第2章 序一

新一届政府把简政放权、深化行政审批制度作为行政体制改革的突破口和抓手，在实践中已经产生了重大成效。如果从理论上分析我们可以看出，以行政审批为核心的政务服务是政府公共服务的核心与基石，其实现方式对树立执政为民的政府形象、增强政府公信力、营造优良的政务环境，以及推进政府各项政策的落实、促进社会经济的全面发展、构建和谐社会都具有重大意义。政务服务直接联系着公众，与行政相对人切身利益密切相关，直接关系到社会公众对政府的感受和评价。

作为实践工作者，艾琳、王刚合著的《重塑面向公众的政务服务》立足于行政审批制度改革和政务服务中心建设的实践，回答了政务服务如何坚持以人为本的服务型政府建设，如何坚持以社会公众为导向的行政运转和服务模式，如何通过政府的内部治理和能力建设构建标准化、均等化和体系化的无缝隙政务服务。作者对重塑政务服务的感受、认知和思辨在很大程度上是对现实问题、压力和挑战的回应，因而观察的视角、论述的角度和运用的方法都是十分独特的。简要地概括，那就是本书把理论与现实、方法与实操有机地结合，体现了作者鲜明的主体态度和参与愿望，兼具实践性、理论性和思想性的特征，也使本书有着以下三个突出的特点。

第一，具有极强的现实感。作者具有从事行政审批制度改革、政务服务中心建设的实践经验，积累了大量的第一手素材，而且看问题的角度更多的是着眼于这些问题的实际解决。工作上的便利，使他们能够深入行政审批的业务办理、政务服务中心的运作管理、社会公众的需求满足之中，思考行政审批制度改革、政务服务品质提升问题。现实中的各种问题、复杂情况和方式抉择，触发了他们丰富的思考、深入的研究和系统的总结。应该说，这是一个日积月累的消化吸收、归纳反思、概括提炼的过程，更是一个在实践中升华思想的过程，也是一个理论学习的过程。这种思考不是孤立和零散的，而是系统的、完整的，是根植于现实土壤的，是对与此有关的一系列政府管理、行政体制和运行机制的积极阐述和主动回应。

在这本书中，作者以宏观的视野回顾和总结了政务服务中心从集中受理到集约办理，再到集成服务，由“小”到“大”、由“虚”到“实”、由“弱”到“强”的发展历程，既梳理了群众对政务服务中心的各种疑问，又正面回答了来自各个方面的不同关切，阐述了政务服务中心之所以能够在重重阻力中取得重大突破、快速发展的理智定位、功能作用和内在机理，论述了政务服务中心还需要面对和妥善处理的关键问题，描绘了政务服务中心实现转型升级的具体目标，所提出的解决思路、操作指引和方法路径等也是实际工作急切需要的。仅此，我理解，本书的使命近乎是要承担起推进政务服务中心建设的百科全书的作用。

作者把政务服务中心放在时代变迁的大背景下，置于政府运作管理和机制构建的范畴之中，指出政务服务中心的价值不在于政务服务中心自身，客观理性地审视和解析政务服务中心在发展中暴露出的缺失和不足，虽然对自身的组织完善、机构健全和作用发挥一直以来都是政务服务中心所追求的。比如，作者用“点、线、面、库、体、核”的特征概括，论述了政务服务“六位一体”的集成整合策略，形象地呈现了现代政府必须实现的标准化、无差别和均等化的无缝隙政务服务的实施方式、实现路径和实现价值。

以公众为导向、面向社会的政务服务重塑，是政务服务中心肩负的公共责任，在当下极具现实意义和历史价值，它事关政府的改革定位、改革方向和改革成败，这也就意味着要完成它绝非是政务服务中心能够单独承担和实现的。它需要各级政府高度重视行政体制改革，大力推进行政审批制度改革，促进政府朝着构建服务型的目标简政放权、转变职能。

第二，具有极强的系统性。本书有意回避了对各种学说理论的“拿来主义”及对其进行梳理，用纯学术的标准来衡量似乎略显不足，但这也给作者留下了很大的发挥空间，使其无须套用学术体系，没有了门户之见，不受既有观点的束缚。紧扣行政审批制度改革、政务服务中心建设和政务服务重塑，在理性的王国中自由驰骋，恰是作者所需要的。可以强烈地感受到，作者对更高工作标准的孜孜以求、对能够指导实践的理论渴望，是激发他们撰写本书的基本动力。从这一点讲，我是极其认可的，因为它既没有照本宣科，也未人云亦云，而是基于自己的认识、自己的思考，着眼于对政务服务中心现实价值和对未来趋势的把握，使用自己的语言符号、表述方式，对推进政务服务进行系列阐述，体现了学术研究本应具有的原创性。

