的建立，在简化办事流程、提高办事效率方面取得了很大成绩，对于转变政府职能、建设服务型政府，有效解决“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”的问题起到了重要作用。

二“两集中、两到位”：职权配置共同要求

2004年，江苏省镇江市行政服务中心以职权配置为突破口，率先在全国推出“两集中、两到位”改革，探索破解制约政务服务中心发展的体制性障碍。“两集中”是指在不增加人员编制、不增设内设机构和领导职数的前提下，清理和归并行政职能部门的审批和服务职能，部门审批、服务职能向一个处室集中，成立集中行使审批、服务职能的行政服务处（室）。在此基础上，行政服务处（室）成建制集中进驻政务服务中心，实行窗口办公。“两到位”是指各部门的审批、服务事项进驻政务服务中心到位，部门对进驻政务服务中心的处（室）的授权要到位。所有进驻中心的单位专门刻制行政审批（许可）专用章，供窗口办理审批（许可）事项使用，而无须再加盖单位行政印章。这种做法增强了窗口的直接审批功能，在一定程度上解决了审批体外循环问题。

实施“两集中、两到位”以后，进驻政务服务中心的行政审批处（室）具有四项基本职权：受理权、直接审批权、分办权（对涉及需要转后台处理的事项，有对机关各职能处室分办的权力）和督办权（对整个办事过程和结果负责，拥有全程监督的权力）。而后台的相关处（室）则从具体的审批事务中解放出来，转而负责相关业务和政策法规的研究、工作规范和标准的制定、审批监管以及重大或复杂事项的决策和办理。这种部门内部的职能重新分工是基于现行行政体制的一种创新性改革，一定程度上实现了行政审批权的决策、执行与监督的有效分离，也避免了一些部门将执行环节连同审批权力盲目集中到政务服务中心，导致后台职能处（室）无所事事，甚至引发前后台之间不必要的矛盾冲突。

“两集中、两到位”破解了政务服务中心的发展瓶颈，强化了政务服务中心公共服务的主体地位，也提高了政务服务中心的整体运行质量。政务服务中心权力配置改革的“镇江模式”取得成功之后，“两集中、两到位”成为国内政务服务中心的发展共识和行政审批权力重新配置的共同要求，并得到积极推广和响应。

三 并联审批：流程再造的共同趋势

企业办事的时间长短，是衡量政府服务水平与服务效率、地方投资环境好坏最直观的一把尺子。通过流程优化和再造，实现审批事项由串联向并联发展，是政务服务中心管理创新的最大亮点。

目前各地并联审批的范围和办理流程缺乏统一的规范，执行力度各不相同：有的开展得较好，有的有名无实。同时，前台流程再造与后台沿袭传统审批方式之间的矛盾也日渐突出。

2007年，成都市设立“加快行政审批制度改革暨推进并联审批工作小组”，率先在全市范围内整体推进政务服务中心并联审批改革。工作小组根据现行审批项目之间的因果关系，提出了“对各审批项目之间存在法定因果关系的实行串联审批，对各审批项目之间无法定因果关系的实行并联审批”的原则。并联审批的改革按照“许可预告、服务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评”7个步骤进行。所谓“服务前移”是指，在流程优化之前，对审批环节进行细分，将其中可以不纳入审批环节的工作，转为审批部门的服务工作，前移到审批启动之前开展。通过将服务事项从审批环节中剥离，为精简审批环节、提高审批效率创造了重要条件。所谓“一窗受理”是指，行政服务大厅设立“并联审批综合窗口”，对并联审批流程内的各审批项目统一受理申请，统一发放证照，实行“一个窗口对外”的服务，并联审批内的各审批部门原则上不再独立接办此类审批事件。所谓“内部运转”是指，综合窗口受理并联审批事项的申请后，将企业的申请材料转发给各相关审批窗口，申请人不需要再到各审批窗口逐一办理相关手续。所谓“并行审批”是指，各相关行政机关收到从综合窗口转来的申请资料后，同时启动对申请的审核工作，提出具体审批意见。所谓“监控测评”是指，并联审批流程启动之后，各部门的审批工作由行政服务大厅的“并联审批综合窗口”进行监控。“并联审批综合窗口”通过内部运作监督、限时办结监督和公众投诉监督等方式，及时统计分析审批部门工作情况并予以测评考核。

