第二节 后发国家相关制度

发达国家的现代化成果给发展中国家树立了榜样，许多发展中国家由于强烈的发展落差和危机意识的刺激，会从技术进而制度的层面展开对先发国家的效仿，从而走向较发达国家的行列，如新兴工业化国家韩国、新加坡等。有些发展中国家起步晚、转型慢，仍然处在摸索阶段。但发达国家法律制度本身都经历了一个长期演化的过程，后发国家同样存在本土法律秩序与现代法律制度相融合的问题。中国属于发展中国家，制度创新是各项事业发展的基本动力和途径，因此，研究后发国家发展的经验与教训，对中国残疾人服务业的发展更具有现实意义。下面从各大洲选取具有代表性的后发国家的残疾人服务相关制度进行评述。

一 新兴工业化国家

新兴工业化国家，其经济发展程度不如发达国家，但在所有后发国家中属于经济发展程度较高的国家，又称半发达国家、半工业化国家。1979年，国际经济合作与发展组织报告首度指出，亚洲的韩国、中国台湾、中国香港、新加坡，美洲的墨西哥、巴西，欧洲的希腊、葡萄牙、西班牙、南斯拉夫10个国家和地区属于新兴工业国家和地区。这里分别以韩国、新加坡和巴西为例，选取其代表性的残疾人服务制度进行述评。

（一）韩国的信息化服务制度

韩国残疾人事业在1987年后进入腾飞阶段。1987年民主化斗争后，韩国实现了地方自治选举，地方的自治权力促进了市民团体的迅速发展。政府为完善市民团体的管理，相继制定或修订了1996年《关于公共机关信息公开的法律》、1999年《捐款募集限制法》、2000年《非营利民间团体支援法》等，这些法规直接影响了韩国残疾人事业的发展方向。韩国具有特色的残疾人制度主要是残疾人信息获取服务制度。

韩国政府从1996年起开始实行信息化促进计划，到2000年底就建成了高速信息通信网络，覆盖全国144个地区。2001年，韩国出台了消除信息差距的法律，并由14个国家机构联手实行消除地区间信息化发展水平不均衡的计划，此法律为因经济、地域、身体或社会条件无法正常获取或利用生活所需的信息通信服务的低收入者、农渔村居民、残疾人、老年人、女性等弱势群体生活质量的提高提供保障。例如，由国立中央图书馆推进的事业有声书籍分享中心的运营、残疾人专用图书馆资料统合管理系统的普及、通信费用补贴制度的导入等，均使残疾人受益。残疾人通过电话等通信工具使用残疾人图书馆阅读服务时，可减免50%的通信费用。这一补贴制度的目标是改变视力障碍者因经济负担无法正常使用残疾人图书馆阅读服务的现状。韩国实施《残疾人便利增进法》以后，逐步设立了各种便于残疾人实施出行权的各种设施。韩国残疾人信息化通过有效使用信息通信技术与服务，实现了残疾人与非残疾人社会的进一步融合。残疾人信息化政策不但可以使残疾人适应日常生活，还可以提供职业、教育、社会、文化参与的工具，在使残疾人作为社会成员共享社会信息方面具有非常重要的意义。根据2005年韩国残疾人实际调查结果，残疾人的计算机持有率和利用率低于一般国民，以残疾人网络利用率为例，由2003年的27.6%逐步增加到了2006年的46.6%。[21]虽然与国民平均水平相比还是差距甚大，但在残疾人信息化服务方面已取得了可喜的进步。

（二）新加坡无障碍建设制度

新加坡的无障碍建设也是从无到有，逐步发展起来的。无障碍建设的基本参考依据是1990年颁布实施的《无障碍建筑物法案》，该法案规定，自1990年起新建和翻新建筑都必须配备无障碍便利设施。1995年颁布《无障碍通行准则》，2002年作了进一步修订和完善。该准则延伸到更多强制性的标准，一些建筑设计的指导性意见也被作为附件写入该准则。根据老年事务委员会的报告，无障碍建设从家庭、社区开始，延伸到社区之间连接点的无障碍，接下来是全岛的交通设施枢纽，最终实现所有建筑物的无障碍化。