本书始终围绕着政务服务中心展开。政务服务中心既脱胎于行政审批制度改革，而行政审批制度改革的深化也需要政务服务中心的健全和发展，比如如何破解行政审批制度改革中的信息不对称问题，可以说无论是此项改革的实施、深化还是落实，都有赖于政务服务中心的参与、组织和实施。只有实体政务服务中心和线上政务服务中心的整合协同、功能互补，才能给改革提供一本接近事实的行政审批家底明细。再如，如何实现行政审批的数据开放、信息共享和知识管理，建立为社会公众提供的基于整体事项管理、完整业务服务的一体化和全方位的政务服务；打造线上政务服务中心与自然人专属网页、法人专属网页所形成的“一体两翼”的虚拟政务服务，构建起政府部门与行政相对人之间基于互联网的信息服务。

因此，在政务服务中心的参与下，行政审批制度改革才可能是完整的，它使制度改革不再是孤立的，它将行政审批的机制创新有机地融入改革之中。政务服务中心虽然不解决政府与市场、政府与社会、政府与公众的权力边界问题，但是，它事关政府与市场、与社会、与公众关系的质量，始终致力于改善政府与公众的交往界面，致力于提升公众对政府的认可度、信任度和满意度。从这一点来讲，这当然是对政府改革所做的全面思考。

第三，具有极强的创设性。要回答政务服务中心的存在价值、未来走向和生命力问题，就必须认知政务服务的内在本质、政务服务中心的运行机理，也就是政务服务中心发展的基因密码。对此基因密码的发现和揭示，具有极其重要的现实作用和理论价值。这方面本书论述得较为充分和深入，也是国内学者研究很少触及的。比如，作者第一次总结了政务服务中心价值和功能实现的三大机理：一是整体性的组织管理，解决碎片化问题，构建整体政府；二是一体化的业务运作，打破条块分割，建设协同政府；三是无缝隙的对外服务，让公众的权利得到尊重，重塑面向公众的政务服务。而支持政务服务中心实施集成创新的六大机制，是支撑审批许可业务创新、审批服务方式重构、政务服务品质提升的重要保障，这六项机制分别是内部整合转换机制、汇聚能力与扩散机制、简约办理机制、服务提升机制、比较竞合机制、窗口倒逼机制等。

本书涉及政府管理体制、运作机制和改革发展的诸多方面，但均“发于思、落于行、结于理”，充斥着客观的作风、创新的思维、求实的论点，讲的都是真情、谈的都是实感，所提出的理性思考体现了作者的独特视角、独立思考以及所形成的独有认知。无论是指出问题、分析症结，还是提出看法、得出结论，陈述的都是作者自己的思考，使用的都是自有风格语言，这是极其难得的。比如，对电子政务与电子商务在系统建设、运行维护和使用上的差异比较，就揭示了行政审批信息系统需要面对和克服的体制调整、职能变动、人员变更等方面的难题，回答了在互联网时代下如何实现政务服务的方式创新、机制构建、知识管理和信息使用等问题。

做好政务服务既是政府的特有职能，也是政府的履责要求，更是构建服务型政府的大势所趋，还是对政务服务中心的全面升华。国内学者对公共服务论述较为充分，但对有着特定属性的政务服务的概念、实施和价值论述较少。作者针对政务服务实践中的难点、理论研究中的热点、现实关注中的焦点等，进行了深入思考，做出了自己的回答，能够自成体系、自成一脉，创造了一些新的概念，丰富了对政务服务的理论研究，填补了这方面的学科空白。虽然有的论述还不够严密，有的探讨还可以更深入一些，但可以说，这部著作是对近十多年来全国政务服务中心创新实践的全面总结、系统研究，是非常难得的。

可以感受到，书中谈及的许多问题和表达的观点，是作者源自实践的真切体验和感受，作者对政府的深刻理解，很值得从事政府工作的同志深入思考、认真汲取。这显然是从事理论研究的大多数学者难以触及的，或者说是与没有从事具体工作的同志不完全相同的；同时，书中系统的理性思考、透彻的解析论述，又达到了学者应有的专业水准。在我看来，两位作者实现了改革的实践者与研究改革的学者两者身份之间的结合，破解了理论与实际之间各说各话、“两张皮”的困局，这当然是很有意义的。总的来看，本书注重实务，论述完整系统、逻辑论点周密、结构层次分明，但不“学究”化，更非“文件”化，语言平实、生动，具有很强的普及性、可读性和指导性。

我们非常期待出现更多像《重塑面向公众的政务服务》这样，有真情实感、言之有物、思想深刻的原创著作。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授 汪玉凯

2014年6月8日