并联审批改革通过实施流程优化和再造，精简了审批环节，缩短了工作时限，提高了审批效率和服务效能，逐步成为各地政务服务中心的工作重点，越来越多的政务服务中心学会了按主题、按项目实施流程再造，通过并联审批压缩时限，不断优化流程，提升公共服务品质。

四 公共服务标准化：政务服务供给方式完善的共同方向

1980年，时任美国总统里根提出联邦政府应该向企业学习，以提高政府管理与服务水平。此后，美国联邦政府开始将标准化的管理思想与技术引入公共服务中，越来越多、越来越精细的指标和标准被纳入政府的评估体系，开启了美国历史上持续时间最长也是最成功的政府管理改革。在西方发达国家，从单纯公共服务品质的标准化到政府的全面质量管理、标杆管理以及后来的平衡计分卡，这一过程延续了近30年。

对于中国来说，公共服务标准化并不是一个遥远的身影。近年来，受新公共管理运动的影响，标准化管理越来越多地开始在政府管理实践中得到应用。2007年8月，山东省胶州市九龙镇将公共服务标准化应用于便民服务中心建设中，创造出《便民服务中心胶州市地方标准》，并在胶州市各乡镇中推广，受到基层群众与社会各界的好评。2008年9月，九龙镇人民政府与胶州市质量技术监督局在原标准的基础上，进一步修订并形成了山东省《乡镇政府便民服务规范》，后经山东省质量技术监督局批准，《乡镇政府便民服务规范》开始在全省推介。2008年10月，湖南省质量技术监督局组织制定的湖南省地方标准——《政府行政服务中心服务规范》《政府行政服务中心质量管理与考核评定》在长沙通过审定。2009年4月，龙岩市受权起草编制的福建省地方标准——《行政服务中心标准体系及其编制规则》获福建省标准专家组审定通过。

从公共服务供给角度来看，政务服务中心标准化建设涉及审批和服务的内容、流程、行为和评价等标准化，以及政务服务中心的行为识别系统（BIS）的统一设计和统一管理等诸多方面。实现公共服务标准化，一方面增加了社会公众的知情权、监督权，限制了职能部门的自由裁量权；另一方面通过规范化的标准理顺了政府部门之间的关系，避免部门之间相互扯皮推诿。更有意义的是，规范化评估所形成的窗口工作人员的自我改进机制不断得到强化。政务服务中心标准化建设使得无论是投资业主、办事群众还是管理者，都自觉按照标准办事，从而有效改变了各种“行规”和“潜规则”，为建立一个高效运转、透明阳光的政府做出了重要贡献。各地的实践充分证明，通过标准化建设规范部门窗口的公共服务行为，是全面提升政务服务中心服务能力的有效路径。

五 电子服务：政务公开与审批服务的共同技术平台

进入21世纪以来，随着互联网的应用普及，电子政府建设日新月异，公共服务电子化在提高管理效率、降低行政成本、推进公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。与实体性的政务服务中心相比，网络化审批服务正在取代窗口式和部门式的政府服务方式，成为政府“一站式”服务的主要形式。

2005年年底，OECD国家已经完成了政府服务全部上网的目标，所有政府手续都可以实现网上办理，公共服务网络化已经成为“一站式”服务的主导方式。公民登录政府门户网站后，选择相应入口，一般通过三次点击就可以方便快捷地找到自己所需要的服务内容，然后根据需要提出一项业务请求，按要求填报表单，把材料提交给一个“虚拟政府”。完成上述手续后，“虚拟政府”会自动将客户的资料分发给各相关部门，并在规定的时间内监督其审批，公民便可以“足不出户”地享受政府服务。