为推进各项法律的实施，新加坡制定了一系列政策和措施：一是公交无障碍实施计划。2006年，新加坡政府宣布拨款8100万新元发展无障碍公共交通系统，计划在2010年前，将40%的公共汽车改造成“轮椅道公共汽车”，到2020年，让所有公共汽车都成为“轮椅道公共汽车”，到2023年，将实现所有公交无障碍化。截至2011年10月，新加坡完成了89个地铁站的无障碍通道增建工程，有80%的地铁站设有两条无障碍通行走道。截至2012年，有80条线路共2015辆公交车可供坐轮椅的人士使用。二是推进私人住宅区翻新计划。新加坡多个政府部门共同打造了无障碍环境联合行动计划。2001年，新加坡建设局推出私人住宅区翻新计划，主要是通过改善设施，打造更具活力的住宅区，其中也包括电梯翻新计划，全面改造旧的组屋的电梯。新加坡政府还计划到2017年，对所有居民区进行无障碍环境改造，并在新建和改建公园时修建必要的无障碍设施。三是设立“无障碍建设基金”。为鼓励私人业主增建无障碍设施，改进“有障碍”建筑，2007年新加坡建设局设立4000万新元“无障碍建设基金”，计划供五年使用。增建无障碍设施计划初见成效，新加坡建设局宣布将基金延长至2016年，鼓励更多私人业主在旧建筑上添加无障碍设施。[22]四是设立“无障碍服务奖”，为奖励开发无障碍设施的私人开发商，新加坡政府设立了“无障碍服务奖”，奖励那些有创意的无障碍设计或通用设计作品。

（三）巴西的残疾人社会福利制度

随着20世纪初工业化的发展，巴西开始出台一系列社会保障法律，是南美最早引入社会保障制度的国家之一。[23]40年代巴西开始建立社会福利机构并出台社会福利方面的有关政策。经过几十年的发展，巴西逐步将社保覆盖面扩展到各行业，目前已经形成了一套项目比较齐全、法制比较完善、管理比较规范、覆盖城乡90%以上人口的社会保障体系。巴西社会保障制度主要包括养老、医疗、生育、工伤保险以及社会救助等内容。1966年，巴西政府就建立了普通社会福利系统，覆盖全体私营部门的劳动者。1988年，巴西的新宪法确立了社会福利制度，规定巴西所有居民均享有社会保障权利，保障全体劳动者的工伤、医疗、死亡、生育、失业和养老福利。巴西宪法第194条将社会保障范围确定为民众的健康、退休制度和社会救助三个方面；巴西宪法第201条规定了社会保障的具体内容，包括职工的病、残、老、死，低收入家庭子女的抚养、补贴、失业补贴等。巴西宪法中明文规定必须尊重残疾人，相关法律法规对残疾人教育、就业、医疗等进行了比较详细的规定，以保证残疾人与身心健全者一样享有受教育的机会，同工同酬，老有所养。巴西法律规定，所有企业必须雇用一定比例的残疾人职工，其中在200人以下的企业中，残疾人职工必须占总职工人数的2%；200人至500人规模的企业，残疾人职工应占总职工人数的3%；1000人以上的企业，这一比例为5%。政府设有专门的巡视机构，如果发现某企业未达到法律规定的标准，将进行罚款等处罚。

巴西社会福利制度建立之初，在保障全体国民基本生活权益方面发挥了重要的积极作用，但由于巴西的社会保障制度曾存在私营、国营、公务员三大社会保障制度相对独立的格局，三者之间的保障标准差异很大，引发了公民的强烈不满。[24]因此，1992年开始，巴西政府把改革社会福利制度作为一项主要任务，颁布了一系列行政法令，简化办事程序，加强资金管理，对管理系统进行了信息化改造。巴西并未采取像其他拉美国家那样的激进私有化改革方式，而是对传统现收现付制度进行渐进式的改革调整。2003年，巴西政府再次进行了一些改革，对公务员退休金的最高标准做出限制，同企业的退休金标准相衔接，不得超过社会最低工资标准的10倍，这在一定程度上有利于缓解社会矛盾。这项改革有利于政府坚持公正、公平原则。