公共服务电子化为跨部门业务整合创造了条件。我国政务服务中心在建立之初，普遍没有考虑到电子化服务发展的需要，政务服务中心主要是各部门办事窗口简单的物理集中，很多业务还必须由政务服务中心的工作人员拿回本部门去办理，信息技术的应用只是为了满足某个部门的内部信息管理需要或是通过网络进行简单的信息发布，没有有效利用信息技术开展跨部门业务整合工作。近年来，随着政府职能转变步伐的加快以及建立服务型政府的需要，公共服务电子化的作用日益凸显，一些地方开始按照“统一规划、整合资源、分步实施”的要求，将政务服务中心信息化建设纳入电子政务建设总体规划，充分利用现有政务信息化平台资源，实现各级政务网络平台与政务服务中心及部门局域网的系统联结，逐步完善网上公告、网上受理、网上办理、网上审批和网上监管功能。这种“后台数据库共享、平台业务整合和前台一表式受理”的整体、协同政务模式，将整个规则内嵌于软件中，使整个政务过程在“内嵌控制”下自动完成，公共服务过程变得更加透明。发达国家的发展实践表明，我们必须将公共服务电子化摆上政务服务中心发展的战略层面，在体制和流程整合的基础上，加快推进电子政务建设，把政务服务中心的服务集中与政府部门网站的业务整合有机结合起来。

作为改革开放的前沿阵地，深圳市是国内最早一批感受到创新政务服务对改善企业投资和发展环境重要性的城市之一。2004年5月，深圳市政府在四轮行政审批制度改革的基础上，创新集中审批服务模式，率先成立行政服务大厅。深圳市行政服务大厅成立十年来，抓住历史机遇，潜心改革，不断创新，政务服务的发展经历了三次重大转变。

第一，从分散服务向集中服务转变，重点是提高行政审批服务的效率。2004年5月，深圳市将分散在28个部门的261项行政审批和服务事项成建制集中到行政服务大厅，积极探索“一站式”集中审批服务机制，统一面向社会提供集中行政审批服务，成为全国推进集中行政审批服务的范本。第二，从集中服务向协同服务转变，重点是提升政务服务品质。2011年3月，深圳市政府投资项目跨部门协同办理改革在行政服务大厅正式启动，本轮改革依托“跨部门协同办理平台”，瞄准政府审批职能“碎片化”，从体制、机制、方式和手段上攻坚克难，进行审批运行体制改革和流程再造，从而开启了新一轮触及审批制度深层次的改革创新。第三，从协同服务向规范服务转变，重点是推进政府管理方式的转变。2013年9月，深圳市依托“权力清单”建设政务服务事项管理系统，将面向市民办理行政许可、非许可行政审批以及社会事务服务事项，按“最小颗粒度”全部录入该系统。同时，建立审批服务事项统一编码制度，对每一个审批服务事项进行编码，将政府的事前审批权力关进规范化的制度“笼子”，实现目录之外无审批。政务服务事项管理系统运行以后，将有效促进政府部门转变管理方式，强化对审批服务事项的事中、事后监管。有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。十年来，深圳市行政服务大厅在全国的标杆价值就在于，政务服务的每一次重大变革都着眼于政府职能转变，敏锐地抓住了行政审批改革的关键点，承载着历史重托，将我国政务服务改革推向新的高度，成为全国行政服务中心建设中闪亮的标杆。

王刚同志长期担任深圳市行政服务大厅的领导，是国内政务服务领域中少有的专家型官员。他与既有实践经验又从事学术研究的艾琳同志合著的《重塑面向公众的政务服务》站在时代发展的前沿，描绘了一幅政务服务改革波澜壮阔的历史画卷。书中既有作者鞭辟入里的分析，又有独立潮头的畅想，体现了勇于改革的理性与敢于创新的豪迈。作为改革的实践者，作者对审批业务的“集中受理”、“集约办理”、“流程优化”和“服务集成”的系统分析和探讨充满真知灼见，值得学习借鉴。作为新一轮改革的弄潮儿，作者立足深圳，放眼全国，从信息技术支撑、集成创新、文化重塑等角度，全面展现了未来无缝隙的政务服务前景。未来十年，我国政务服务如何遵循党的十八届三中全会“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的总体部署，在政府职能转变上取得突破性进展，进一步探索政府结构优化的新途径，创新权力制约与协调的新机制，促进政府现代治理能力迈上新台阶，《重塑面向公众的政务服务》吹响了改革创新的集结号！

国家行政学院教授 顾平安

2014年6月于国家行政学院