巴西是拥有领土面积南美最大、世界第五大国家，也是全球十大经济体之一。在拉美地区，巴西是福利水平较高的国家，社会保障制度覆盖到了全国居民，并实行公私混合的社会保障模式。由于其国土面积、经济和社会发展水平与中国相近，因此，巴西在社会保障方面的改革取向对中国有一定的借鉴价值。

二 其他的后发国家

在国际社会中，通常按经济发展水平把世界各国分成发达国家、发展中国家、欠发达国家三大类，其中的发展中国家和欠发达国家，又统称为后发国家。这里所说的“其他的后发国家”，是指除新兴工业化国家以外的其他发展中国家或经济发展水平落后的欠发达国家。其他的后发国家受社会经济发展水平的限制，残疾人服务业一般难以全方位展开。这些国家的社会福利主要是社会救助，表现为政府救济性质，除政府向贫民发放有限的救济款物外，主要采取积极鼓励、赞助宗教慈善团体和其他志愿机构的办法。世界卫生组织的数据表明，世界80%的残疾人生活在发展中国家。本文选取亚洲发展中国家印度和非洲发展中国家南非[25]、欠发达国家埃塞俄比亚为代表，简单评述其残疾人制度的特点。尽管这些国家的残疾人制度远不如发达国家完善，但某些制度和规范还是值得研究与借鉴。

（一）印度社会医疗服务制度

自1947年印度独立后，印度政府开始建立免费的公共医疗卫生体系。1949年通过的《宪法》中明确规定，所有国民都享受免费医疗。国民健康花费的绝大部分都是来自政府支出。提供免费医疗服务的主体主要是社区卫生服务中心、初级卫生中心和保健站以及大城市的政府医院等。据统计，印度全国共有2.2万个初级卫生中心，1.1万个医院，2.7万个诊疗所和2000多个社区卫生服务中心所，这些遍布全国的政府医疗机构满足了大多数国民的基本医疗需求。[26]免费医疗服务的对象包括城市居民、农村人口，其中也包括残疾人。20世纪80年代初期，印度政府就制定了在全国农村逐步建立三级医疗保健网络的目标，这一网络包括保健站、初级保健中心和社区保健中心三部分，免费向广大穷人提供医疗服务。免费项目包括挂号费、检查费、住院费、治疗费、急诊抢救的一切费用，甚至还有住院病人的伙食费，但不包括药费。印度政府对公众的医疗卫生投资的来源主要是各级政府税收、非税收收入及社会保险费等。1996年，印度颁布名为《机会均等、保护权利和全面参与》的法律。从2005年开始，印度着手进行了一项更大规模的“全国农村健康计划”，以加强印度农村地区，尤其是那些落后地区的医疗体系。印度医保模式独具特色，主要的特点体现在公平性、公益性和创新性。公平性是印度医疗模式的最大特点。2000年世界卫生组织曾经对其成员国卫生状况进行评估，印度卫生筹资与卫生资源分配的公平性居全球第43位，远远高于中国的188位，[27]居发展中国家前列。

印度在经济发展水平、人口结构、社会状况等许多方面和中国有相似之处，都是发展中国家，属中低收入国家。但印度的医疗保障体系世界闻名，走出一条近乎全民免费医疗的成功之路，这极大地促进了印度社会的整体发展。印度的医保模式既保证了全民的基本医疗服务，又兼顾了弱势群体和富裕阶层的医疗需要；既保证了医疗的公平性、公益性，又具有创新性，可谓独具特色，成为发展中国家乃至世界的典范。对于国情与印度有很多相似之处的中国来说，印度模式颇有借鉴意义。

（二）南非的职业教育服务制度

南非在世界上是种族差距、贫富分化较大的发展中国家，过去长期奉行种族隔离教育政策。[28]1994年，新政府建立以后，开始实行新的教育管理制度。从残疾学生学习到就业制定了相关法律制度和规范。1994年颁布的新宪法，首次规定了南非残疾人享有和正常人一样的公民权利，保障了残疾人的受教育权。南非规定残疾人就业培训必须由政府提供财政预算、落实经费。1998年，政府颁布了《公平就业法》，保障残疾人公平就业。该法规定，在所有行业，残疾人都享有公平的就业机会。在其他条件相同的情况下，应该优先雇用残疾人。到2007年，在南非的公营事业领域，残障工作人员的数量已经占到全体工作人员总数的3%，同时在劳动力市场接受培训的残疾人占总人数的4%。[29]这些政策法规为开展残疾学生职业教育创造了前提和条件，也为残疾学生接受职业教育后，在劳动力市场参与公平竞争提供了法律依据。

南非的残疾人职业教育服务相对完善，职业教育服务[30]对培养残疾学生的就业能力，帮助他们从劳动力市场获得并保持工作、实现自身价值、取得一定的经济地位以及平等参与社会生活都有着极其重要的作用和意义。自20世纪90年代的民主体制建立以来，南非政府制定了教育相关法律法规，规定教育服务提供者应为有特殊需要的残疾学生提供相关的职业服务，让他们能够进入劳动力市场，参与公开竞争就业，从而实现最优的独立生活。为实现这一目标，新修订的国家课程首先开始实施以“结果为导向”的教育服务，教育部门明确规定有特殊需要的学生应当融入主流学校接受教育，学校在现有的课程体系上增加功能课程，主要是训练学生就业所必需的各种职业技能，这一模式的作用在于补充学校的原有课程，增强学生的就业能力，提升他们的就业可能性。

南非的职业教育模式分三个阶段：第一阶段，前职业准备阶段。该阶段主要是训练学生功能性技能，针对劳动力市场提供的职业进行培训服务，培养目标主要是依据有特殊需要学生现有的职业技能水平状况因材施教，教育服务人员制订出个别化的干预计划确保学习者最终能达到要求，并建立相应的职业教育档案，学生就业后雇主也会提供持续的反馈，这些档案可以作为学习者接受必要再培训的依据。第二阶段，职业准备阶段。该阶段基于“所有人都能够作为劳动者参与工作”的理念，在实际岗位上接受在职培训，并定期轮岗，依据学生的不同能力，为他们在社区内寻求匹配的在岗培训机会，职业教师在该阶段扮演就业服务人员的角色，帮助学习者知晓特定的工作职责，提供实地的职业干预技术来促进学生的职业技能。并有3～6个月的特定岗位实习，增加学生在公开劳动力市场的就业经历，为他们寻求工作提升择业竞争力。第三阶段，安置与跟踪服务阶段。该阶段为残疾学生谋求工作机会，帮助学生与雇主商讨就业合同，协定公平的劳动协议，必要时提供相应的跟踪服务和指导，以保持和提升他们的工作能力和独立生活能力。这些跟踪服务包括：帮助他们寻找新工作、遇到困难时提供帮助和建议、一般性的支持和咨询、如何与同事和雇主交往、如何参与社区活动等等。[31]

南非的残疾学生职业教育充分考虑残疾学生的个体差异，对他们的现有能力、就业意愿、兴趣爱好等进行客观评定，并作为开展职业教育服务的基础，以此制订“个别化”的教育计划，采取不同的干预措施。实施以“结果为导向”的培训模式，充分考虑劳动市场的需要，选择有利于残疾学生长期发展的培训内容，定期轮岗，培养学生多种能力，并提供持续的跟踪服务。这三个阶段重点不同，是一个相对比较完整的模式，可以为中国残疾人职业教育服务带来一定启迪。

（三）埃塞俄比亚公共服务制度

埃塞俄比亚法律规定，从小学到大学残疾人教育实行免费，教材都由政府免费提供。2007年，埃塞俄比亚适龄儿童的入学率已经达到91.4%，并计划在2015年之前达到100%。在埃塞俄比亚，学生读大学，食宿都由政府“垫资”。学生大学毕业，工作一年半后开始在十年内还清政府“垫资”（四年费用折合接近8000元人民币），如果毕业后找不到工作，国家不向学生索要这笔费用。此外，埃塞俄比亚还对穷人实行免费医疗，穷人拿着“贫民证”就可以在村镇诊所享受免费医疗。[32]在埃塞俄比亚，水费全免，天然气费很多地方都全免；每个埃塞俄比亚人，只要成年而且有正式工作，都由政府分配一套房子，可以终身享用，死后由政府收回。

埃塞俄比亚的可贵之处不在于他们的教育、医疗、住房等基本公共服务制度在世界上有多先进，其可贵之处主要在于埃塞俄比亚是世界上最穷的十个国家之一，却能够把保障和改善民生摆在最为重要的位置。中国虽然与埃塞俄比亚一样属于发展中国家，但经过三十多年的改革开放，无论是从整体经济实力还是从人均GDP来衡量，都已远远超过埃塞俄比亚。由此看来，埃塞俄比亚的做法确有值得中国借鉴之处。

三 中国比较与扬弃

中国是世界上残疾人口最多的发展中国家。中国的残疾人服务业的发展对整个世界残疾人事业的发展有着重要意义。随着中国改革开放以来残疾人事业的发展和进步，现在中国残疾人在教育、就业、康复等方面的服务状况有了明显改善。发展中国家残疾人服务立法尽管远没有发达国家的全面和先进，但任何一种制度的设置都不可能是千篇一律的，应该客观认识发展中国家立法道路上的艰辛和成就，科学分析发展中国家制度模式，从中寻求借鉴并获得有益启示。

（一）趋同性是发展中国家制度的共同点

通过比较研究不难发现，发展中国家不同模式的社会服务法律制度虽然存在很大的差异，但也有其共性。这突出体现在立法原则、立法功能和立法内容上。从立法原则看，发展中国家在进行社会保障立法的过程中均不同程度地遵循了某些共同原则，如权利原则、社会公平原则、普遍性原则等等；从立法功能看，发展中国家社会服务制度大都以法律的形式弥补市场缺陷；从立法内容看，发展中国家的社会服务均涵盖了教育服务、就业服务、康复服务等内容。探求发展中国家残疾人社会服务法律制度的共性，为中国法律的制定和修改开辟了可资借鉴的途径。中国向市场经济转轨的时间不长，市场体系的培育还不够成熟，在这样的土壤内“生出”完善的社会服务法律制度，困难是很多的。而上述发展中国家，与中国有很多共同的地方，其社会服务法律体系的构建，在某些方面有其特点和优势，具有参考和研究价值。

（二）法治化是社会服务制度的必由之路

法治国家的目标，需要通过各种具体法律制度的运作来实现。现代意义的法治，就是指在一个政治国家中，把国家的事务制度化、法律化，严格依法办事的一种原则。纵观各国社会服务的实践，增强残疾人政策法规的制度安排，强调残疾人的平等权利，对残疾人给予特别扶助和特殊服务，以立法的形式加以规范，而且随着社会的发展不断进行修正和完善，是非常重要而且必需的。相较于比较发达的国家，中国目前的相关制度还处于低层次的发展水平，制度的规范与实践还有相当大的缺漏与提升空间。目前，中国的残疾人服务立法虽然已取得一定的成绩，但基本上还未形成体系，已有的法律也存在着笼统且缺乏相应的细化单行法规的问题。总体立法滞后，是实现残疾人服务业跨越式发展的最大制约，所以必须尽最大努力推动残疾人服务工作法治化。只有通过法治化，才能使服务主体的权利、义务和职责明确，才能使服务的各项制度更为公平合理，才能使服务制度有效地运作。

（三）时代性是实践法律制度的发展逻辑

早在20世纪30年代，一些发展中国家就通过对已有立法的修订来完善社会服务制度，20世纪70年代以来，几乎所有的国家均在不同程度地修订社会服务法律制度，修订并不完全表现为项目的增加或水平的提高，而是同时存在着对社会服务内容与水平的调整和改革。[33]可见，社会服务法律制度的发展进程是一个不断完善的过程，这个过程现在没有终止，将来也不会终止。当下中国正处于残疾人事业大发展的关键时期，构建新型的社会服务法律制度不仅需要审慎，还需要根据变化了的形势和实践效果加以调整，使其与整个残疾人事业的发展相适应。